作為提高政府公信力和改善服務(wù)水平的重要措施，提高政府的透明度越來越受到各國的重視。提高政府的透明度一方面可以使政府決策民主化和科學(xué)化；另一方面可以減少信息不對稱，防止尋租等行為發(fā)生的可能性，提高經(jīng)濟運行效率。但是，透明度的度量并沒有統(tǒng)一的標準，而且提升透明度的方法多種多樣。此外，透明度的提升也伴隨著侵犯隱私和欺詐等風(fēng)險。本篇審計報告從透明度管理、實施及透明的體制對經(jīng)濟增長的影響等角度，核查了英國政府關(guān)于透明度措施的實施情況，并對英國政府今后的工作提出建議。

1背景介紹

英國政府采用立法和定期向社會公布信息的方法提高透明度。提高透明度是聯(lián)合政府做出的承諾，并且已經(jīng)采取多種政策提升公共部門信息的透明度。這些政策包括健全現(xiàn)有法律，例如信息自由相關(guān)法律、披露更多公共部門信息的政策。透明度政策是當(dāng)前英國政府公共服務(wù)改革進程的重要組成部分。這項改革主要有三個目的：由公眾監(jiān)督公共部門負責(zé)人的工作；提高公共服務(wù)的貨幣價值；幫助第三方開發(fā)關(guān)于公共信息的應(yīng)用軟件和服務(wù)來提高經(jīng)濟收益。

英國政府發(fā)布了三個關(guān)于透明度政策的公告以履行政府承諾。英國首相分別在2010年5月和2011年7月致信給內(nèi)閣，公開信中向有關(guān)部門提出了需要披露的重要數(shù)據(jù)，即25個承諾。到2011年12月為止，其中已經(jīng)完成23個。2011年的秋季報告中又公布了一些關(guān)于披露經(jīng)濟增長信息的額外承諾。

對于信息的公開披露，具有提高社會責(zé)任、改善公共服務(wù)和促進經(jīng)濟增長的潛在價值。然而，要從信息中獲得價值，就須要求信息的范圍、質(zhì)量和使用環(huán)境與目的相關(guān)。該報告核查了早期部長信函中陳述的關(guān)于透明度的措施實施情況，并考慮了在貨幣定價政策方面的問題，提出政府應(yīng)執(zhí)行的重要議題。

2發(fā)現(xiàn)問題與建議

（1）在提升透明度工作中，內(nèi)閣主導(dǎo)，多部門協(xié)同。

在推進政府透明度的進程中，內(nèi)閣負責(zé)全面協(xié)調(diào)和監(jiān)督，包括制定披露信息的范圍和未來的計劃。透明度政策委員會對各部門透明度政策的實行狀況提出建議、給予支持。它保證了使用者及相關(guān)專家可對透明度政策的實行提出意見。內(nèi)閣協(xié)同財政部，對各部門的透明度數(shù)據(jù)披露工作指導(dǎo)。除內(nèi)閣外，包括國家檔案館、社區(qū)和地方政府等其他組織也負責(zé)保證政策的順利實施。

政府領(lǐng)導(dǎo)的透明度事務(wù)委員會最初只保證了政策的協(xié)同性，內(nèi)閣并沒有整體評估此政策的影響，也沒有系統(tǒng)地評估實施透明度政策的成本以及帶來的利益。當(dāng)透明度事務(wù)的范圍不斷的擴大，內(nèi)閣開始公布政府公開投入帶來的收益。但是在某些特定方面，沒有系統(tǒng)地評定其成本和收益。

（2）數(shù)據(jù)披露已經(jīng)取得進展，但是仍需優(yōu)化。

公共部門透明委員會在2010年發(fā)布了公共數(shù)據(jù)暫行準則作為透明度工作實施的基礎(chǔ)。委員會對項目管理領(lǐng)域監(jiān)測，包括政府對成本、收益和實行透明度政策風(fēng)險的管理。

政府在2010年1月建立了www.data.gov.uk網(wǎng)站，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)輸出的口徑，增加了數(shù)據(jù)量和種類。有些用戶反饋，網(wǎng)站界面缺乏實用性。網(wǎng)站已經(jīng)著手升級，如引入了更好的搜索程序，更新了分類方法，以減少用戶使用過程中出現(xiàn)的錯誤。財政部等政府部門也著力使數(shù)據(jù)標準化，如規(guī)范每月的財政支出標準等內(nèi)容。各部門已經(jīng)遵守了這份指導(dǎo)意見中的絕大部分條款，但有些部門仍存在不合理收費，數(shù)據(jù)發(fā)布遲緩等問題。內(nèi)閣只是與開發(fā)者交流確定額外的數(shù)據(jù)披露，缺乏與公眾的交流。此外，要實現(xiàn)收益還需考慮網(wǎng)站鏈接和設(shè)計等問題。

（3）成本種類繁多，收益量化困難。

不同類型的數(shù)據(jù)披露有不同的成本，但是內(nèi)閣和各部門都沒有定期的收集數(shù)據(jù)以估量透明度政策實施帶來的額外成本。政府最初假設(shè)各部門披露數(shù)據(jù)基本沒有成本或者成本極少。但在實際的執(zhí)行過程中成本繁多：如數(shù)據(jù)披露產(chǎn)生的人工成本、更新IT系統(tǒng)所需的費用、支付合約商的費用、網(wǎng)站運營成本、特定服務(wù)披露成本。

雖然政府實行透明度政策有很多的目標，但是到目前為止，透明度所產(chǎn)生的收益方面還少有關(guān)注。我們咨詢了所有的部門，七個部門告知已經(jīng)獲得收益，但是仍無法量化。例如旅行中成本的減少，生存支出的減少，以及數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的確認和解決。

（4）數(shù)據(jù)披露存在隱私和欺詐風(fēng)險，需平衡發(fā)布速度和質(zhì)量。

政府承諾對數(shù)據(jù)復(fù)檢以確保數(shù)據(jù)的兼容性和保護隱私，并提出了改進建議。對于如在犯罪領(lǐng)域一些慣犯的個人信息，司法部和衛(wèi)生部分別評估了這些私有信息的影響，以確定和管理所帶來的風(fēng)險。已經(jīng)匿名處理公開的數(shù)據(jù)來保護個人的身份信息。

在披露交易費用數(shù)據(jù)的時候容易產(chǎn)生欺詐風(fēng)險。審計署研究表明，此類欺詐在2010年到2011年間造成了七百萬左右的損失。這類風(fēng)險可通過有效的財務(wù)控制來減輕，財務(wù)控制在以上時期內(nèi)已經(jīng)避免了約兩千萬的損失。政府已經(jīng)采取措施預(yù)防欺詐風(fēng)險，包括公布欺詐預(yù)防的策略，不斷完善并強制實施。

在一些情況下，政府必須在披露速度和數(shù)據(jù)質(zhì)量之間做出選擇。財政部曾明確表示，為了保證數(shù)據(jù)的披露速度，在數(shù)據(jù)進入財務(wù)系統(tǒng)的時候就應(yīng)該立刻披露出來，除非數(shù)據(jù)發(fā)生重要的變化。然而2011年1月，財政部又要求所有部門提高數(shù)據(jù)披露的質(zhì)量，逐漸使財政數(shù)據(jù)披露更標準。

（5）完善個人選擇和社區(qū)責(zé)任的相關(guān)數(shù)據(jù)。

關(guān)于信息支撐個人選擇的功能方面，教育部門收集并公布相關(guān)信息來幫助父母們?yōu)楹⒆觽冞x擇學(xué)校。相比之下，在社會醫(yī)療方面，無論是衛(wèi)生部門還是相關(guān)基金組織，都沒有收集和公布社區(qū)能為成人提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)的成本和質(zhì)量等相關(guān)信息。這些數(shù)據(jù)可以幫助使用者選擇如何使用個人預(yù)算。雖然很多數(shù)據(jù)需要私人提供者提供的，但是《2012政府公開社會服務(wù)白皮書》中承諾，將披露“公共服務(wù)，使用者滿意度以及提供者的績效等所有方面的主要數(shù)據(jù)”。

在社區(qū)責(zé)任方面，與以前相比，警方犯罪地圖提供了更具體犯罪信息。人們還需要更多的信息，以便于獲得更便捷的警務(wù)服務(wù)。地方政府已經(jīng)不再建立績效評價框架。地方政府部門正在引導(dǎo)一種新的方法來定義重要的指標?，F(xiàn)在還不清楚這種方法能否帶來重要的、可比性的績效信息，以服務(wù)于重大的社會責(zé)任問題。

（6）透明化會刺激經(jīng)濟增長，同時面臨成本的壓力。

數(shù)據(jù)是有經(jīng)濟價值的政府估計，現(xiàn)在公共數(shù)據(jù)每年對英國經(jīng)濟貢獻160億歐元。2011年秋季聲明指出，新的透明度承諾旨在讓公共數(shù)據(jù)能更好地促進經(jīng)濟增長，需要建立一個公開數(shù)據(jù)研究所，幫助開發(fā)由數(shù)據(jù)公開所帶來的商業(yè)機會。

政府通過交易信息促進經(jīng)濟增長拘泥于交易和經(jīng)營許可。近期研究表明，免費提供現(xiàn)在的交易方面的公共信息，估計能夠帶來160萬到600萬左右的經(jīng)濟附加值。如果英國氣象局和地質(zhì)測量部的數(shù)據(jù)能夠公開，將會刺激經(jīng)濟增長。對于企業(yè)來說也會增加凈收益，其中部分收益是來自公共部門的。政府沒有監(jiān)控實施透明度政策的成本，成本的核算只針對與商業(yè)活動相關(guān)的投資。為了披露標準的信息數(shù)據(jù)，政府需聘用額外的員工支付額外工資，相關(guān)部門也需增加支出提高其數(shù)據(jù)的可用性，因而追求透明度會面臨成本壓力。

（7）建議。

在戰(zhàn)略層面，政府需要強化透明度。披露信息不僅為了滿足公共需要，并且應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任、服務(wù)提升和增長目標。

具體操作層面，為實現(xiàn)透明度利潤最大化，政府需要建立一個可以度量政策效果和透明度貨幣價值的體系。更具體清晰地核定各部門透明化的成本，承擔(dān)公共責(zé)任，提高服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟增長，讓數(shù)據(jù)披露更有優(yōu)先權(quán)。對披露透明度數(shù)據(jù)產(chǎn)生的影響進行客觀評價，以便更專注于高價值的活動。政府應(yīng)擬定一個簡單的框架來描述數(shù)據(jù)資源，控制數(shù)據(jù)披露過程，說明數(shù)據(jù)的局限性，對數(shù)據(jù)核查，控制隱私和欺詐等風(fēng)險，提高數(shù)據(jù)的可信度。此外，政府需對某些披露的信息負責(zé)，便于使用者利用信息作出合理的選擇。

3案例思考

政府透明化對社會發(fā)展有著重要的作用。從個人利用教育、醫(yī)療數(shù)據(jù)擇校就醫(yī)，到企業(yè)利用經(jīng)濟數(shù)據(jù)經(jīng)營，再到政府利用數(shù)據(jù)評價績效，政府的透明度都發(fā)揮著重要的作用。本篇審計報告跟蹤英國政府透明化政策的實施情況，從基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)發(fā)布、收益成本的核算以及對經(jīng)濟增長的貢獻等方面，對該政策的實施進行了全面核查。

（1）資料翔實，佐證充實，論證堅實。

從報告所引用的資料看，既包括英國政府發(fā)布的政策報告，也涵蓋了實際訪談獲得的一手數(shù)據(jù)，如各部門對公眾需求的關(guān)注程度。在對某些問題分析時，采用具體的案例，如警方的犯罪地圖信息，對論證內(nèi)容分析。數(shù)據(jù)透明度的量化指標包括了數(shù)據(jù)數(shù)量、種類、格式及用戶反饋等內(nèi)容。報告按照由表及里，層層深入方法，從透明化政策本身到該政策的社會經(jīng)濟影響，剖析了該政策的實施過程，肯定了政府的努力也發(fā)現(xiàn)了存在的問題。

（2）分析全面，涵蓋范圍廣。

本篇報告將透明化政策的落實視為一個項目，較為全面地考慮了與透明化相關(guān)的各方面主體，包括政府、企業(yè)、數(shù)據(jù)庫開發(fā)商和個人。將各方在透明化政策實施過程中的成本和收益分析，反映出了該政策實施的效應(yīng)。對項目本身的分析中，從領(lǐng)導(dǎo)部門——內(nèi)閣、透明化委員會，協(xié)同部門——各行政部門分析了項目的組織結(jié)構(gòu)，從數(shù)據(jù)的標準化、發(fā)布速度、隱含的風(fēng)險等方面分析了項目的具體實施情況。

（3）我國早已頒布信息公開的各種條例，但是執(zhí)行方面存在很多問題，如陜西“表哥”事件中，有公眾要求陜西財政部門公開楊達才的工資，相關(guān)部門以各種理由拒絕公開，因而審計部門除了日常審計外，也有責(zé)任要求各被審計單位盡量公開各種數(shù)據(jù)，以滿足社會公眾的需要。也只有這樣，審計部門在今后的審計中，才有可能獲得更多的數(shù)據(jù)資料進行比對，以觀察政府部門的運營效率，做好對政府部門的績效審計。

（作者單位：北京理工大學(xué)）