摘 要：農(nóng)民工是推進(jìn)中國(guó)人口城鎮(zhèn)化的重要力量。目前農(nóng)民工在勞動(dòng)權(quán)益、公共服務(wù)權(quán)利、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面存在權(quán)益缺失，嚴(yán)重制約人口城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工權(quán)益缺失的原因包括城鄉(xiāng)二元體制的延續(xù)、政府職能轉(zhuǎn)變滯后等。為此，應(yīng)深化相應(yīng)的體制機(jī)制改革。

關(guān)鍵詞：人口城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；權(quán)益保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0115-02

農(nóng)民工已成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主要組成部分，是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的重要力量。近年來(lái)，在黨和國(guó)家的高度重視下，農(nóng)民工工作取得明顯成效。但農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面權(quán)益仍然得不到有效保障。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向之一，將成為新形勢(shì)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。因此，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的重要性和緊迫性凸顯。

一、農(nóng)民工是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的重要力量

農(nóng)民工大量進(jìn)城就業(yè)，滿足了中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快對(duì)勞動(dòng)力的旺盛需求，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。2010年，全國(guó)農(nóng)民工總量為24 223萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為15 335萬(wàn)人[1]。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工已達(dá)到中國(guó)工人總數(shù)的2/3以上，占建筑業(yè)勞動(dòng)力的90%、煤礦采掘業(yè)的80%、紡織服務(wù)業(yè)的60%、城鎮(zhèn)一般服務(wù)業(yè)的50%[2]。農(nóng)民工已成為城鎮(zhèn)社會(huì)中不可或缺的成員。

近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心測(cè)算，沿海各省份城鎮(zhèn)化率的提高主要來(lái)自農(nóng)民工進(jìn)城不斷增加（分子變大），浙江、北京、上海、天津和廣東，農(nóng)民工流入對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個(gè)百分點(diǎn)；內(nèi)地各省份城鎮(zhèn)化率的提高主要來(lái)自農(nóng)民工離鄉(xiāng)不斷增加（分母變小），四川、河南、安徽和湖南農(nóng)民工流出對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為9.5、10.6、13.3和16.6個(gè)百分點(diǎn)[3]。

二、農(nóng)民工權(quán)益缺失嚴(yán)重制約人口城鎮(zhèn)化

事實(shí)表明，農(nóng)民工仍然面臨一系列權(quán)益缺失。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)仍存在一些突出問(wèn)題。各地基本都取消了針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和亂收費(fèi)，拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象有所緩解。但是，農(nóng)民工依然面臨與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者同工不同酬；勞動(dòng)合同簽訂率還較低；工資被拖欠現(xiàn)象仍在一定程度上存在，特別是在建筑領(lǐng)域；超時(shí)勞動(dòng)現(xiàn)象較為普遍；社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率仍較低；工傷事故和職業(yè)病問(wèn)題較為突出；工會(huì)還不能充分發(fā)揮維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的作用。二是農(nóng)民工仍然無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。城鎮(zhèn)公共服務(wù)很大程度上依然與戶口掛鉤，導(dǎo)致農(nóng)民工無(wú)法平等享受。農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)從無(wú)到有，但參保比例還較低；他們還被排斥在城鎮(zhèn)低保體系之外。各地開(kāi)始采取一些措施改善農(nóng)民工居住狀況，但城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房等保障性住房基本上不對(duì)農(nóng)民工開(kāi)放。農(nóng)民工子女平等享受義務(wù)教育的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決，無(wú)法就地參加中高考的問(wèn)題開(kāi)始凸顯。農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生保健水平低，未能完全納入城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。三是農(nóng)民工缺乏更加充分而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上只包含了耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極其少量的處分權(quán)，與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其權(quán)能是殘缺的。宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也未完整體現(xiàn)。而且，地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，濫用土地征用權(quán)。這導(dǎo)致包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不夠充分而有保障。一些地方要求農(nóng)民工“拿土地?fù)Q社?！?，也是未充分尊重農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的體現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化并不只是城鎮(zhèn)的空間擴(kuò)展，或土地城鎮(zhèn)化，更重要的在于人口城鎮(zhèn)化，即人口向城鎮(zhèn)集聚，并享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)，形成城鎮(zhèn)生活消費(fèi)方式。農(nóng)民工權(quán)益缺失首先不利于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。目前各地普遍存在的“民工荒”現(xiàn)象一定程度上根源于農(nóng)民工“權(quán)益荒”。在新農(nóng)村建設(shè)取得顯著成效、農(nóng)村生活加快改善的背景下，進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益缺失、無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，使進(jìn)城就業(yè)的相對(duì)收益和吸引力下降，從而影響一些農(nóng)村勞動(dòng)力的進(jìn)城決策。其次造成中國(guó)城鎮(zhèn)化率“虛高”。按照統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重為51.27%。這一城鎮(zhèn)化率本身已經(jīng)嚴(yán)重滯后于中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程；更為嚴(yán)峻的是，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率也還存在很大的“虛高”成分，因?yàn)閿?shù)量至少在15 335萬(wàn)的進(jìn)城農(nóng)民工① 也被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，他們沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，并未平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，也未真正形成城鎮(zhèn)生活消費(fèi)方式。如果扣除進(jìn)城農(nóng)民工，2011年城鎮(zhèn)化率略低于40%。最后，削弱了農(nóng)民工在城安居和發(fā)展的能力。城鎮(zhèn)在住房、教育、醫(yī)療、日常生活等方面的高額生活成本，構(gòu)成了進(jìn)城農(nóng)民工落地生根的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻，以農(nóng)民工目前低下的收入水平，十分難以跨越。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的重要資本。但由于農(nóng)民工缺乏更加充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，他們并不能將土地有效轉(zhuǎn)化為進(jìn)城發(fā)展的資金，從而削弱了其在城市安居的經(jīng)濟(jì)能力。

三、農(nóng)民工權(quán)益缺失的體制機(jī)制原因

1.城鄉(xiāng)二元體制的延續(xù)是造成農(nóng)民工權(quán)益缺失的最大根源。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)將社會(huì)成員分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，國(guó)家專(zhuān)門(mén)為前者提供就業(yè)、社會(huì)保障、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的相對(duì)較高的福利待遇，并嚴(yán)格限制農(nóng)村戶籍向城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)換。市民和農(nóng)民事實(shí)上成為兩個(gè)地位差異懸殊的身份群體。這種城鄉(xiāng)二元戶籍與公共服務(wù)制度直到目前仍然得到相當(dāng)程度的延續(xù)，造成農(nóng)民工即使進(jìn)城也難以獲得市民身份，無(wú)法享有平等的市民待遇，也一定程度上導(dǎo)致一些用人單位和地方政府對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益相對(duì)忽視。

2.政府職能轉(zhuǎn)變滯后是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益缺失的重要因素。雖然黨的十七大就已明確將“建設(shè)服務(wù)型政府”作為行政體制改革的重要目標(biāo)，但目前政府仍然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為最主要的任務(wù)，政績(jī)考核體系偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，一些地方存在片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傾向，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能相對(duì)薄弱。在處理勞資關(guān)系時(shí)，一些地方政府為了追求GDP和財(cái)政收入，往往偏向于投資者和企業(yè)主一方，相對(duì)忽視農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)。農(nóng)民工無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)出政府在履行公共服務(wù)職能、維護(hù)社會(huì)公平上的不足。

3.相關(guān)法制和組織機(jī)制不完善也是農(nóng)民工權(quán)益缺失的誘因。雖然現(xiàn)行的勞動(dòng)保障法律法規(guī)和政策對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益作了許多規(guī)定，卻未能有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民工這樣的弱勢(shì)群體給予特殊保護(hù)，為他們提供更有效的保護(hù)措施和手段。現(xiàn)行法律法規(guī)仲裁時(shí)效短、訴訟程序多，對(duì)企業(yè)主違法侵權(quán)行為的處罰輕，勞動(dòng)執(zhí)法體系不健全、執(zhí)法監(jiān)察力量不足，法律援助機(jī)制不健全等，都不利于做好農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。農(nóng)民工的工會(huì)化程度低、工會(huì)的維權(quán)作用尚未充分發(fā)揮，也使農(nóng)民工缺少了一個(gè)重要的維權(quán)機(jī)制。

四、加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的對(duì)策

1.進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革。中小城市和小城鎮(zhèn)要優(yōu)先放開(kāi)落戶限制。在中小城市和小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定住所（含租賃）、居住一定年限的農(nóng)民工，及其共同居住生活的配偶、未婚子女，可無(wú)條件獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍。大城市和特大城市也要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，積極穩(wěn)妥地探索解決符合條件的農(nóng)民工的落戶辦法，如“積分制”等。

2.切實(shí)保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益。加快建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化地方政府責(zé)任，將農(nóng)民工權(quán)益保障納入政府年度綜合考核和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系，加大政府監(jiān)察執(zhí)法力度。逐步消除企業(yè)工會(huì)對(duì)于資方和地方政府的依附性，擴(kuò)大工會(huì)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋率，加強(qiáng)基層區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)的建設(shè)，讓工會(huì)真正成為工人的利益代表組織，為維護(hù)工人權(quán)益服務(wù)。完善勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理機(jī)制和司法程序，提高勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理效率，健全對(duì)農(nóng)民工的法律援助機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的輿論監(jiān)督和引導(dǎo)。

3.健全農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的制度體系。（1）將農(nóng)民工有效納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。一是優(yōu)先實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的全覆蓋。二是分類(lèi)分層推進(jìn)農(nóng)民工醫(yī)療特別是大病保障制度建設(shè)。對(duì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；對(duì)高流動(dòng)的農(nóng)民工，建立過(guò)渡性互助醫(yī)療保險(xiǎn)制度。三是提升農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。對(duì)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)高流動(dòng)性的農(nóng)民工，構(gòu)建“廣覆蓋、易轉(zhuǎn)移、低費(fèi)率”的過(guò)渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系。（2）建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系。逐步將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并居住一定年限的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍。逐步將在城鎮(zhèn)有較固定工作的農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，實(shí)行靈活的繳存政策。對(duì)興建農(nóng)民工公寓的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供低息長(zhǎng)期銀行貸款或公積金貸款。（3）將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)教育制度體系。建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)城鎮(zhèn)政府按照學(xué)校實(shí)際接收人數(shù)和預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。逐步將學(xué)籍與戶籍分離，保障農(nóng)民工隨遷子女在父母就業(yè)所在地參加中高考的權(quán)利。實(shí)施免費(fèi)中等職業(yè)教育，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)教育培訓(xùn)。（4）健全覆蓋農(nóng)民工的公共醫(yī)療衛(wèi)生制度。將農(nóng)民工公共醫(yī)療衛(wèi)生納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以實(shí)際服務(wù)人口數(shù)量而不是戶籍人口數(shù)量為依據(jù)，配置醫(yī)療資源。大力構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，解決農(nóng)民工看病難、看病貴的問(wèn)題。（5）完善相應(yīng)的公共財(cái)政體制。改革以戶籍人口為依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城鎮(zhèn)實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，加大國(guó)家和省級(jí)政府投入，形成“以市為主，中央、省、市分擔(dān)”的格局。

4.有效保護(hù)農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。嚴(yán)格界定國(guó)家土地征用權(quán)限，減小土地征用范圍。明確農(nóng)民土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，將農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與其農(nóng)村戶籍身份脫鉤。嚴(yán)格禁止違法調(diào)整、收回、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)外出農(nóng)民工承包地。農(nóng)民工外出就業(yè)期間，在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并落戶的農(nóng)民工，允許其出售土地長(zhǎng)期承包權(quán)，將土地轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，也可以折價(jià)入股，帶股進(jìn)城，或者保留土地承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)；允許其轉(zhuǎn)讓和出售宅基地及其建筑物。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]