摘要：目前，基本公共服務(wù)均等化已成為中央和社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。綜觀理論界的研究，多停留在什么是均等化、如何制定均等化的公共政策方面，對基本公共服務(wù)等概念的界定尚未達(dá)成一致。本文將通過對比分析公共服務(wù)與公共品和公共品供給現(xiàn)狀，進(jìn)而從均等化角度厘清基本公共服務(wù)與公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；基本公共服務(wù)；均等化

要真正厘清基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)的區(qū)別，首先應(yīng)理解公共服務(wù)。而對公共服務(wù)的理解，是與公共品分不開的。

一、公共服務(wù)與公共品

公共服務(wù)是由社會公眾產(chǎn)生生存和發(fā)展的共同直接需求，由以政府為主體的非營利組織部門借助公共權(quán)力、公共資源來提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)，以及提供產(chǎn)品和服務(wù)的活動過程。公共服務(wù)與公共品是兩個不同的概念，不能將公共服務(wù)等同于公共品，但也不能把兩者完全割裂。

公共品是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，應(yīng)歸屬于物品范疇。而公共服務(wù)是一個政治學(xué)術(shù)語，應(yīng)歸屬于服務(wù)范疇。公共品的研究著重考察誰來提供、提供什么、提供多少的問題，側(cè)重于公共品供給的效率、技術(shù)和理性價值。而公共服務(wù)的研究著重考察以政府為核心的公共部門如何通過政治程序決定公共資源的配置或決定社會價值、利益在不同階層、團(tuán)體或個人中的分配問題，側(cè)重于資源配置的公平、質(zhì)量和利益維護(hù)。在我國，政府是公共服務(wù)的供給主體，但在環(huán)境復(fù)雜、社會差異性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素的考慮下，政府會將物品生產(chǎn)責(zé)任以委托、出售、特許經(jīng)營等方式交托給私人或第三部門。即公共服務(wù)的供給主體和生產(chǎn)主體可能不一致。而公共物品生產(chǎn)的主體資格在法律和專業(yè)技術(shù)允許的范圍內(nèi)，一般依據(jù)效率原則或通過市場化競爭獲得，多是從物品的特征和效率角度進(jìn)行考慮。

二、中國公共服務(wù)的缺失與均等化

目前，我國仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，但教育、醫(yī)療、食品安全、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)展滯后，加之社會歷史性地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度安排的積淀與延續(xù)，以及公共財政體制的不完善，致使城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間的公共服務(wù)供給在總量和結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重不對稱，公共服務(wù)的受益范圍和質(zhì)量等差異顯著。

由于長期計劃經(jīng)濟(jì)的依賴路徑，各級政府行政管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能高度集中，政府的公共服務(wù)職能沒有在績效評估和行政問責(zé)中得以體現(xiàn)；另一方面，地方財政間競爭行為的異化也導(dǎo)致公共服務(wù)供給差異性嚴(yán)重。公共財政的主要功能應(yīng)是干預(yù)而非投資，而政府行為的扭曲卻使公共財政的資源配置不盡合理。政府間事權(quán)及支出責(zé)任下移與財力上收加大了地方財政的壓力，在居民的公共服務(wù)需求不斷增加而中央政府又不能充分供給的情況下，中央常不顧地方財力限制而以立法形式明確規(guī)定最低財政支出增長幅度，進(jìn)一步加劇了地方政府財政支出的負(fù)擔(dān)。

三、基于均等化視角理解基本公共服務(wù)

基本公共服務(wù)解決的是政府在特定階段應(yīng)提供何種公共服務(wù)的問題。政府是基本公共服務(wù)的最終供應(yīng)者，對全體公民的基本人權(quán)和生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)負(fù)有終極責(zé)任。

理解基本公共服務(wù)應(yīng)把握這樣幾點(diǎn)：其一，基礎(chǔ)性?；竟卜?wù)對應(yīng)的是社會公眾低層次、直接的、迫切的公共需求，是基于民生層面提出的，是與人權(quán)直接相關(guān)的公共服務(wù)，國家必須承擔(dān)責(zé)任并予以切實保障。其二，同質(zhì)性?；竟卜?wù)是以保障公民基本人權(quán)為主要目的，不同地區(qū)、不同階層和不同收入水平的公民都能無差異地獲得和享受同樣質(zhì)量的基本公共服務(wù)。其三，階段性?；竟卜?wù)的范圍存在一個動態(tài)的發(fā)展過程，會隨時間、地點(diǎn)的變化而變化，其供給要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財政能力相適應(yīng)，也與社會的共同價值信念有著密切聯(lián)系。至此，無差別、均等化的特點(diǎn)以及再分配效應(yīng)使基本公共服務(wù)成為保障人權(quán)、促進(jìn)社會和諧的有效手段。納入基本公共服務(wù)體系的公服務(wù)供給水平都應(yīng)該均等化。

理解基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：其一，基本公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)底線均等，這一目標(biāo)會隨著社會需求變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依據(jù)財政能力不斷調(diào)高，使區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的基本公共服務(wù)差距逐步縮小。短期內(nèi)，政府應(yīng)該著重關(guān)注西部、農(nóng)村和弱勢群體，保證他們能夠享受最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。其二，基本公共服務(wù)供給應(yīng)堅持以政府為主導(dǎo)，一方面，基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的市場失靈和社會失靈決定了政府必須擔(dān)起托底之責(zé)，保障全體公民的基本人權(quán)。另一方面，政府主導(dǎo)不等同于政府壟斷，均等化也不意味著所有的基本公共服務(wù)都由政府無償供給。其三，均等化是一個動態(tài)過程，在目前財力有限、體制不健全、多重差異并存的復(fù)雜國情下，只能依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財力，分階段確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容和目標(biāo)，逐步擴(kuò)大服務(wù)供給范圍，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

四、結(jié)語

本文認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)首先考慮區(qū)域和城鄉(xiāng)層面。內(nèi)容涉及底線生存、公眾發(fā)展、基本環(huán)境和基本安全四個方面。政府應(yīng)建立動態(tài)的均等化目標(biāo)：首先是建立最低保障性基本公共服務(wù)體系，逐漸擴(kuò)大到“大致均等”的水平，最后全面實現(xiàn)結(jié)果均等。針對基本公共服務(wù)供給的非均衡現(xiàn)狀，應(yīng)加緊轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；完善財稅政策體系，大力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；改革完善財政體制，盡快形成財力與事權(quán)相匹配的格局；加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)困難地區(qū)的公共服務(wù)能力；加大收入分配調(diào)節(jié)力度，緩解社會成員之間的收入差距。（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）

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