摘 要：近年來，鹽城市通過創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制、制定扶持政策、加強(qiáng)載體建設(shè)、構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、注重管理協(xié)調(diào)等措施，有力地推動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，為全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平的提高發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，也存在著諸如操作程序不規(guī)范、具體管理不到位、扶持政策不完善、角色定位不恰當(dāng)、土地使用不合法、有實(shí)力的投資主體不夠多等不容忽視的問題。進(jìn)一步推進(jìn)鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持這樣一些基本原則：陽光操作，維護(hù)權(quán)益；積極穩(wěn)妥，合理引導(dǎo)；科學(xué)規(guī)劃，適度規(guī)模；規(guī)范管理，優(yōu)化服務(wù)；多管齊下，培育主體；形式多樣，鼓勵(lì)創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：鹽城市；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0044-04

加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，是新形勢(shì)下提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營水平和農(nóng)民組織化程度的必然趨勢(shì)，也是促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的重要途徑，更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，鹽城市圍繞“打造全省高效農(nóng)業(yè)第一市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極的探索和嘗試，取得了較好成效。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，也存在一些不容忽視的問題，必須采取切實(shí)措施加以解決。

一、鹽城市推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)

近年來，鹽城市推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和嘗試取得了明顯成效，有力地推動(dòng)了全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，其主要做法和成功經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是建立了土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度。阜寧縣在全省率先建立了土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度，大大加快了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。所謂土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”，就是由村組與土地承包農(nóng)戶預(yù)先簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議，并向農(nóng)戶預(yù)付一定數(shù)額的訂金。在未正式流轉(zhuǎn)前，土地仍由原承包戶經(jīng)營，當(dāng)有項(xiàng)目進(jìn)入時(shí)再與農(nóng)戶簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，流入方按合同每年向農(nóng)民支付租金，以此增加農(nóng)村土地儲(chǔ)備。這一做法，既尊重農(nóng)民意愿，又確保農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中受益，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。目前全市大部分縣（市、區(qū)）都建立了土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度，全市儲(chǔ)備的預(yù)流轉(zhuǎn)土地超過20萬畝，為規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造了良好條件。二是建立了土地股份合作社。東臺(tái)市五烈鎮(zhèn)仙湖土地股份合作聯(lián)社是鹽城市首家土地股份合作聯(lián)合社，由鄭介、三曹、西郊、樂意、大同等五個(gè)村土地股份合作社聯(lián)合組成，25天流轉(zhuǎn)土地2 000畝，保證了東臺(tái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的順利實(shí)施。

2.制定扶持政策

目前，鹽城市每個(gè)縣（市、區(qū)）都制定了鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成一定經(jīng)營規(guī)模的，分別對(duì)投資經(jīng)營者、流出土地農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)組織者給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。亭湖區(qū)對(duì)經(jīng)營5座以上標(biāo)準(zhǔn)大棚的，就給予補(bǔ)助。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣（市、區(qū)）財(cái)政扶持的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也拿出資金給予土地流轉(zhuǎn)示范典型以適當(dāng)補(bǔ)助。

3.加強(qiáng)載體建設(shè)

鹽城市把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)和農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要載體來建設(shè)，取得了明顯成效。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)。目前全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)已達(dá)168個(gè)，面積規(guī)模已達(dá)59萬畝，輻射帶動(dòng)面積超過300萬畝，累計(jì)投資總額達(dá)15.52億元。坐落在鹽城市郊的鹽城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，有36家企業(yè)入園興業(yè)，總投資3億元，開發(fā)面積1萬畝，形成了高檔花卉、園林苗木、特色果蔬立體種養(yǎng)、生態(tài)觀光、優(yōu)質(zhì)稻米等六大功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)銷售4.8億元，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民直接年收益近2 000萬元。二是農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)拉動(dòng)流轉(zhuǎn)。目前，鹽城已在全市范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了13個(gè)縣級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)，規(guī)劃面積5.32萬畝，已完成道路、電力、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施投入2.2億元。同時(shí)，50個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)也都在工業(yè)集中區(qū)中規(guī)劃設(shè)立了300畝以上的農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)。三是農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目推動(dòng)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的目的是提高農(nóng)業(yè)的效益，增加農(nóng)民的收入，要達(dá)到這個(gè)目的，就必須把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目結(jié)合起來。為此，鹽城市通過政策支持、配套服務(wù)和典型引路，鼓勵(lì)新型農(nóng)民合作組織、種養(yǎng)大戶尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)前來投資。

4.構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

全市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了有形市場(chǎng)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，明確信息聯(lián)絡(luò)員。服務(wù)中心主要開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、項(xiàng)目推薦及引進(jìn)和流轉(zhuǎn)雙方的中介協(xié)調(diào)等服務(wù)工作，引導(dǎo)農(nóng)民委托村組織或通過合同鑒證等方式流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)土地向大戶（企業(yè)）集中，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。東臺(tái)市梁垛鎮(zhèn)在全市率先建成了高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，進(jìn)一步提高了土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)水平。

5.注重管理協(xié)調(diào)

一是完善基礎(chǔ)工作。市有關(guān)部門根據(jù)土地承包的法律法規(guī)和政策規(guī)定，研究制定了五條土地承包規(guī)范化管理的要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵照?qǐng)?zhí)行，取得了良好的效果。二是強(qiáng)化糾紛調(diào)處。建立健全了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解機(jī)制，專門制定了“關(guān)于妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛的意見”，明確了各級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的責(zé)任和工作制度，把矛盾化解在基層。三是進(jìn)行糾紛仲裁。通過現(xiàn)場(chǎng)觀摩、參與仲裁、研討交流等多種方式推動(dòng)仲裁工作的深入開展，從而有效減少了信訪量?，F(xiàn)在，東臺(tái)、大豐、濱海、射陽已經(jīng)正常開庭仲裁，鹽都、阜寧也已籌備就緒。

二、鹽城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

從總體上看，鹽城市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是比較平穩(wěn)健康的，但在實(shí)際運(yùn)作過程中也還存在一些不容忽視的問題：

1.土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是口頭流轉(zhuǎn)，隨意性大。雙方出于省事圖方便，通常采取“君子協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，沒有簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，條款不完善。雙方即使簽訂了所謂的正式合同，其形式和內(nèi)容也都很隨意。概念不清，約定不明，一些內(nèi)容甚至違反法律和政策規(guī)定，致使矛盾不斷；三是大多數(shù)合同未經(jīng)專門機(jī)構(gòu)審查、鑒證、備案或公證機(jī)關(guān)公證。上述問題的存在，使得流轉(zhuǎn)雙方的利益難以得到有效保障，為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)證管理不到位

在1998年第二輪土地承包時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工作做得不夠細(xì)，承包經(jīng)營權(quán)證管理的后續(xù)工作沒有跟上，出現(xiàn)了很多矛盾。突出的表現(xiàn)是，以前一些農(nóng)戶轉(zhuǎn)非后，自愿放棄了土地承包經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)時(shí)村民小組由于疏忽并沒有收回他們的承包經(jīng)營權(quán)證?，F(xiàn)在他們出于種種考慮又要地耕種，可問題是他們放棄的土地已由村民小組重新發(fā)包給別人耕種了，而且還填發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證，這就導(dǎo)致了很多的糾紛，所以，到目前為止，還有部分土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放沒有到位，這給土地流轉(zhuǎn)帶來了很大的困難和問題，而且解決的難度很大。

3.土地流轉(zhuǎn)過程中的鄉(xiāng)村組織角色定位不恰當(dāng)

一些地方在搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或發(fā)展規(guī)模高效農(nóng)業(yè)時(shí)，不顧客觀實(shí)際，不尊重農(nóng)民意愿，把政府引導(dǎo)變成行政干預(yù)，強(qiáng)制推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。一些鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中，不是充當(dāng)組織協(xié)調(diào)者，而是直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，成為土地買賣的直接參與者。他們隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地對(duì)外招商，強(qiáng)迫承包農(nóng)民集中流轉(zhuǎn)，形成事實(shí)上的土地兼并。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績(jī)的形象工程，損害農(nóng)民利益。一些地方過分熱衷于搞“反租倒包”，由于流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策，如有的強(qiáng)行反租，有的租金補(bǔ)償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

4.土地流轉(zhuǎn)后的使用不合法

隨著城市的擴(kuò)張，城區(qū)土地與城郊農(nóng)村用地的界限在不斷變化，大量城市商業(yè)性用地也打著公益性的名義非法侵占農(nóng)用耕地，隨意轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途，且給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，土地交易的巨大收益落入他人之手。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意便與外來企業(yè)簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；有的企業(yè)成片租賃土地后，改變土地用途，把耕地用于非農(nóng)開發(fā)，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，破壞了耕地的固有屬性，即使土地能夠到期收回，農(nóng)民也難以再行耕種，已從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

5.鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的扶持政策不完善

雖然各級(jí)政府都出臺(tái)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的扶持政策，但是與一些兄弟市相比，扶持力度偏小。另外，扶持的門檻也比較高，不少地方規(guī)定只有流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到上百畝成片的，才能得到補(bǔ)助。而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民因經(jīng)營規(guī)模較小，無法得到補(bǔ)助，大量的財(cái)政扶持資金進(jìn)入了外地客商的口袋，廣大農(nóng)民沒有真正從中受益，這在一定程度上抑制了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主動(dòng)性和積極性。

6.有實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資主體不夠多

農(nóng)業(yè)投資的比較效益不高，存在自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。所以，真正愿意并有較強(qiáng)實(shí)力參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的大企業(yè)，并不是很多。這就造成這樣一種狀況：許多農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，卻由于缺乏有實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資主體，難以真正實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，導(dǎo)致拋荒和棄耕現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、進(jìn)一步推進(jìn)鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，而且對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定都具有重要意義。它政策性強(qiáng)、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須思想重視、堅(jiān)持原則，積極引導(dǎo)、規(guī)范管理，扎實(shí)工作、穩(wěn)步推進(jìn)。

1.陽光操作，維護(hù)權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)法律法規(guī)要求特別嚴(yán)格的工作，所有環(huán)節(jié)一定要依法辦事，陽光操作。要堅(jiān)持公開、公正、公平原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，實(shí)際上已賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。這種承包權(quán)是“準(zhǔn)所有權(quán)”，應(yīng)享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地權(quán)利。任何組織和個(gè)人都無權(quán)隨意剝奪和侵害農(nóng)民的這種土地權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的五條原則，其中第一條就是“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。只有在充分尊重和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，通過必要的管理、服務(wù)和引導(dǎo)，讓農(nóng)民而不是鄉(xiāng)村組織或干部成為土地流轉(zhuǎn)的主體，才能有效建立起科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，從而逐步形成健康的農(nóng)地要素市場(chǎng)，提高土地資源的配置效率。對(duì)于農(nóng)村集地土地的征用，一定要充分考慮和維護(hù)農(nóng)民的切身利益。首先，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，防止以“公益”之名隨意侵占農(nóng)民土地。其次，要改進(jìn)征地程序，實(shí)施聽證制度，充分聽取村集體和村民意見。對(duì)非公益性的經(jīng)營性項(xiàng)目，在政府協(xié)調(diào)和規(guī)劃指導(dǎo)下，由村集體和村民與開發(fā)商直接談判，防止背著農(nóng)民的暗箱操作。最后，是完善征地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格按照“同地同價(jià)”原則及時(shí)足額地給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，并切實(shí)解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障，使被征地農(nóng)民生活水平不下降、有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

2.積極穩(wěn)妥，合理引導(dǎo)

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是以集中連片為目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)，既要積極，更要穩(wěn)妥。土地特有的社會(huì)保障與就業(yè)功能，加之千百年來所形成的對(duì)土地的尊崇之情，使得農(nóng)民視土地為“命根子”，不肯輕易放棄。一些人對(duì)土地流轉(zhuǎn)特別是由鄉(xiāng)村組織規(guī)劃和組織的土地流轉(zhuǎn)存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的，一定要做好耐心、細(xì)致的宣傳、引導(dǎo)工作。要使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的好處，要讓農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)與開發(fā)，并讓農(nóng)民學(xué)會(huì)如何在土地流轉(zhuǎn)中維護(hù)自己的合法權(quán)益。推進(jìn)集中連片的土地流轉(zhuǎn)切忌為了完成任務(wù)和顯示政績(jī)而一味貪多求快，甚至不顧農(nóng)民的意愿和實(shí)際情況而采用強(qiáng)制手段去刮風(fēng)或搞突擊。如果我們?cè)诰唧w工作中，能夠?qū)r(nóng)民更多一份尊重、更多一些理解，對(duì)農(nóng)民的利益訴求考慮得更加周到、更加實(shí)際一些，宣傳、服務(wù)工作做得更加細(xì)致、更加扎實(shí)一些，那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，通過獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、政策優(yōu)惠等多種手段調(diào)動(dòng)各方參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。對(duì)向集中連片的規(guī)劃區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，在合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，給予不同形式和程度的獎(jiǎng)勵(lì)。簽訂長(zhǎng)期土地流轉(zhuǎn)合同的，要體現(xiàn)收益遞增規(guī)律，保證土地流轉(zhuǎn)收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵(lì)遷入城鎮(zhèn)并有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)戶自愿放棄承包地和宅基地，對(duì)自愿放棄者，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或采取其他獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)集中連片規(guī)劃區(qū)內(nèi)少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要做好深入的細(xì)致的說服、引導(dǎo)工作，在不影響其承包權(quán)益的前提下，可通過土地置換、提高流轉(zhuǎn)金等手段協(xié)調(diào)處理。

3.科學(xué)規(guī)劃，適度規(guī)模

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)，因而也應(yīng)該是規(guī)劃農(nóng)業(yè)。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，切實(shí)做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局規(guī)劃，科學(xué)編制土地利用詳規(guī)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約、集約用地水平。布局規(guī)劃應(yīng)以縣域?yàn)檎w，各鎮(zhèn)村相對(duì)獨(dú)立，各具特色。規(guī)劃方案的形成要民主、公開、科學(xué)，為絕大多數(shù)老百姓認(rèn)可和接受。規(guī)劃既要著眼當(dāng)前，也要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)；既要保持大穩(wěn)定，也要允許小調(diào)整。要以招商引資為抓手，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)選和培植投資主體，促進(jìn)農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)集中。按照“一鎮(zhèn)一特、一村一品”的要求，打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營過于細(xì)碎、分散不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也并不是說土地經(jīng)營的規(guī)模越大越好，關(guān)鍵是要“適度”。何謂“適度”？主要取決于三個(gè)方面的尺度，即：技術(shù)上的尺度、生產(chǎn)方式上的尺度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系承載能力的尺度，而這些尺度又要視具體情況而定，并沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。從根本上來講，就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。有專家認(rèn)為，一般家庭農(nóng)場(chǎng)以50畝左右為宜，股份合作可適當(dāng)突破。只要具備條件，千畝甚至萬畝以上的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)當(dāng)然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助長(zhǎng)，走過頭，搞不切實(shí)際的“形象工程”和“政績(jī)工程”。

4.規(guī)范管理，優(yōu)化服務(wù)

讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體，并不意味著政府和集體經(jīng)濟(jì)組織就可以無所作為。事實(shí)上，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格規(guī)范的管理和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行和穩(wěn)步推進(jìn)至關(guān)重要。政府和集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的管理者、各方利益的維護(hù)者和土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者，它們有責(zé)任、有義務(wù)監(jiān)督和調(diào)控農(nóng)村土地資源合理運(yùn)用，維護(hù)國家、集體和農(nóng)戶利益不受損害，服務(wù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，應(yīng)以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，建立健全規(guī)范管理的工作機(jī)制；以建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，完善和加強(qiáng)信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)；以依法建立糾紛仲裁體系和調(diào)處機(jī)制為依托，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時(shí)化解。要對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行扎口管理。凡進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的，都必須進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，簽訂制式流轉(zhuǎn)合同，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、義務(wù)，使土地流出戶放心出讓，流入戶放手經(jīng)營。要合理評(píng)定土地等級(jí)、地價(jià)、地租，建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地流轉(zhuǎn)雙方能夠清清楚楚算賬，明明白白交易。要嚴(yán)格依法監(jiān)管，堅(jiān)決防止改變土地用途的“非農(nóng)化”、“非糧化”土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)國家的糧食安全利益?？傊獙⒐芾砗头?wù)有機(jī)結(jié)合在一起，通過嚴(yán)格規(guī)范的管理和周到高效的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行。

5.多管齊下，培育主體

充滿活力的農(nóng)村市場(chǎng)主體是土地流轉(zhuǎn)得以順利進(jìn)行的最重要因素，必須大力培育。一是要著力培育規(guī)模經(jīng)營大戶。以推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鹽土農(nóng)業(yè)建設(shè)為契機(jī)，采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)方式，引導(dǎo)農(nóng)民把土地向種田能手集中，逐步培養(yǎng)種養(yǎng)大戶，并在資金、技術(shù)、信息等方面給予必要的輔助指導(dǎo)，提高他們的生產(chǎn)經(jīng)營能力。二是要積極扶持農(nóng)村專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)。按照“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵(lì)同業(yè)農(nóng)民組建專業(yè)合作社，探索“農(nóng)戶+合作社+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。制定更加優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本、民間資本、外商資本進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工、流通業(yè)，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)。同時(shí)，要積極提升政府工作效能，在宣傳、管理、服務(wù)等方面創(chuàng)新工作思路和工作方法，不斷提高農(nóng)民組織化程度，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。三是要大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)和教育。通過多種途徑和方式，根據(jù)農(nóng)民所需，進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和思想文化教育，切實(shí)提高他們的生產(chǎn)技能和綜合素質(zhì)，一方面，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供人才支持；另一方面，幫助和促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供更多的土地來源。

6.形式多樣，鼓勵(lì)創(chuàng)新

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。目前，比較普遍的承包土地流轉(zhuǎn)形式有代耕代種、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等。這些流轉(zhuǎn)形式，方法比較簡(jiǎn)單，操作難度不大。但正是由于其簡(jiǎn)單方便，因而口頭協(xié)議多，簽約率不高，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。所以，要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范、引導(dǎo)工作。此外，要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，積極鼓勵(lì)有關(guān)各方創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，使需要流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶轉(zhuǎn)得出、收益高，使規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展有條件、少障礙。近年來一些地方出現(xiàn)了諸如“大戶（企業(yè)）承包+反雇農(nóng)民”、“村統(tǒng)建統(tǒng)調(diào)，戶分包”、“土地托管”、“雙置換——以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房”以及“內(nèi)股外租+合作經(jīng)營”的股份合作制等多種土地流轉(zhuǎn)形式，這些新的流轉(zhuǎn)形式各具特色，富有創(chuàng)造性和生命力，政府應(yīng)進(jìn)一步加大組織，引導(dǎo)力度，使之健康有序發(fā)展。同時(shí)，要建立健全服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)以土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)，積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)能人開展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，打破區(qū)劃地域限制，發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介和服務(wù)組織。要積極探索龍頭企業(yè)帶動(dòng)型、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、科研單位帶動(dòng)型、合作組織帶動(dòng)型、集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)型、種養(yǎng)大戶帶動(dòng)型、流通市場(chǎng)帶動(dòng)型等多種規(guī)模經(jīng)營形式，綜合運(yùn)用各種土地流轉(zhuǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，集約利用。

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。但要充分認(rèn)識(shí)到它的復(fù)雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，切不可急于求成，盲目冒進(jìn)。從深層次來看，農(nóng)村土地能不能加速流轉(zhuǎn)，在很大程度上是取決于農(nóng)村人口能不能加速向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并獲得穩(wěn)定的工作、住房和社會(huì)保障。如果農(nóng)民能有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的收入、更可靠的保障，他們就會(huì)自愿離開土地，這是一個(gè)自然的過程。所以，從宏觀方面看，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，還有賴于建立一個(gè)完善有力的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，從根本上解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，從而弱化土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障功能，使農(nóng)民戀土情結(jié)的臍帶逐步自行斷落。從現(xiàn)實(shí)情況看，這一過程的實(shí)現(xiàn)是漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的。所以，當(dāng)前推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)和著力點(diǎn)，仍然是規(guī)范、引導(dǎo)，并切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。

[責(zé)任編輯 陳麗敏]