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        對我國現(xiàn)行煙草行業(yè)管理制度的一些思考

        2012-12-31 00:00:00謝青蘭
        2012年9期

        摘要:從上世紀(jì)80年代以來,我國對煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專營專賣”的管理制度,這一制度的實(shí)施促進(jìn)了我國煙草行業(yè)的快速發(fā)展。然而在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下,這一制度的弊端逐步顯現(xiàn),我國煙草行業(yè)的發(fā)展也面臨新的困境和瓶頸。為尋求我國煙草行業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元,需要加快推進(jìn)我國煙草行業(yè)管理體系的市場化改革。

        關(guān)鍵詞:專營專賣、體制改革、市場化

        一、我國現(xiàn)行煙草行業(yè)管理制度的概述

        根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章及條例的規(guī)定,我國煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),垂直管理,專營專賣”的管理制度。這一管理體制的確定很大程度上由其產(chǎn)品的特殊性決定的:煙草制品是一種嗜好品,危害消費(fèi)者身體健康,同時(shí)具有外部不經(jīng)濟(jì)的特性,因此國家對煙草制品的生產(chǎn)和流通采取了更加嚴(yán)格、集中的管理模式。

        “吸煙有害健康”,為控制吸煙對人類造成的不利影響、減少吸煙的外部不經(jīng)濟(jì),各國對煙草制品的生產(chǎn)和消費(fèi)普遍課征高額的稅收,由此煙草行業(yè)也成為了各國各級政府財(cái)政收入的重要源泉。國家實(shí)行“專營專賣”集中的管理制度,在很大程度上也便于各級政府對煙草制品生產(chǎn)與消費(fèi)各項(xiàng)稅收的征收?,F(xiàn)行的管理體制一方面能夠?qū)崿F(xiàn)抑制煙草制品的過度消費(fèi),另一方面能夠保證各級政府穩(wěn)定的財(cái)稅收入來源,因此煙草行業(yè)管理制度的改革缺乏內(nèi)在的動(dòng)力。

        二、我國現(xiàn)行煙草行業(yè)管理體制的利弊分析

        我國煙草專營專賣的管理體制已有上百年的歷史,現(xiàn)行的煙草管理體制是從上世紀(jì)80年代開始組織實(shí)施的,是目前世界煙草發(fā)展史上最全面、最完整的國家煙草專營專賣制度之一。我國煙草的專營專賣管理涵蓋了煙草及其制品生產(chǎn)和流通的各個(gè)環(huán)節(jié),同時(shí)通過設(shè)立中國煙草總公司及其直屬的具有行業(yè)管理職能的專業(yè)性公司,以各省為基礎(chǔ)進(jìn)行行政區(qū)劃設(shè)立省級煙草公司、地區(qū)煙草公司,構(gòu)成了全國煙草統(tǒng)一經(jīng)營集中管理的組織系統(tǒng)。

        我國自煙草專營專賣管理制度實(shí)施以來,煙草產(chǎn)業(yè)充分利用制度優(yōu)勢,取得了巨大的發(fā)展(如圖1所示),給各級政府提供了持續(xù)增長的利稅收入(如圖2所示),其煙草制品的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)技術(shù)也隨著科技的進(jìn)步得到了大幅度的提升。

        但是,隨著我國改革開放的深入發(fā)展,及社會主義市場化建設(shè)的加速推進(jìn),現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制的弊端和矛盾日益顯現(xiàn):

        一是國家壟斷經(jīng)營造成市場競爭缺失,從而不利于生產(chǎn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù),降低生產(chǎn)成本,提高經(jīng)營效率;

        二是地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重,由于煙草利稅是各個(gè)地方政府財(cái)政收入的重要源泉,促使了各地方政府為保障財(cái)稅收入的穩(wěn)定而通過行政手段干預(yù)轄區(qū)煙草的銷售,以保護(hù)本地?zé)煵萜髽I(yè)正常經(jīng)營,地方保護(hù)主義的存在阻礙了市場資源配置能力的發(fā)揮;

        三是催生地下交易和假冒偽劣產(chǎn)品,相對來說,煙草行業(yè)是一個(gè)投資少,見效快,獲利高的行業(yè),煙草行業(yè)的高額稅率和行業(yè)的進(jìn)入壁壘使得一些企業(yè)為躲避稅收或進(jìn)軍煙草行業(yè)不惜冒著法律的風(fēng)險(xiǎn),逐步形成地下交易市場或者生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品,危害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

        此外,由于國家壟斷經(jīng)營和地方保護(hù)主義的存在,我國很難形成規(guī)模性的煙草生產(chǎn)企業(yè),隨著我國煙草市場與世界煙草市場的逐步融合,中國煙草企業(yè)在國際競爭將面臨巨大的沖擊。

        我國煙草行業(yè)經(jīng)過30多年的快速發(fā)展后,也面臨著越來越多的發(fā)展瓶頸,尤其是在控?zé)熯\(yùn)動(dòng)高漲的背景下,我國煙草業(yè)的發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn),而在現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制存在諸多弊端的情形下,管理體制的變革也勢在必行。

        三、對我國煙草行業(yè)管理體制改革的建議

        為實(shí)現(xiàn)我國煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,現(xiàn)行的具有“行政壟斷”和地方保護(hù)主義雙重特色的管理制度亟需調(diào)整,加強(qiáng)市場在煙草生產(chǎn)與銷售中資源配置的作用,推進(jìn)我國煙草行業(yè)管理體制的市場化改革。在社會主義市場化建設(shè)的背景下,我國煙草行業(yè)的市場化改革就是要建立一個(gè)政府與市場互補(bǔ)的運(yùn)營模式,以市場為制度,以政府監(jiān)管為補(bǔ)充,充分發(fā)揮市場資源配置的作用,同時(shí)加強(qiáng)政府對市場失靈的管理。

        首先,明確政府在煙草行業(yè)管理中的角色。在煙草行業(yè)市場化運(yùn)營中,政府更多的是執(zhí)行監(jiān)督的職能,如價(jià)格監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督,政府通過制定行業(yè)準(zhǔn)則、各項(xiàng)制度及法律法規(guī)對生產(chǎn)和流通企業(yè)的準(zhǔn)入和產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范,而不參與煙草及其制品的生產(chǎn)和流通管理;

        其次,打擊地方保護(hù)主義,逐步發(fā)揮市場資源配置的作用。通過引入競爭機(jī)制,促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新,加強(qiáng)企業(yè)管理,加快體制改革,從而提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品的競爭力。隨著地方保護(hù)主義的取締,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料在全國或全球范圍內(nèi)的配置,有利于充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢,從而實(shí)現(xiàn)資源的有效配置;

        最后,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)我國煙草行業(yè)管理體制的市場化改革。美、英、日等發(fā)達(dá)國家在煙草行業(yè)的更多了采用市場化的經(jīng)營管理模式,我國在對煙草行業(yè)市場化改革的進(jìn)程中,可以結(jié)合我國的實(shí)際情況,充分借鑒其成功經(jīng)驗(yàn),在制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和市場化管理等方面,逐步形成適合我國國情的市場化管理體系。(作者單位:江西興國卷煙廠)

        參考文獻(xiàn):

        [1]于湉,《論市場經(jīng)濟(jì)條件下煙草行業(yè)市場化改革的制度構(gòu)建》[D],吉林財(cái)經(jīng)大學(xué),2010

        [2]王現(xiàn)軍,《煙葉專賣品的市場化改革及政策調(diào)整取向》[D],中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院,2007

        [3]張艷,《放松管制——中國煙草產(chǎn)業(yè)改革的市場化取向》,合肥工業(yè)大學(xué)出版社,2008.11

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