摘 要：隨著大眾傳媒發(fā)揮作用空間的擴大，其不再僅僅是政治控制的工具，而開始具有了提供信息、普及知識、傳達思想、凝聚公眾意識、表達公眾利益的作用，對公共政策制定過程的影響也將越來越多樣化，從公眾參與、政黨權(quán)威、民主化進程和國際化競爭多種途徑發(fā)揮作用，擔當起國家意識形態(tài)機器的重要角色。本文簡述了大眾傳媒存在于公共政策的制定和實施過程中的必要性，通過公共政策制定的一般過程詳細介紹大眾傳媒在其中扮演的角色，造成的影響，并提出針對性的促使其發(fā)揮積極作用的對策措施。

關(guān)鍵詞：大眾傳媒；公共政策；影響

1 大眾傳媒存在于公共政策的制定和實施過程中的必要性

1.1 時代要求

隨著現(xiàn)代傳播技術(shù)的發(fā)展，媒體在我們生活中無時無刻不存在，而且對我們的思想和行為產(chǎn)生了重大的影響。大眾傳媒是大眾傳播媒介的簡稱，是傳播學的核心概念之一。它指的是信息傳播上專門收集、復制及傳播信息的機構(gòu)，一般專指報紙、雜志、廣播、電視及新興的網(wǎng)絡媒體。大眾傳媒具有以下特點：

（一）大眾傳媒可以擔當中介作用

大眾傳媒在公眾與政府系統(tǒng)之間、利益團體與政府系統(tǒng)之間、利益團體之間傳遞各自的觀點、表達各自的意愿，及時地反映各種問題和信息，使公共政策的制定者有更多的參考信息。

（二）具備強大的輿論號召力

有效地大眾傳媒在公共政策的輸入和轉(zhuǎn)換過程中，大眾傳媒能在短時間內(nèi)引發(fā)社會輿論和社會關(guān)注，整合各方面利益關(guān)系，推動政府決策議程，影響政策結(jié)果。

（三）大眾媒體還是公共政策制定過程中的監(jiān)督者

某個公共政策的制定是否符合大眾的意愿，是否對小部分群體帶來嚴重損失，這一系列的監(jiān)督結(jié)果通過媒體公布于眾，引起公眾關(guān)注，并進而對政府系統(tǒng)施動口影響，甚至可達到對政策的修改、修正乃至取消。

從以上幾方面上看，大眾傳媒可以在多方政策主體中擔任中介，同時又具備別的政策主體所沒有的強大號召力和監(jiān)督功能，所以，大眾傳媒可以在公共政策制定過程中靈活的發(fā)揮作用，它是政策制定的催化劑，為多方政策主體的交流提供平臺，是最為靈活、不可缺少的公共政策主體。

1.2公共政策功能的要求

（1）導向功能 ，政策能夠引導人們行為和事務發(fā)展方向。從發(fā)揮效力的形式看——直接導向功能，間接導向功能。從作用的結(jié)果形式來看——正導向功能和負導向功能。具體表現(xiàn)如下：第一，統(tǒng)一思想。第二，確立目標。第三，因勢利導。

（2）制約功能，政策能夠?qū)ψ饔脤ο蟮男袨榕c事務發(fā)展失范的控制和約束。制約功能所要達到的目標是制約、禁止政策制定者所不希望的行為發(fā)生。公共政策制約功能是一種消極性功能。政策制約功能是公共政策規(guī)范性的重要表現(xiàn)形式。公共政策制約功能可以分為硬性制約功能和軟性制約功能。

（3）管理功能。公共政策的管理功能是指政策在其運行過程中應承擔和可能承擔的基本政策任務。其核心問題是要充分調(diào)動和發(fā)揮政策主客體服從政策的積極性和主動性。公共政策的管理功能主要體現(xiàn)在它的決策職能、計劃職能、組織職能、控制職能以及協(xié)調(diào)職能上。

（4）分配功能。公共政策的分配功能是指政策在一定時期內(nèi)新創(chuàng)造出來的價值或體現(xiàn)這部分價值的利益在社會生活中進行分配的能力和作用。公共政策作為一種社會規(guī)范，它的一項基本功能就是調(diào)控各種社會關(guān)系及其整個社會成員的利益分配機制，它需要回答利益向誰分配、如何分配、為什么分配、需不需要再分配等一系列政策對象所關(guān)心的問題。

（5）動力功能。公共政策的動力功能是指公共政策利用自身的資源優(yōu)勢和符號象征對國家管理和社會改造所具有的促進和推動的能力和作用。公共政策組合物質(zhì)的、精神的、動力的各種要素，利用物質(zhì)動力、精神動力和信息動力，創(chuàng)造出各種物質(zhì)的或精神的新產(chǎn)品與行為，以不斷地調(diào)整社會關(guān)系和滿足不斷發(fā)展的社會需要。

（6）準法律功能。公共政策的準法律功能是指政策作為一種社會規(guī)范起到了指導、補充甚至替代法律的功能。政策作為一種社會規(guī)范，與道德規(guī)范、法律規(guī)范一樣，是對作用對象的觀念和行為進行的約束和限定的規(guī)范形式。

大眾傳媒的社會功能與公共政策的功能在很多方面很相似，比如都具有管理功能，導向功能等。如今，大眾傳媒已經(jīng)深入我們的生活、政治，當然也包括公共政策。

2.大眾傳媒對公共政策的影響

2.1 大眾傳媒發(fā)揮的正面影響

首先，公共政策過程是一個集中的行動過程，可分為輸入、轉(zhuǎn)換、形成和輸出四個階段。

（一） 輸入過程

新聞媒體對現(xiàn)實世界有選擇的報道有助于公共政策問題的提出。在一些情況下，大眾傳媒在推動公共決策的改革和完善中，甚至能夠發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，因為它所提供的真相可能是決策機構(gòu)通過常規(guī)的政府機構(gòu)渠道不可能了解到的，或者是由于某些政府機構(gòu)和部門欺上瞞下等原因造成信息流失致使決策層同樣難以了解到的。

（1）及時敏銳發(fā)現(xiàn)有新聞價值的“問題”。西方公共政策研究者在總結(jié)社會問題如何能被列入政府政策議程的方式時提出了四種情況：政治領(lǐng)導者的決定，某種危機或突發(fā)事件，抗議活動，特別問題引起大眾傳媒的注意。大眾媒介能夠發(fā)揮這種作用， 它既可以把少數(shù)人遇到的問題引向公共問題，為建立公眾議程直至政府政策議程創(chuàng)造條件，也可以制造強大的輿論壓力，促使政府決策系統(tǒng)接受來自公眾的愿望。大眾傳媒不僅對公共問題起到發(fā)現(xiàn)機制的作用， 更在于它具有使“沖突社會化”的催化作用。

（2）吸引公眾參與。在社會正常狀態(tài)下，政策的制定過程經(jīng)常面對的是沉默的大多數(shù)，政府與公眾缺少一個相互作用影響的橋梁，而大眾傳媒可以擔此重任，大眾傳媒的興起可以使公眾積極的參與，影響政策的制定，同時提高了公民的政治素質(zhì)和傳媒素質(zhì)。

（二） 轉(zhuǎn)換過程

當今時代，公眾參與政府公共政策制訂往往通過媒介。媒體的力量不可忽視，它已經(jīng)成為老百姓公開表達自己的想法和訴求一條重要的途徑，也拉進了干群關(guān)系，同時使得相關(guān)政策和規(guī)章能得以最快最準確的傳達下去。大眾傳媒的重要特征表現(xiàn)為：時效性和準確性。時效性表現(xiàn)為對事件的發(fā)生進行及時有效的揭露和報道；而準確性則是大眾傳媒的另一致命生存點，則是準確無誤，無添加無掩飾的將事實的真實進行細致全面的報道。大眾傳媒離開了這兩點，就失去了傳媒的根本，也就無法生存和發(fā)展下去。因此，大眾傳媒全方面作用在于真實的反映社會生活的最真實的一面，而不是胡搬亂套等一些失實的報道。

（三） 形成過程

（1）破除政府與媒體、公眾之間的信息不對稱。公共政策制定者們獲取的信息常常是不完備的。大眾傳媒通常握有社會問題的第一手或現(xiàn)場資料，可以為政府機關(guān)制定公共政策提供信息支持，破除其與媒體、公眾之間的信息不對稱，從而制定出更加符合社情民意、更加科學合理的公共政策。

（2）彌補政府人員的有限理性。政府官員在制定公共政策問題時，面對的是紛繁復雜、層出不窮的社會問題，他們在同一時間里思考許多事情的能力是有限理性的。因此，在公共政策的制定過程中，決策者必須借助媒體，因為在實際生活中，大眾媒體常常通過專家采訪、群眾來信、新聞評論等方式給各級政府獻言獻策，提供建議與參考，以破除其理性之有限。

（四） 輸出過程

（1）宣傳報道。大眾傳媒在應對政府參與的情況下一般需要做到如下兩種重要情況：首先是宣傳，其次就是報道。（2）避免監(jiān)督無效。在對政策過程中出現(xiàn)的形形色色的“上有政策、下有對策”現(xiàn)象進行輿論監(jiān)督方面，大眾傳媒可以克服或避免人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督等監(jiān)督方式的局限性或?qū)嶋H低效甚至無效現(xiàn)象。

2.2 大眾傳媒發(fā)揮作用的局限性

大眾傳媒對我國公共政策發(fā)揮正面影響的同時，也存在其局限性。

（1）傳媒對公共政策的導向作用不足

隨著經(jīng)濟與政治的發(fā)展，新聞事業(yè)快速發(fā)展，新聞隊伍中也增添了不少新生力量，對公共政策起到了良好的輿論導向作用。但同時也暴露出很多的問題，比如辦報的目的不明確，政治意識淡薄等。

（2）大眾傳媒受市場經(jīng)濟體制的影響

從實踐上看，市場因素已經(jīng)對我國傳媒的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。在傳媒實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)運作后，資源消耗主要依靠廣告收入得到補償，傳播內(nèi)容和方式便受到廣告活動的影響和制約。但是，對廣告的依賴強化了大眾傳媒對收視率的追求，同時也使廣告投入及節(jié)目更趨都市化、功利化，致使公眾無法判斷報道的真實性和全面性。

（3） 法律和體制的缺乏和不健全影響傳媒功能的發(fā)揮

在現(xiàn)階段，中國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，市場體制尚不健全，完善的新聞立法也尚未出臺，因此由各個新聞單位構(gòu)成的新聞網(wǎng)絡存在不穩(wěn)定性和一定程度的無序性，出于對利益的追求，導致了一些有償新聞的出現(xiàn)，從而弱化大眾傳媒功能，使其發(fā)揮作用缺乏法律規(guī)范和法律支持。

（4） 公眾的政治冷漠影響大眾傳媒作用的有效發(fā)揮

構(gòu)建和諧社會不僅是政府和媒介機構(gòu)的事，更是全體人民的事情，然而，公眾的不積極參與，甚至政治冷漠會弱化大眾傳媒功能的效果，因而，若要傳媒能夠在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮更大的作用，需要提升全體人民的媒介素養(yǎng)。

（5） 影響公共政策制定的獨立性和準確性

大眾媒體的各個角度的報道，對政府公關(guān)政策的制定和執(zhí)行有較大的沖擊，特別的大眾媒體較為發(fā)達和開放的地區(qū)，政府在制定相關(guān)規(guī)章制度上，往往被大眾媒體掣肘，從而制定的制度往往不具有代表性，失去了在社會上的普遍適應性。（作者單位：云南民族大學）

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參考資料

[1] 賈樂蓉主編.新世紀大眾傳媒的發(fā)展[M].北京：中國傳媒大學出版社，2007

[2] 王傳宏，李燕凌.公共政策行為[M].北京：中國國際廣播出版社，2002

[3] 李小勇.完善我國公共政策監(jiān)控機制的思考[J].中共四川省委省級機關(guān)黨校學報，2009，（4）