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        關(guān)于建構(gòu)我國立法助理制度的探索

        2012-12-31 00:00:00朱文靜
        2012年9期

        摘要:立法助理制度在現(xiàn)代法治國家中發(fā)揮著重要作用,近幾年,我國也在探索建立立法助理制度。本文在考察世界上各主要國家立法助理制度的基礎(chǔ)上,從適應(yīng)立法專業(yè)化、緩解立法繁重性等四個方面分析了我國建立立法助理制度的必要性,并從我國的實際出發(fā),提出構(gòu)建我國立法助理制度的意見和建議。

        關(guān)鍵詞:立法助理;必要性;構(gòu)建

        最早起源于西方國家的立法助理制度,是一項協(xié)助立法機關(guān)及其工作人員從事立法工作的制度,這項制度隨著專門化立法不斷強化和立法機關(guān)立法職能的不斷衰退而逐漸受到重視。立法助理有廣義和狹義之分,廣義上的立法助理是協(xié)助立法機關(guān)及其組成成員承擔(dān)立法職責(zé)、從事立法工作的具有立法專門知識的人員;狹義的立法助理是專指為立法機關(guān)組成人員提供法律服務(wù)的的助理。

        一、立法助理制度的產(chǎn)生及演進

        (一)西方主要國家有關(guān)立法助理制度的考察

        立法助理制度最早建立是在美國,在19世紀(jì)20年代,美國國會就已經(jīng)著手雇傭助理人員?!?946年立法改革法》規(guī)定了常設(shè)委員會可以雇傭沒有黨派色彩的助理,明確地把委員會助理和議員的個人助理分開,確立議員個人助理的地位。立法助理的工作由助理辦公室主任根據(jù)全院活動統(tǒng)一安排。議員個人的立法助理是立法專家或有特長者,負責(zé)為議員起草議案、發(fā)言稿等。委員會的立法助理閱歷豐富,有很高的學(xué)歷(特別是法律領(lǐng)域的學(xué)位)。

        法國的立法助理制度比較完善,僅在立法方面的助理機構(gòu)就有9個辦公室。1此外,法國議會也會給議員配備立法助理。法國的立法助理制度特色很鮮明:立法助理一般由議會工作人員擔(dān)任,并且要通過公開競爭考試遴選產(chǎn)生,并且由議會內(nèi)部管理。2

        德國是十分重視立法助理制度的國家。從聯(lián)邦德國建立立法助理制度以來,常設(shè)委員會的立法助理一直是有增無減。3德國也為議員個人提供雇請立法助理的助手費。德國的議會助理不都是立法助理,但他們大多數(shù)是法學(xué)或其他方面的專家,還必須具有與公務(wù)員相類似的中立性。

        (二)西方國家立法助理制度評析

        “在現(xiàn)代法治社會中,立法助理制度發(fā)揮著及其重要的作用,它不僅增強了立法的程序化和科學(xué)化程度,也提高了立法的技術(shù)和質(zhì)量,為通向民主與效率的統(tǒng)一鋪設(shè)了一條道路。”4所以,綜觀各國的立法助理制度,不僅提高了立法效率和立法能力,也強化了立法機關(guān)的地位。

        但隨著立法助理制度的發(fā)展,其弊端也逐步顯現(xiàn)出來。(1)沒有充分發(fā)揮立法助理制度的作用。比如有些國家的立法助理人數(shù)不足,立法助理工作的專屬性不明確,在立法中的顧問、助手功能被忽視。(2)聘請立法助理大大增加了立法成本。(3)立法權(quán)向立法助理方面轉(zhuǎn)移,立法權(quán)流失。目前,西方國家已經(jīng)開始著手從以上幾個方面進行立法助理制度的完善。

        二、構(gòu)建我國立法助理制度的必要性

        (一)適應(yīng)立法專業(yè)化。從現(xiàn)有立法主體人員的配置來看,我國人大及其常委中熟悉新興專業(yè)的立法人才比較少,因此專門化立法就很難開展。而立法助理一般是由法學(xué)專家或在法學(xué)方面比較有造詣的人擔(dān)任,可以用自己專業(yè)、科學(xué)的理論知識和實踐經(jīng)驗作為大量立法準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)。同時,立法助理的專業(yè)素養(yǎng)也可以彌補人大及其常委會組成人員在專業(yè)知識結(jié)構(gòu)上的不足,加速立法的專業(yè)化過程,提高立法效率。因此,建立立法助理制度,使更多的法學(xué)理論工作者參與立法活動,是保證立法專業(yè)化的關(guān)鍵。

        (二)緩解立法繁重性。我國從中央到地方每年均有數(shù)百個法律、法規(guī)需要制定,而對立法的質(zhì)量要求也在不斷提高。因此,任何一項立法,都需要做大量的準(zhǔn)備工作,并且需要各方面的專家通力合作才能完成。因此,對于各級立法主體來說,現(xiàn)階段的立法任務(wù)是非常繁重。建立立法助理制度,由立法助理承擔(dān)大量的立法準(zhǔn)備工作,使人大常委會組成人員能夠多地借助外腦以集思廣益,可以大大提高立法機關(guān)的立法工作效率,緩解立法任務(wù)的繁重性。

        (三)克服立法中部門利益傾向?!皻w口起草”,即由非立法部門按部門對口性質(zhì)牽頭組織起草法案,是我國目前通行的法規(guī)草案起草方式。5“歸口起草”的方式導(dǎo)致嚴(yán)重的部門利益傾向,如果得不到有效遏制,將會影響立法的質(zhì)量,破壞國家法制的統(tǒng)一。由于立法助理多由法律工作者或其他方面的知識分子組成,涉及到各方面的利益關(guān)系相對較少,所以他們能站在客觀公正的立場上,協(xié)助人大及常委會組成人員完成法規(guī)案的起草工作,強化了人大常委會的立法功能,削弱了立法機關(guān)對行政部門的依賴,進而克服法案起草中的部門利益傾向,

        三、我國立法助理制度的構(gòu)建

        目前,我國深圳市和重慶市均建立了地方立法助理制度,并行運行良好。這些實踐層面上試行成果,為立法助理的制度化、規(guī)范化積累了可以借鑒的經(jīng)驗。

        (一)建立以專職和兼職相結(jié)合的立法助理制度。立法助理制度在我國是一種“舶來品”,但我們建立立法助理制度時,仍要考慮到本國的國情。專職和兼職相結(jié)合的立法助理制度,是一種符合我國實際的做法。一方面,已經(jīng)建立的為人大立法工作提供服務(wù)的工作機構(gòu)和工作隊伍,是我國建立專職立法助理制度的基礎(chǔ);另一方面,考慮到我國目前仍處于發(fā)展中國家,配置兼職立法助理不受編制的限制,所需要的成本更低,也更具有靈活性。因此,我們在移植立法助理制度同時,也可以對我國人大現(xiàn)存的人力資源按照民主化、科學(xué)化的要求進行改革,使現(xiàn)有的立法資源更能適應(yīng)強化人大立法職能的需要。

        (二)建立立法助理的管理制度和工作機構(gòu)。首先,建立立法助理的管理制度。明確立法助理的產(chǎn)生條件、產(chǎn)生方式和權(quán)力義務(wù)。其次,設(shè)置立法助理專門的管理機構(gòu)。專門的管理機構(gòu)不僅負責(zé)立法助理的錄用、考核,也要擬定立法助理的基本工作制度,安排、監(jiān)督和檢查立法助理日常事務(wù)的行使等。再次,建立立法助理的制約機制。比如通過公開制度、回避制度、效率制度、收入審查制度,在程序上制約立法助理的行為。(作者單位:西南交通大學(xué)政治學(xué)院)

        參考文獻:

        [1]許振州.法國議會.華夏出版社,2002:43

        [2]俞榮根.西方國家的議員助理制度.公民導(dǎo)刊,2005:02

        [3]吳大英,任允正,李林.比較立法制度.群眾出版社,1992:254

        [4]周旺生.立法研究(第1卷).法律出版社,2000:247

        [5]薛海燕.建構(gòu)我國地方立法助理制度初探.法制與社會,2006:22

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