摘 要：作為一種財政再分配工具，轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)在中國的各省份不盡相同。通過1999—2004年的縣級數(shù)據(jù)，測算了東北三?。ê邶埥⒓?、遼寧）的省內(nèi)縣際間初始財力差異、最終財力差異及其構(gòu)成。比較研究顯示，為進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，縮小省內(nèi)縣際間最終財力差異，黑龍江省應(yīng)提高因素法轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)合理性；吉林省應(yīng)在專項轉(zhuǎn)移支付分配中盡量向欠發(fā)達(dá)縣傾斜；而遼寧省則應(yīng)進(jìn)一步縮小保護(hù)既得利益的稅收返還。

關(guān)鍵詞：縣際間財力差異；轉(zhuǎn)移支付；均等化效果

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0021-05

引言

1994年分稅制改革對中國的政府間財政關(guān)系做出了很大調(diào)整。中央通過和地方劃分稅種，分設(shè)國稅、地稅兩套稅務(wù)機關(guān)，汲取了大量的收入，提高了中央財政的“兩個比重”。但伴隨財權(quán)不斷上收的是事權(quán)、事責(zé)的不斷下移。下級政府尤其是縣級政府的財政資源嚴(yán)重依賴于政府間轉(zhuǎn)移支付。在2002年的所得稅收入分享改革后，中國進(jìn)一步集中了財政收入。這些財政改革的目的之一就是通過加強更高層級政府的收入集中能力來實現(xiàn)地區(qū)間的再分配，從而縮小下級政府間的財力差異。分稅制改革距今已有十余年，縮小地區(qū)間財力差異的改革初衷在多大程度上得以實現(xiàn)，有待于實證研究的進(jìn)一步檢驗。從文獻(xiàn)中我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究主要聚焦于分析省際間的財力差異以及中央對省轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。然而在中國，縣級政府才是提供公共服務(wù)的最基本單位，因此我們應(yīng)更多地關(guān)注轉(zhuǎn)移支付體系在縮小縣際間財力差異上是否發(fā)揮了積極的作用。更進(jìn)一步，分稅制改革主要規(guī)范的是中央與省之間的財力分配關(guān)系，而省以下的財政分配體系，包括轉(zhuǎn)移支付體系卻不盡相同。中間層級政府尤其是省級政府在中央均等化政策的執(zhí)行過程中扮演著至關(guān)重要的角色。黃佩華等[1]就曾指出，省級以下政府的省內(nèi)不平衡至少與省級不平衡一樣嚴(yán)重。世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織[2]的研究也表明，“將衡量人均財政支出不均等性的泰爾系數(shù)分解可知，2002年觀察到的縣級差異有63%來自于省內(nèi)差異，其余37%來自于省際差異”。但是到目前為止，僅有少量文獻(xiàn)研究省內(nèi)財力差異以及轉(zhuǎn)移支付對這些差異的縮小作用，包括：余珊、丁忠民[3]對1999—2002年間重慶市內(nèi)各區(qū)縣；江杰、李志慧[4]對1999—2003年間湖南省內(nèi)各市；中共河北省委黨校課題組[5]對2000—2005年河北省各市；中共河北省委黨校課題組[6]對2004年廣東等9個省內(nèi)各市；以及Martinez-

Vazquez等[7]對2001—2002年間省內(nèi)各縣的研究。而本研究則將選擇東北三省，即黑龍江、吉林、遼寧為研究對象，以1999—2004年為觀察期，分析轉(zhuǎn)移支付前后這三個省的省內(nèi)縣際間財力差異及其變化，從而根據(jù)實證分析反映出來的問題提出相應(yīng)的政策改進(jìn)建議。

一、省內(nèi)縣際間的初始財力差異

盡管相對于全國而言，同一省份的各個縣在民俗風(fēng)情、制度環(huán)境上更為接近，但它們在地理人口環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平甚至征稅努力程度上都存在著或大或小的差異，這導(dǎo)致了即便在同一個省，各個縣的自有財力無論在總量還是人均量上都有所不同。為了摸清這種差異的具體大小，本文采用以人口加權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)CV0來衡量轉(zhuǎn)移支付前省內(nèi)縣際間的初始財力差異狀況，具體的計算公式為：

CV0=/

Xk表示K縣以財政供養(yǎng)人口平均的轉(zhuǎn)移支付前可支配財力（簡稱為人均自有可支配財力），表示全省各縣人均自有可支配財力的平均數(shù)；Pk表示K縣財政供養(yǎng)人口占全省縣級財政供養(yǎng)人口的比重數(shù)。按照上述公式測量的具體結(jié)果（見表1）。 從整個觀察期來看，黑龍江（除2004年外）和吉林兩省的縣際間初始財力差異基本都低于當(dāng)年全國平均水平；而遼寧（除2004年外）則基本高于當(dāng)年全國平均水平。但從CV0的變動趨勢考察，黑龍江和吉林兩省的CV0分別以29.94%和16.05%的年均增長率擴大，遠(yuǎn)高于8.21%的全國年均增長率。雖然這兩個省的CV0在2002年有過小幅下降，但這主要是由于2002年所得稅收入分享改革帶來的當(dāng)期政策效應(yīng)。以2002年為基點，在新的收入分配框架下，這兩個省的縣際間初始財力差異又重新呈現(xiàn)出擴大趨勢。尤其是黑龍江，在2004年的CV0竟然陡增到1.63，是觀察期初CV0的3倍之多，必須引起該省決策者的高度重視。而相比之下，遼寧的CV0雖然較高，但自2002年起呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢，其CV0在觀察期末甚至比期初下降了0.01個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)，說明遼寧的縣際間初始財力差異的擴大得到了較好的遏制。

二、轉(zhuǎn)移支付后的省內(nèi)縣際間財力差異

如果說省內(nèi)縣際間的初始財力差異是一次財力分配的結(jié)果，則轉(zhuǎn)移支付后的縣際間最終財力差異則是二次財力分配的結(jié)果。本研究以各縣的本年支出項作為各縣轉(zhuǎn)移支付后的全部可支配財力（簡稱最終財力），以財政供養(yǎng)人口加權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)CV1來衡量轉(zhuǎn)移支付后省內(nèi)縣際間的最終財力差異狀況，具體的計算公式為：

CV1/

Yk表示轉(zhuǎn)移支付后K縣以財政供養(yǎng)人口平均的可支配財力（簡稱為人均最終財力），表示轉(zhuǎn)移支付后全省各縣人均最終財力的平均數(shù)。按照上述公式測量的具體結(jié)果（見表2）。

在計算出CV1的基礎(chǔ)上，通過下述公式可以得到各省轉(zhuǎn)移支付的均等化效果系數(shù)TE，即由轉(zhuǎn)移支付改變的財力差異程度與省內(nèi)縣際間初始財力差異之間的比值：

TE=（CV0-CV1）/CV0

TE系數(shù)為正說明轉(zhuǎn)移支付縮小了省內(nèi)縣際間原有的財力差異，系數(shù)為負(fù)則說明轉(zhuǎn)移支付不但沒有縮小縣際間財力差異反而使差異擴大了，此外，系數(shù)越大說明轉(zhuǎn)移支付的均等化效果越好。表3給出了1999—2004年東北三省轉(zhuǎn)移支付的均等化效果系數(shù)，從表中可以看到所有的系數(shù)都為正，說明還沒有出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付后一個省的縣際間財力差異反而擴大的個案，各省的轉(zhuǎn)移支付都或多或少地起到了對縣際間初始財力差異的縮小作用。

從上頁表2和表3的數(shù)據(jù)來看，在1999—2004年間，黑龍江省轉(zhuǎn)移支付的均等化效果最顯著。

在觀察期內(nèi)，該省轉(zhuǎn)移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的48.33%，高于37.5%的全國平均水平。轉(zhuǎn)移支付后該省的年均縣際間最終財力差異為0.42個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)，低于0.48個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)的全國平均水平。但黑龍江省在觀察期的最后一年，初始財力差異高達(dá)1.63個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)，同時轉(zhuǎn)移支付的均等化效果系數(shù)為0.39，為歷年最低，從而導(dǎo)致該年黑龍江縣際間最終財力差異高達(dá)1個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)，遠(yuǎn)高于當(dāng)年0.51個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)的全國平均水平。

吉林省轉(zhuǎn)移支付的均等化效果位居其次。在觀察期內(nèi)，該省轉(zhuǎn)移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的37.67%，略高于全國平均水平，且保持較好的上升勢頭。其TE系數(shù)在觀察期末比期初增加了0.49，年均增長率為38.43%，遠(yuǎn)高于8.2%的全國年均增長率。正是由于轉(zhuǎn)移支付再分配能力的不斷提高以及吉林省相對較低的縣際間初始財力，使得該省最終財力差異一直被控制在0.32個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)左右，且觀察期末還比期初下降了0.02個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)。

對于遼寧省而言，其轉(zhuǎn)移支付年均縮小了其縣際間初始財力差異的11.17%，再分配能力非常有限，遠(yuǎn)低于全國平均水平。加之其縣際間初始財力差異較大，因此轉(zhuǎn)移支付后的遼寧省縣際間最終財力差異仍然高達(dá)年均0.83個標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)，遠(yuǎn)高于全國平均水平。雖然，其CV1系數(shù)期末和期初保持不變，但從絕對水平上而言該省縮小縣際間財力差異的形勢仍然不容樂觀。

三、最終財力差異的基尼系數(shù)測量

上面測得的CV1系數(shù)只能衡量轉(zhuǎn)移支付后的省內(nèi)縣際間最終財力差異，卻并沒有一個標(biāo)準(zhǔn)來判斷CV1位于哪一區(qū)間可以認(rèn)為是合理的。而基尼系數(shù)除了可以衡量縣際間財力分布不均的狀況外，還有一套衡量標(biāo)準(zhǔn)：基尼系數(shù)若低于0.2表示收入絕對平均，0.2~0.3表示比較平均；0.3~0.4表示相對合理；0.4~0.5表示收入差距較大；0.6以上表示收入差距懸殊，通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”，超過這條“警戒線”便很容易引起社會動蕩。而本研究則把基尼系數(shù)在0.3以下作為判定轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)省內(nèi)縣際間財力差異上達(dá)到較好效果的標(biāo)準(zhǔn)。

假定一省有n個縣，設(shè)mi代表第i個縣轉(zhuǎn)移支付后的人均最終可支配財力、wi代表第i個縣的最終財力占全省縣級最終財力總和的份額、pi代表該縣占該省縣級總?cè)丝诘念l數(shù)，i=1，2…，n。對該省全部縣按人均最終財力mi由小到大排序后，基尼系數(shù)GINI的計算公式如下：

ＣＩＮＩ＝１－2Bi=1-pi（2Qi-wi）

其中，Qi=wk

根據(jù)公式計算所得的1999—2004年東北三省轉(zhuǎn)移支付后縣際間最終財力分布的基尼系數(shù)GINI列入表4。

雖然不同指標(biāo)對于收入轉(zhuǎn)移的敏感性存在一定差異，但根據(jù)上頁表2和表4，CV1和GINI兩種指標(biāo)所反映出的省內(nèi)縣際間最終財力差異的變化趨勢大體上是一致的。其中黑龍江（除2004年）和吉林兩省在觀察期內(nèi)通過轉(zhuǎn)移支付后的省內(nèi)縣際間財力差異都得到比較好的控制，基尼系數(shù)均在0.2以下，低于全國均值，縣際間最終財力分布處于非常平均的水平。而遼寧的情況則不容樂觀。其基尼系數(shù)都在0.3以上，顯著高于全國均值，且在2002年達(dá)到0.4的警戒線。所幸在2002年之后，該省的基尼系數(shù)出現(xiàn)了連續(xù)兩年的降低，如果能保持這種勢頭，則其省內(nèi)縣際間的財力差異有望得到較好的控制。

在上述基尼系數(shù)計算的基礎(chǔ)上，下面將采用Yao[8]的基尼系數(shù)分解方法來測量不同類型轉(zhuǎn)移支付對各省縣際間最終財力差異的貢獻(xiàn)率。

設(shè)該省縣級總的最終可支配財力R（簡稱總財力）可以分解為1～F，共f種收入來源，令Cf為第f種收入來源的集中率，uf和u分別為f收入來源的人均值和總財力的人均值，wf=uf/u表示收入來源f在總財力R中的比重，則Cf可以由下式計算：

Cf＝１－2Bf i=1-pi（2Qf i-wf i）

其中，Qf i=wf k，它是收入來源f從1到i的累積收入比重。令mf i為第i個縣的人均f收入，則wf i=pimf i/uf是第i個縣的f收入在總的f收入來源中的比重。在計算Cf時，樣本仍然是按人均總收入mi由小到大排列。在獲得了F個收入來源各自的集中率后，總樣本的基尼系數(shù)G可以按下式計算：

G=wfCf=GINI

最后，f收入來源對總收入不均等的貢獻(xiàn)率shGf可以由下述公式計算：

shGf=Cf/G

且有：shGf=1

對于計算出的shGf，如果為負(fù)，表示該項收入來源對總收入不均等的貢獻(xiàn)為負(fù)，即該收入的分配是財力均等化取向的，具有“積極”的財力均等化效果；若為正，則表示該項收入來源對總收入不均等的貢獻(xiàn)為正，其分配不具有“積極”的財力均等化效果。

表5是對2004年三省縣際間最終財力差異進(jìn)行的按收入來源的基尼系數(shù)分解。其中，2004年黑龍江和遼寧兩省的縣際間最終財力差異主要來自于初始財力差異，即自有可支配財力對最終財力差異的貢獻(xiàn)率分別為62%和68%。與之截然相反的是，2004年吉林省縣際間最終財力差異的主要來源是轉(zhuǎn)移支付，貢獻(xiàn)了最終財力差異的64%。這一方面說明吉林省的省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付力度較大，但另一方面也說明這些轉(zhuǎn)移支付在縣際間的分配可能缺乏更為明確的均等化導(dǎo)向。其次，考察分類轉(zhuǎn)移支付對最終財力差異的貢獻(xiàn)?？傮w而言，具有保護(hù)既得利益性質(zhì)的稅收返還對最終財力差異的貢獻(xiàn)率都在20%左右。但在吉林省，專項轉(zhuǎn)移支付對最終財力差異的貢獻(xiàn)率超過了稅收返還，高達(dá)45%，其他兩省也接近10%。這說明，專項轉(zhuǎn)移支付作為公共服務(wù)均等化的一種重要財政工具，在實際操作中可能由于資金配套等要求以及分配的相對主觀性，反而導(dǎo)致了縣際間財力差異的擴大。最后，被認(rèn)為主要承載均等化政策目標(biāo)的因素法轉(zhuǎn)移支付，在吉林省確實表現(xiàn)出一定的財力均等化效果，但這種效果還非常微弱，僅縮小了最終財力差異的2%。而在其他兩省，因素法轉(zhuǎn)移支付則未表現(xiàn)出財力均等化效果，其對黑龍江省最終財力差異的貢獻(xiàn)率甚至高達(dá)12%。

結(jié)論和政策建議

1994年的分稅制改革主要規(guī)范的是中央和省之間的財力分配關(guān)系，而省以下的財政分配體制和分配結(jié)果則各有不同。本文對東北三省，即黑龍江、吉林、遼寧在1999—2004年間的省內(nèi)縣際間財力分配的差異情況進(jìn)行了分析。通過比較研究發(fā)現(xiàn)，在初始財力分配上，吉林省的縣際間差異是最小的，其標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)在0.38~0.8之間，而遼寧省最大，其標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)在0.89~0.99之間。黑龍江和吉林的省內(nèi)縣際間初始財力差異均有擴大趨勢，且黑龍江的縣際間初始財力差異增長最快，其標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)從1999年的0.44增長到了2004年的1.63。從觀察期總體來看，轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果在吉林呈加強趨勢，而在黑龍江和遼寧則變化不大。黑龍江和吉林在轉(zhuǎn)移支付后的省內(nèi)縣際間最終財力分布的基尼系數(shù)都在0.2以下，說明在轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)下，兩省縣際間的財力狀況處于一個非常均等的水平，為基層公共服務(wù)的均等化奠定了基礎(chǔ)。但遼寧的基尼系數(shù)則保持在0.3以上，2002年甚至達(dá)到了0.4的警戒線，必須引起決策者的重視。最后，通過對省內(nèi)縣際間最終財力差異的基尼系數(shù)分解，我們?yōu)闁|北三省提高轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果尋找到一些政策改進(jìn)的途徑：對于黑龍江省，主要是提高因素法轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)合理性；對于吉林省，主要是降低專項轉(zhuǎn)移支付分配中的非均等取向，盡量向欠發(fā)達(dá)縣傾斜；對于遼寧省，則主要是進(jìn)一步縮小保護(hù)既得利益的稅收返還。

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[8] Yao， S.，On the decomposition of Gini coefficients by population class and income source: a spreadsheet approach and application[J]. Applied Economics，1999，(31).

A Comparative Study of Inter-County Fiscal Disparity Within Three Provinces of Northeast China

——The Empirical Research Based on County Level Data from 1999 to 2004

YAN Xue-yong1，2， ZHOU Mei-duo3

（1. School of Economics and Management， Wuyi University， Jiangmen 529020， China;2. School of Government， Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275， China;3. School of Political Science and Public Administration， UESTC，Chengdu 611731， China）

Abstract:As a tool of finance resource redistribution， the equalization effect of transfer payments vary in different provinces of China. By using county level data through 1999 to 2004， this paper measures the initial fiscal disparities， final fiscal disparities and their compositions among counties within three Northeast provinces of China. The comparative study shows that in order to enhance the equalization effect of transfer payment and narrow the inter-county final fiscal disparities， Heilongjiang province should improve the rationality of its transfer standard based on formulations; Jilin province should try its best to incline to the undeveloped counties in the process of special-purpose transfer distribution; and Liaoning province should keep on reducing the tax rebates that are protecting vested interest.

Key words:inter-county fiscal disparity; transfer payment; equalization effect

[責(zé)任編輯 吳高君]