摘要 在當(dāng)前中國，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型，弱勢(shì)群體問題已經(jīng)成為社會(huì)生活中存在的一個(gè)不容輕視的問題。盡管國家在保護(hù)弱勢(shì)群體方面進(jìn)行了積極的努力并取得了一定的效果，但是情況依然不容樂觀，還需要其它社會(huì)力量的參與來解決這一問題。本文從弱勢(shì)群體的內(nèi)涵、構(gòu)成出發(fā)，分析了政府對(duì)弱勢(shì)群體救助的現(xiàn)狀和存在的局限性，最后提出了非政府組織對(duì)弱勢(shì)群體救助的展望。

關(guān)鍵詞 弱勢(shì)群體 非政府組織 救助

1 弱勢(shì)群體的內(nèi)涵與構(gòu)成

1.1 內(nèi)涵

對(duì)于弱勢(shì)群體內(nèi)涵的界定，綜觀學(xué)界，大致可以歸納為三個(gè)方面：第一，能力脆弱論，如中國人民大學(xué)鄭杭生教授認(rèn)為，弱勢(shì)群體就是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個(gè)人或其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體；第二，階層地位論，如浙江工商大學(xué)教授張敏杰認(rèn)為，弱勢(shì)群體應(yīng)指由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的低下狀態(tài)而難以像正常人群那樣去化解社會(huì)問題造成的壓力， 導(dǎo)致其陷入不利社會(huì)地位的人群或階層；第三，比較弱勢(shì)論，成思危認(rèn)為，弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)的概念。在全國，農(nóng)民是弱勢(shì)群體。在城市里，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和下崗失業(yè)工人是弱勢(shì)群體。在股改中，中小投資者是弱勢(shì)群體。中國人民大學(xué)教授張宇從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度也做出了闡釋，即由于一些社會(huì)階層在資源的生產(chǎn)和分配中所占份額相對(duì)比較少，在經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活中的影響力相對(duì)下降，而成為弱勢(shì)群體。

結(jié)合各方論述，筆者認(rèn)為“弱勢(shì)群體”一詞，自從朱镕基總理在中國第九屆全國人大第5次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》中首次提出以來， 比普遍意義上的困難群眾受眾性更加強(qiáng)烈。弱勢(shì)群體是指那些自身的技能和力量無法滿足個(gè)人以及家庭成員的最為基本的生活水平，或者是由于自身的某些缺陷導(dǎo)致無法參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中來，在財(cái)富和社會(huì)地位上處于不利地位，需要國家社會(huì)予以特殊幫助和關(guān)照的社會(huì)群體。

1.2 構(gòu)成

縱觀眾學(xué)者的研究成果后，本文主要依據(jù)了湖南師范大學(xué)陳成文教授根據(jù)社會(huì)成因不同對(duì)弱勢(shì)群體所作的分類：生理性弱勢(shì)群體、自然性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體三大類。其中，生理性弱勢(shì)群體由殘疾人、老年人和留守、處境困難兒童和艾滋病等疑難雜癥患者四個(gè)具體社會(huì)群體構(gòu)成；自然性弱勢(shì)群體由生態(tài)脆弱地區(qū)人口和災(zāi)民構(gòu)成；社會(huì)性弱勢(shì)群體由下崗失業(yè)人員、高校貧困生、城市農(nóng)民工和庫區(qū)移民構(gòu)成。這種劃分比較科學(xué)全面地揭示出了體制轉(zhuǎn)換時(shí)期社會(huì)弱勢(shì)群體的具體類型。

2 政府對(duì)弱勢(shì)群體救助的現(xiàn)狀及局限性分析

2.1 救助現(xiàn)狀

（1）城市居民最低生活保障。1994年，在第十次全國民政工作會(huì)議上首次提出城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即按照當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)，并在部分沿海城市，如廣州、青島、廈門、無錫、?？?、大連等地開始城市最低生活保障救助試點(diǎn)工作。1997年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于同年10月1日正式實(shí)施。到2009年，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)227.75元，各級(jí)財(cái)政共支出低保資金482.1億元，全國共有1141.1萬戶、2345.6萬城市低保對(duì)象。

（2）農(nóng)村居民最低生活保障與農(nóng)村特困戶救助。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，決定在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)形成了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。截至2009年底，全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金363.0億元，全國已有2291.7萬戶、4760.0萬人得到了農(nóng)村低保。

（3）農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)。1994年1月，國務(wù)院頒布并實(shí)施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，著重對(duì)無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定扶養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人和未成年人在衣、食、住、醫(yī)、葬（教）等方面給予了保障。到2009年底，全國農(nóng)村接受五保供養(yǎng)的人數(shù)為529.4萬戶，553.4萬人，全年各級(jí)財(cái)政共發(fā)放農(nóng)村五保供養(yǎng)資金88.0億元。

（4）自然災(zāi)害救助。對(duì)于自然災(zāi)害這種非可抗性災(zāi)害，是很難預(yù)測(cè)和防范的，一旦發(fā)生，受災(zāi)范圍勢(shì)必會(huì)迅速擴(kuò)大。短期時(shí)間內(nèi)只有國家才能組織起強(qiáng)大的人力、物力、財(cái)力，有組織有計(jì)劃地施以救援，這也是其它組織群體難以企及的。2010年9月1日起開始實(shí)施的《自然災(zāi)害救助條例》，從救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助、救助款物管理和法律責(zé)任等幾個(gè)方面對(duì)國家自然災(zāi)害救助做出了規(guī)范性的要求。

（5）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度是指通過政府撥款和社會(huì)捐助等多渠道籌資建立基金，對(duì)患大病的農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭、城市居民最低生活保障對(duì)象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)但個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員，以及其他特殊困難群眾給予醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助（農(nóng)村醫(yī)療救助也可以資助救助對(duì)象參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療）的救助制度。2009年，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助已被納入國家基本醫(yī)療保障體系，推行“一站式”服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)即時(shí)結(jié)算的醫(yī)療救助模式。2009年全年用于農(nóng)村醫(yī)療救助的各級(jí)財(cái)政性資金支出64.6億元，累計(jì)救助貧困農(nóng)民4789.1萬人次；用于城市醫(yī)療救助的各級(jí)財(cái)政性資金41.2億元，累計(jì)救助1506.3萬人次。

此外，政府還針對(duì)高校大學(xué)生貧困群體制定了相應(yīng)的貧困大學(xué)生助學(xué)金制度，針對(duì)城鄉(xiāng)低保家庭、五保對(duì)象、享受國家撫恤補(bǔ)助的優(yōu)撫對(duì)象和城鄉(xiāng)老黨員群體的臨時(shí)救助制度等等。

2.2 局限性分析

（1）社會(huì)救助分工不明，政府責(zé)任過重。企業(yè)、公眾仍未意識(shí)到其在弱勢(shì)群體救助中的責(zé)任和義務(wù)，過分地依賴政府來解決問題。整個(gè)社會(huì)層面仍未對(duì)社會(huì)救助形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)其重要性的理解也是似是而非，一方面，有些群眾認(rèn)為對(duì)困難群體的救助只是政府的事；另一方面，被援助的弱勢(shì)群體過分依賴政府，不愿依靠自身努力走出困境創(chuàng)造價(jià)值。

（2）弱勢(shì)群體救助的不平衡。我國幅員遼闊，東中西部地區(qū)之間、不同省份之間、城鄉(xiāng)之間都存在著很大的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的省份，資金充裕，地方財(cái)政對(duì)于城市、農(nóng)村最低生活保障等的補(bǔ)貼便高。與此同時(shí)，不同地區(qū)之間救助設(shè)施的分布、求助投入的差異亦凸顯了弱勢(shì)群體救助的不平衡。

（3）管理機(jī)制的不完善。一方面，中國至今尚未建立起一套科學(xué)化、規(guī)范化的弱勢(shì)群體救助體系，另一方面，弱勢(shì)群體救助工作面廣、量大，基層救助組織薄弱，人員不足，管理方式和手段滯后。

（4）弱勢(shì)群體的立法保護(hù)不完善。從數(shù)量上來講，專門針對(duì)弱勢(shì)群體的立法總量較少，而且分布于不同的法律門類中；從內(nèi)容上講，弱勢(shì)群體尚未在法律上明確劃定，有關(guān)弱勢(shì)群體救助的具體法律亦很少。在我國三大訴訟法中，對(duì)弱勢(shì)群體作為一個(gè)整體的保護(hù)仍有空缺。

（5）缺乏有效的社會(huì)制約和監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)今對(duì)于民政部門所施以的監(jiān)督，大多是以民政部門內(nèi)部控制為主，實(shí)行的是自上而下的逐層監(jiān)督體制，不接受政府外的監(jiān)督。除非是在社會(huì)救助上出現(xiàn)了較大的問題時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)才相應(yīng)介入。此外，這種信息的“不對(duì)稱性”狀況使得社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)、措施等無法及時(shí)知曉，形成了不應(yīng)有的“政策盲區(qū)”。

3 弱勢(shì)群體的非政府組織救助展望

（1）增強(qiáng)群眾對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注。非政府組織可以依托多種媒介來宣傳國家在弱勢(shì)群體救助方面的政策法規(guī)，如樓宇電視、廣播、露天宣傳、報(bào)刊等，推動(dòng)全社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，用典型的事例喚醒人們主動(dòng)參與公益的意識(shí)，促進(jìn)形成公利重于私利的社會(huì)風(fēng)氣。與此同時(shí)，對(duì)于非政府組織來說，志愿者是其存在的關(guān)鍵所在。他們的參與，能夠降低組織成本，提高組織運(yùn)行效率。非政府組織通過志愿者的加入宣揚(yáng)了社會(huì)共同的責(zé)任感，促使他們帶動(dòng)人們更加關(guān)注并身體力行地參與弱勢(shì)群體的救助。

（2）鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，拓寬了資金來源。非政府組織應(yīng)該積極主動(dòng)向社會(huì)宣傳自己，靠自身的活動(dòng)和努力贏得社會(huì)和公眾的認(rèn)可，擴(kuò)大自己的影響。公信力越高，影響公眾捐贈(zèng)的能力就越大。中國扶貧基金會(huì)與中國銀行聯(lián)合進(jìn)行的貧困兒童捐助計(jì)劃就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的范例。這就要求非政府組織在調(diào)查捐贈(zèng)群體、捐贈(zèng)目的的基礎(chǔ)上合理設(shè)計(jì)資助項(xiàng)目，完善項(xiàng)目開展的渠道，提高實(shí)施的可行性。與此同時(shí)，喚醒企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，使其投身于對(duì)弱勢(shì)群體的救助亦是非政府組織的重要功能。企業(yè)與非政府組織的合作方式是多樣的，既可以直接資助部分特定的弱勢(shì)群體，也可以通過各種形式的推廣宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐贈(zèng)物品、資金于非政府組織。

（3）提供多元化的救助服務(wù)。提供救助服務(wù)的機(jī)構(gòu)工作人員可以由專職、兼職和志愿者組成。在服務(wù)的內(nèi)容上，可以針對(duì)弱勢(shì)群體的性質(zhì)和區(qū)別進(jìn)行相應(yīng)的健康服務(wù)、維權(quán)服務(wù)、就業(yè)援助服務(wù)和信貸服務(wù)等等。如重視對(duì)單親家庭子女的培養(yǎng)和教育服務(wù)；參與突發(fā)事件急救；參與民事安全宣傳服務(wù)等等。

（4）分擔(dān)政府的部分職能，強(qiáng)化交流與合作。政府在與非政府組織合作的基礎(chǔ)上可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)“外包”，可以由非政府組織承包比較擅長的諸如勞務(wù)輸出、照顧鰥寡孤獨(dú)人群、幫助留守兒童甚至部分邊遠(yuǎn)地區(qū)項(xiàng)目宣傳與平臺(tái)搭建等。非政府組織亦應(yīng)該廣泛開展與國際非政府組織的合作，一方面積極申請(qǐng)國際組織對(duì)華的救助項(xiàng)目，并通力協(xié)助項(xiàng)目的開展；另一方面應(yīng)主動(dòng)吸收先進(jìn)國際組織的信息和技術(shù)，提高自身水平。

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