摘 要：由于我國環(huán)境持續(xù)惡化，使得環(huán)境問題已經(jīng)成為我國目前面臨的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)之一。而由于環(huán)境政策執(zhí)行失效導(dǎo)致政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，政策意圖被扭曲的現(xiàn)象層出不窮。文章認(rèn)真分析了導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行失效的原因，提出通過強(qiáng)化公眾參與、轉(zhuǎn)變發(fā)展意識(shí)、緩和政企矛盾、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等途徑來解決環(huán)境政策執(zhí)行失效問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境問題 執(zhí)行失效 扭曲

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題日益突出，保護(hù)環(huán)境，減輕環(huán)境污染，遏制生態(tài)惡化趨勢(shì)，成為政府社會(huì)管理的重要任務(wù)。對(duì)于我們國家，保護(hù)環(huán)境是我國的一項(xiàng)基本國策，解決全國突出的環(huán)境問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府面臨的重要而又艱巨的任務(wù)。加強(qiáng)環(huán)保政策，特別是薄弱的執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)于解決我國日益突出的環(huán)境問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)境政策執(zhí)行失效的問題表現(xiàn)

“執(zhí)行之后，政策不一定總是能產(chǎn)生人類欲冀的社會(huì)結(jié)果，有時(shí)候可能因問題的難以處理、不適當(dāng)?shù)臉?biāo)的選擇、政策工具支撐的假定論據(jù)不足、相關(guān)的執(zhí)行不力、缺乏充足的資源等因素，以至于政策行動(dòng)不是沒有任何結(jié)果產(chǎn)生，便是滋生不可欲的結(jié)果大于可遇的結(jié)果，這是學(xué)界通稱的失靈現(xiàn)象”[1]。政策失靈在環(huán)境政策執(zhí)行中則表現(xiàn)為環(huán)境政策執(zhí)行失效。在我國，“相對(duì)于環(huán)境立法而言，環(huán)境執(zhí)法更重要，中國的大量環(huán)境問題和嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)不是由于環(huán)境立法不足導(dǎo)致的，而是由于環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)造成的”[2]。環(huán)境政策執(zhí)行乏力、失效，地方政府采取“選擇性政策執(zhí)行”策略，即所謂的“上有政策、下有對(duì)策”，環(huán)保各部門互相扯皮，互相推諉，執(zhí)行效率低下，上述現(xiàn)象的產(chǎn)生呢個(gè)必然阻礙環(huán)境政策的有效執(zhí)行，導(dǎo)致環(huán)境政策制定和執(zhí)行困境。

二、環(huán)境政策執(zhí)行的失效的原因分析

（一）環(huán)境政策執(zhí)行主體及目標(biāo)對(duì)象因素導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行的失效

首先，我國環(huán)境政策執(zhí)行主體缺乏多元性我國環(huán)境政策的執(zhí)行主體單一，缺乏公眾參與。由于我國目前的公眾參與機(jī)制的不完善，公眾意見得不到合理重視和合理聽?。欢遗c第三部門等主體的合作不夠。

其次，“利益博弈”導(dǎo)致政策執(zhí)行主體行為偏差。作為環(huán)境政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣市，出于自身發(fā)展需求，為了地方的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)各種形式的環(huán)境污染行為默許、甚至慫恿乃至保護(hù)。這種結(jié)構(gòu)性的環(huán)境意識(shí)。極大地阻礙了我國環(huán)境保護(hù)政策的推行。

再次，目標(biāo)對(duì)象的對(duì)抗以及尋租行為導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行失效。環(huán)境政策的目標(biāo)團(tuán)體是各類排污企業(yè)，由于企業(yè)自身逐利性的特點(diǎn)，就企業(yè)經(jīng)濟(jì)理性來說，很少有企業(yè)愿意承擔(dān)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染費(fèi)用。這樣，企業(yè)就必然想方設(shè)法規(guī)避執(zhí)行環(huán)境政策所規(guī)定的各種治理代價(jià)，或者與政府部門“討價(jià)還價(jià)”，從而達(dá)到謀求自身利益最大化的目的。而環(huán)保部門出于謀取部門利益以及官員出于“經(jīng)濟(jì)人”理性的考慮，在資源交易過程中必然導(dǎo)致環(huán)境政策制定和執(zhí)行的困境，從而失去對(duì)企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致制定的環(huán)境政策流于紙上而執(zhí)行環(huán)境政策則流于形式。

（二）環(huán)境監(jiān)督不力導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差

“一個(gè)國家制定一項(xiàng)環(huán)境政策之后， 其政策執(zhí)行過程中監(jiān)督功能是否有效實(shí)行， 是考察這個(gè)國家的環(huán)境政策系統(tǒng)之實(shí)效性的關(guān)鍵”[3]。由于地方政府在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)的同時(shí)又肩負(fù)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，政府在這兩個(gè)主體角色中左右為難， 自相矛盾。在當(dāng)前以線性經(jīng)濟(jì)增長方式和以經(jīng)濟(jì)增長為主的政績觀下，政策執(zhí)行主體對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行持怠慢的態(tài)度。所以， 有必要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督， 督促各機(jī)關(guān)有效執(zhí)行環(huán)境政策。

（三）環(huán)境政策資源的匱乏導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行失靈

“無論政策本身制定得多么理想，如果缺乏必要的用于政策執(zhí)行的資源，政策執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到政策規(guī)定的要求”[4]。美國學(xué)者拉雷·N·格斯頓將缺乏資金投入歸結(jié)為政策失靈的一個(gè)重要原因。由于我國環(huán)境保護(hù)的任務(wù)大部分由政府環(huán)保職能部門承擔(dān)，而無論是我國的環(huán)保職能部門機(jī)構(gòu)以及從業(yè)人員還是用于環(huán)保的財(cái)政資源都是有限的。資源的匱乏不利于我國環(huán)保政策的全面執(zhí)行。

三、我國環(huán)境政策執(zhí)行失效的解決對(duì)策

（一）在環(huán)境保護(hù)過程中強(qiáng)化公眾與非政府組織的參與

發(fā)揮環(huán)境政策執(zhí)行主體的多元性，擴(kuò)大環(huán)境政策的公眾參與可以給排污者施加一定的壓力。同時(shí)，公民和環(huán)境非政府組織的參與活動(dòng)會(huì)通過示范和學(xué)習(xí)效應(yīng)，影響到更多的人參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，將環(huán)境保護(hù)列為政府政績考核主要指標(biāo)

我國中央政府在考察各個(gè)地區(qū)發(fā)展程度時(shí)， 過于重視經(jīng)濟(jì)成長率，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以及提升政績，往往忽視環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的觀念下，作出不利于環(huán)境的舉措也就在所難免。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)治理，政府績效考核是，將環(huán)境保護(hù)列為政府政績考核主要指標(biāo)；這些舉措將有利于矯正環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。

（三）解決政府與排污企業(yè)的內(nèi)部矛盾

環(huán)境政策在制定和執(zhí)行過程中都應(yīng)保持與市場經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系，利用經(jīng)濟(jì)刺激手段鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境和抑制環(huán)境破壞。具體措施包括：政府向治污染企業(yè)提供無償財(cái)政援助；提供治污企業(yè)提供低息貸款，以充實(shí)企業(yè)興建防污設(shè)施資金；通過稅收調(diào)節(jié)，減免對(duì)有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)活動(dòng)及其產(chǎn)品的稅收，加重不利于環(huán)境保護(hù)的稅收；通過價(jià)格機(jī)制，促使企業(yè)將污染防治邊際成本內(nèi)化為必要的生產(chǎn)成本。

（四）加大執(zhí)法監(jiān)察力度，落實(shí)相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任

首先要加強(qiáng)國家監(jiān)察，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系；其次要落實(shí)單位和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，綜合運(yùn)用約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)地方政府、企業(yè)和其他組織嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，自覺治理污染，保護(hù)生態(tài)。再次要強(qiáng)化遵守環(huán)境保護(hù)法規(guī)在其他部門工作中的前置性門檻作用，并通過建立部門間信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。

總之，在環(huán)境問題已成為危害人們健康、制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之時(shí)。通過從轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、完善監(jiān)督制度、加強(qiáng)執(zhí)行主體以及目標(biāo)團(tuán)體自身建設(shè)等多個(gè)角度來調(diào)控我國地方政府環(huán)境政策執(zhí)行力，從而實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3]李周炯.中國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題及對(duì)策[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（04）：108.

作者簡介：黃崇錦（1989-），男，漢族，江西宜春，碩士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，方向：公共管理。