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        戶籍制度對我國農村剩余勞動力轉移的約束分析

        2012-12-31 00:00:00劉志國鄭旭
        經濟研究導刊 2012年35期

        摘 要:農村剩余勞動力轉移是我國工業(yè)化和城市化快速推進背景下無法回避的現象,也是經濟和社會發(fā)展的世界性規(guī)律,然而我國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻使這一進程受阻。戶籍制度是造成農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移過程中遭遇就業(yè)機會、就業(yè)待遇以及就業(yè)保障歧視的根源。處于轉型時期的我國,必須加大戶籍制度及其相關政策的改革力度,建立健全農村剩余勞動力轉移制度,促進農村剩余勞動力合理、有序的轉移。

        關鍵詞:戶籍制度;農村;剩余勞動力轉移

        中圖分類號:F325.22 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)35-0022-02

        戶籍制度是隨著國家的產生而形成的一項基本的國家行政制度;是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、居住地址等公民人口基本信息的法律制度,和以保障公民在就業(yè)、教育、社會保障等方面的權益,以個人為本位的人口管理方式。當代中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度從表面上看是一個“戶口”問題,但實際上附著在戶口背后的一系列體現城鄉(xiāng)差異的社會保障制度和財政制度,將城市和農村分割為兩個社會,成為阻礙農村剩余勞動力轉移最大的制度性障礙。

        一、我國戶籍制度的歷史演變

        新中國成立至今,我國戶籍制度的發(fā)展大致經歷了以下三個時期:

        第一個時期,創(chuàng)立了對人口流動限制較為寬松的戶籍制度(1949—1957)。1949年9月我國制定的《共同綱領》就規(guī)定中華人民共和國人民有居住、遷徙的自由權。1951年公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》,對城市戶口進行管理;1953年國務院發(fā)布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》以及《全國人口普查登記辦法》,相應的在農村建立了簡單的農村戶口登記制度。建國初期創(chuàng)立的戶籍制度對人口流動的限制較為寬松,其主要功能是提供人口信息與統(tǒng)計人口數字,屬于最基本的社會管理。

        第二個時期,實行了對人口遷移流動嚴格控制的戶籍制度(1958—1978)。1958年1月9日由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》,以法律的形式規(guī)范了全國的戶口登記管理,戶籍制度開始由自由遷徙轉向嚴格控制流動的階段。這一時期國家為了應對當時的短缺經濟,人為地為公民貼上農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的人口標簽,嚴格限制農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口,忽視了《憲法》中規(guī)定的“人人平等”的精神與城鄉(xiāng)工農之間的利益差別。到1978年,全國的城市化率只有17.9%,82.1%的人口是農民。農村勞動力被制度性地限制在農業(yè)生產領域,即使城市存在合適的就業(yè)機會,在很長一段時間里,農村剩余勞動力也無法自由轉移。

        第三個時期,循序漸進放寬對人口遷徙控制的戶籍制度(1978年至今)。1978年,隨著改革開放的逐步深入,農村剩余勞動力的問題突顯出來,國家在這一時期對農民進城的制度限制有所松動,戶籍制度在限制城鄉(xiāng)人口流動方面的功能日益削弱。

        1980年9月,國家頒布了《關于解決部分專業(yè)技術干部的農村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應糧食問題規(guī)定》,打破了初期戶籍制度對指標的控制,標志著戶籍制度的發(fā)展進入了一個新的階段。此后,于20世紀80年代頒布的《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》等政策規(guī)定,為我國長期以來鐵板一塊的戶籍制度打開了一個缺口,使城鄉(xiāng)人口流動成為可能,也解決了農村剩余勞動力轉移的問題。

        隨著以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入,現行戶籍制度的弊端日益凸顯,戶籍制度改革已迫在眉睫。1992年8月,公安部發(fā)出《關于實行當地有效城鎮(zhèn)居民戶口的通知》,決定在小城鎮(zhèn)、經濟特區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)等地實行有效城鎮(zhèn)戶口制度,同年10月開始,規(guī)定中的部分地區(qū)先后開始實行《當地有效城鎮(zhèn)居民戶口》,這是我國戶籍制度改革過程中的一項過渡性措施。

        2001年5月,國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》,從小城鎮(zhèn)入手的戶籍改革開始受到關注,一些地方逐步放寬農村戶口向小城鎮(zhèn)遷徙的條件。2003年,全國各地又推出新的戶籍改革措施,停辦藍印戶口;取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口類別,推行城鄉(xiāng)戶口一體化;進一步降低城市戶籍門檻。廣州、成都、重慶、廈門、武漢等地相繼推出了改革措施。同時,上海、北京、廣東分別實施了暫住證制度。合法固定住所與穩(wěn)定的收入和生活來源,逐漸成為城市落戶的基本條件。到2006年底,已有重慶、山東、廣西、等12個省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分,統(tǒng)稱為居民戶口。2009年廣東省中山市開始探索外來工積分制入戶政策,在全國引起較大反響。截至2011年7月,廣東已有15.3萬農民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)。2010年,重慶市開始啟動以農民工為主體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革,截止2012年初,重慶農民轉戶人數已經超過320萬。

        這些地方在戶籍制度上的試水,被認為是以破除中國城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標,在一定程度上促進了城鄉(xiāng)間的融合。然而,現階段戶籍制度的改革并沒有從根本打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、消除城鄉(xiāng)間差距,戶籍制度依舊是影響農村剩余勞動力轉移的巨大障礙。

        二、當前戶籍制度對農村剩余勞動力轉移的負面影響

        1.二元戶籍制度造成福祉差別

        20世紀80年代以來,我國對戶籍制度進行的漸進式改革雖然已經取得不少成果,但是,縱觀改革全貌,長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度附加著的不同的城鄉(xiāng)社會福利和教育、醫(yī)療保障,使得城鄉(xiāng)居民分割為兩個不對等的社會集團,將農民屏蔽在分享城市的社會資源之外,附有嚴重的身份色彩,既缺乏效率,又欠公平。

        2.農村剩余勞動力轉移進城仍面臨較高的“準入門檻”

        幾乎所有地方的戶籍制度改革舉措都降低了城市戶口的“準入門檻”,但是都有一定的附加條件,只有符合這些條件的農民工才可能取得當地戶籍。這些條件包括兩類,一類是經濟門檻,如購買城鎮(zhèn)價格昂貴的住房、在城鎮(zhèn)投資開辦企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會等;另一類是技術門檻,如規(guī)定進入城鎮(zhèn)各行各業(yè)的外來農村勞動人員必須具備相應的文化程度。以戶籍控制得比較寬松的城市——杭州為例,現有規(guī)定是外來人口只要有大學本科學歷就可以直接獲得杭州市非農業(yè)戶口。而農村剩余勞動力大多收入微薄、文化程度較低,這些附帶的苛刻條件加大了剩余勞動力的轉移成本。

        在現行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度下,農民工即使進入城市就業(yè),也需要辦理各種各樣的證件,經過一套繁雜的手續(xù),必然限制農村剩余勞動力從農村向城市持續(xù)、穩(wěn)定地轉移。人為地在城鄉(xiāng)之間劃出了一條難以逾越的鴻溝,農民因其身份的限制失去了自由遷徙的權利,被牢固地束縛在土地上,使得農民在就業(yè)機會、發(fā)展機會和受教育機會等方面與城市居民不可同日而語。

        3.二元戶籍制度造成農村剩余勞動力轉移不徹底

        不僅農村剩余勞動力的轉移受到阻礙,不少已經轉移到城鎮(zhèn)務工的農民工由于城鄉(xiāng)戶籍陷入到就業(yè)機會歧視、小孩上學難、看病難、生活成本高的困境,無法被城市吸納。由于戶籍制度帶來的各種不確定性,使得一部分農民工在城市遇到風險以后不得不回到農村的土地上,因為土地是他們最后、也是最安全的保障。這樣不僅限制農村剩余勞動力的自由流動,同時造成轉移的不徹底性,轉移回流。隨著“返鄉(xiāng)潮”的日趨強烈,導致了現在東部地區(qū)“用工荒”的局面。這種戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動力無法有效轉移,無論是在短期內,還是從長期看,都不利于城鄉(xiāng)經濟的協調發(fā)展。

        三、深化戶籍制度改革促進農村剩余勞動力合理轉移

        1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

        我國現有的戶籍制度是與計劃經濟體制相適應的,在我國建國初期大力發(fā)展工業(yè)的階段,起到了一定的積極作用。除了承擔現有的人口登記、人口調查、統(tǒng)計信息等基本功能外,還承擔了身份認同、社會福利、資源分配等外在功能能。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度,從制度上消除根植在現有戶籍制度背后的社會利益分配不合理,打破掛在戶籍名義下的各種權利壁壘。使農村剩余勞動力的順利轉移更加自由、更加有序。

        為此,要總結和推廣近年來在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點的經驗,在此基礎上可以采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則,實行以固定居住地為標準劃分的城鎮(zhèn)戶口與農村戶口,以所從事職業(yè)劃分的農業(yè)人口與非農業(yè)人口。不分戶口性質,打破傳統(tǒng)的戶口觀念,使戶口只具有最初的管理功能,形成居民戶口簿和身份證共同發(fā)揮作用的管理制度。同時,逐步取消附著在戶口上的特權,減少由戶籍制度造成的公共服務差異,使戶籍制度的改革與其他關聯的配套制度改革同步推行,互相銜接,循序漸進地推進改革。做到真正地統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民身份、統(tǒng)一就業(yè)政策,統(tǒng)一社會利益分配,為農村剩余勞動力的順利轉移打開方便之門。

        2.加快戶籍制度的法制化進程

        我國現行有關居民遷徙自由的法律依據仍是1958年頒布實施的《戶口登記條例》,它與當時我國的國情相符。然而隨著改革開放的不斷深入與社會主義市場經濟體制的逐步完善,該條例的部分內容已經無法滿足社會需要。對此,國家應當推動戶籍制度改革納入法制化軌道,借鑒國外經驗,盡快修訂《戶口登記條例》并出臺《戶籍法》,以立法的形式明確公民自由居住和遷徙的權利。同時,城市應該結合本地實際情況,在《戶籍法》尚未出臺之前,修改完善具有本地特色的相關戶籍管理政策,待到時機成熟時,應當通過市人大,制定地方性法規(guī),既可以將成熟的政策固定下來,又可以增加戶籍制度的法治含量,還可以為國家立法提供新鮮而成熟的立法依據。但是,要謹慎制定與戶籍制度相關的各種政策法規(guī),使其能夠與戶籍制度同步進行,以免帶來不必要的麻煩。

        3.構建以市場為基礎的戶籍制度

        城市管理不能只依靠硬性的行政管理,人為的城鄉(xiāng)分割只能加大城鄉(xiāng)間差距,其后果不僅導致大量的農村剩余勞動力滯留在農村,而且還會阻礙社會經濟的發(fā)展。政府可以通過正確的政策、有效的經濟手段和規(guī)范的法律來保障人口的合理流動。

        要放寬農村剩余勞動力進城落戶的條件,由人口流動決定戶口遷徙,而不是戶口遷移決定人口流動。在擺脫戶口的緊箍咒后,剩下的就是農民的自由選擇了。在人口自由流動、勞動力充分競爭的市場中,由于身份因素淡出,利益因素顯現,市場將有效驅動農村剩余勞動力轉移。勞動力會為了獲得更好的工作崗位而努力學習、工作,勞動力交易成本會大大降低,勞動力資源也會得到合理分配。若是農民的經濟基礎與素質條件同勞動力市場不匹配,作為一個理性的經濟人,會意識到城市未必就是理想的“天堂”,因為戶籍的遷移必然涉及到住房、養(yǎng)老、工作等一系列風險,從而選擇理性轉移。這種以經濟手段調節(jié)農村剩余勞動力向城市轉移,一方面可解決因戶籍壁壘帶來的“返鄉(xiāng)潮”,減少農村剩余勞動力向城市轉移的阻力;另一方面能有效地遏制大規(guī)模的“移民潮”,避免城市人口的過度集中。

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