摘要：從上世紀80年代以來，我國對煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領導、垂直管理、專營專賣”的管理制度，這一制度的實施促進了我國煙草行業(yè)的快速發(fā)展。然而在全球經(jīng)濟一體化的背景下，這一制度的弊端逐步顯現(xiàn)，我國煙草行業(yè)的發(fā)展也面臨新的困境和瓶頸。為尋求我國煙草行業(yè)發(fā)展的新紀元，需要加快推進我國煙草行業(yè)管理體系的市場化改革。

關鍵詞：專營專賣、體制改革、市場化

一、我國現(xiàn)行煙草行業(yè)管理制度的概述

根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》和相關行政法規(guī)、部門規(guī)章及條例的規(guī)定，我國煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領導，垂直管理，專營專賣”的管理制度。這一管理體制的確定很大程度上由其產(chǎn)品的特殊性決定的：煙草制品是一種嗜好品，危害消費者身體健康，同時具有外部不經(jīng)濟的特性，因此國家對煙草制品的生產(chǎn)和流通采取了更加嚴格、集中的管理模式。

“吸煙有害健康”，為控制吸煙對人類造成的不利影響、減少吸煙的外部不經(jīng)濟，各國對煙草制品的生產(chǎn)和消費普遍課征高額的稅收，由此煙草行業(yè)也成為了各國各級政府財政收入的重要源泉。國家實行“專營專賣”集中的管理制度，在很大程度上也便于各級政府對煙草制品生產(chǎn)與消費各項稅收的征收?，F(xiàn)行的管理體制一方面能夠實現(xiàn)抑制煙草制品的過度消費，另一方面能夠保證各級政府穩(wěn)定的財稅收入來源，因此煙草行業(yè)管理制度的改革缺乏內(nèi)在的動力。

二、我國現(xiàn)行煙草行業(yè)管理體制的利弊分析

我國煙草專營專賣的管理體制已有上百年的歷史，現(xiàn)行的煙草管理體制是從上世紀80年代開始組織實施的，是目前世界煙草發(fā)展史上最全面、最完整的國家煙草專營專賣制度之一。我國煙草的專營專賣管理涵蓋了煙草及其制品生產(chǎn)和流通的各個環(huán)節(jié)，同時通過設立中國煙草總公司及其直屬的具有行業(yè)管理職能的專業(yè)性公司，以各省為基礎進行行政區(qū)劃設立省級煙草公司、地區(qū)煙草公司，構成了全國煙草統(tǒng)一經(jīng)營集中管理的組織系統(tǒng)。

我國自煙草專營專賣管理制度實施以來，煙草產(chǎn)業(yè)充分利用制度優(yōu)勢，取得了巨大的發(fā)展（如圖1所示），給各級政府提供了持續(xù)增長的利稅收入（如圖2所示），其煙草制品的質量、結構和生產(chǎn)技術也隨著科技的進步得到了大幅度的提升。

但是，隨著我國改革開放的深入發(fā)展，及社會主義市場化建設的加速推進，現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制的弊端和矛盾日益顯現(xiàn)：

一是國家壟斷經(jīng)營造成市場競爭缺失，從而不利于生產(chǎn)企業(yè)改進生產(chǎn)技術，降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)營效率；

二是地方保護主義現(xiàn)象嚴重，由于煙草利稅是各個地方政府財政收入的重要源泉，促使了各地方政府為保障財稅收入的穩(wěn)定而通過行政手段干預轄區(qū)煙草的銷售，以保護本地煙草企業(yè)正常經(jīng)營，地方保護主義的存在阻礙了市場資源配置能力的發(fā)揮；

三是催生地下交易和假冒偽劣產(chǎn)品，相對來說，煙草行業(yè)是一個投資少，見效快，獲利高的行業(yè)，煙草行業(yè)的高額稅率和行業(yè)的進入壁壘使得一些企業(yè)為躲避稅收或進軍煙草行業(yè)不惜冒著法律的風險，逐步形成地下交易市場或者生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，危害了消費者的合法權益。

此外，由于國家壟斷經(jīng)營和地方保護主義的存在，我國很難形成規(guī)模性的煙草生產(chǎn)企業(yè)，隨著我國煙草市場與世界煙草市場的逐步融合，中國煙草企業(yè)在國際競爭將面臨巨大的沖擊。

我國煙草行業(yè)經(jīng)過30多年的快速發(fā)展后，也面臨著越來越多的發(fā)展瓶頸，尤其是在控煙運動高漲的背景下，我國煙草業(yè)的發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而在現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制存在諸多弊端的情形下，管理體制的變革也勢在必行。

三、對我國煙草行業(yè)管理體制改革的建議

為實現(xiàn)我國煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)行的具有“行政壟斷”和地方保護主義雙重特色的管理制度亟需調整，加強市場在煙草生產(chǎn)與銷售中資源配置的作用，推進我國煙草行業(yè)管理體制的市場化改革。在社會主義市場化建設的背景下，我國煙草行業(yè)的市場化改革就是要建立一個政府與市場互補的運營模式，以市場為制度，以政府監(jiān)管為補充，充分發(fā)揮市場資源配置的作用，同時加強政府對市場失靈的管理。

首先，明確政府在煙草行業(yè)管理中的角色。在煙草行業(yè)市場化運營中，政府更多的是執(zhí)行監(jiān)督的職能，如價格監(jiān)督和質量監(jiān)督，政府通過制定行業(yè)準則、各項制度及法律法規(guī)對生產(chǎn)和流通企業(yè)的準入和產(chǎn)品進行規(guī)范，而不參與煙草及其制品的生產(chǎn)和流通管理；

其次，打擊地方保護主義，逐步發(fā)揮市場資源配置的作用。通過引入競爭機制，促進生產(chǎn)企業(yè)加大技術創(chuàng)新，加強企業(yè)管理，加快體制改革，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品的競爭力。隨著地方保護主義的取締，實現(xiàn)生產(chǎn)資料在全國或全球范圍內(nèi)的配置，有利于充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，從而實現(xiàn)資源的有效配置；

最后，借鑒國際經(jīng)驗，推進我國煙草行業(yè)管理體制的市場化改革。美、英、日等發(fā)達國家在煙草行業(yè)的更多了采用市場化的經(jīng)營管理模式，我國在對煙草行業(yè)市場化改革的進程中，可以結合我國的實際情況，充分借鑒其成功經(jīng)驗，在制度建設、機制建設和市場化管理等方面，逐步形成適合我國國情的市場化管理體系。（作者單位：江西興國卷煙廠）

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