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        戶籍制度對(duì)我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的約束分析

        2012-12-31 00:00:00劉志國(guó)鄭旭
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2012年35期

        摘 要:農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是我國(guó)工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)背景下無(wú)法回避的現(xiàn)象,也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的世界性規(guī)律,然而我國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻使這一進(jìn)程受阻。戶籍制度是造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過(guò)程中遭遇就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)待遇以及就業(yè)保障歧視的根源。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó),必須加大戶籍制度及其相關(guān)政策的改革力度,建立健全農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理、有序的轉(zhuǎn)移。

        關(guān)鍵詞:戶籍制度;農(nóng)村;剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

        中圖分類號(hào):F325.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2012)35-0022-02

        戶籍制度是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而形成的一項(xiàng)基本的國(guó)家行政制度;是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、居住地址等公民人口基本信息的法律制度,和以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)益,以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度從表面上看是一個(gè)“戶口”問(wèn)題,但實(shí)際上附著在戶口背后的一系列體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的社會(huì)保障制度和財(cái)政制度,將城市和農(nóng)村分割為兩個(gè)社會(huì),成為阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移最大的制度性障礙。

        一、我國(guó)戶籍制度的歷史演變

        新中國(guó)成立至今,我國(guó)戶籍制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個(gè)時(shí)期:

        第一個(gè)時(shí)期,創(chuàng)立了對(duì)人口流動(dòng)限制較為寬松的戶籍制度(1949—1957)。1949年9月我國(guó)制定的《共同綱領(lǐng)》就規(guī)定中華人民共和國(guó)人民有居住、遷徙的自由權(quán)。1951年公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》,對(duì)城市戶口進(jìn)行管理;1953年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》以及《全國(guó)人口普查登記辦法》,相應(yīng)的在農(nóng)村建立了簡(jiǎn)單的農(nóng)村戶口登記制度。建國(guó)初期創(chuàng)立的戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的限制較為寬松,其主要功能是提供人口信息與統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字,屬于最基本的社會(huì)管理。

        第二個(gè)時(shí)期,實(shí)行了對(duì)人口遷移流動(dòng)嚴(yán)格控制的戶籍制度(1958—1978)。1958年1月9日由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,以法律的形式規(guī)范了全國(guó)的戶口登記管理,戶籍制度開始由自由遷徙轉(zhuǎn)向嚴(yán)格控制流動(dòng)的階段。這一時(shí)期國(guó)家為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的短缺經(jīng)濟(jì),人為地為公民貼上農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的人口標(biāo)簽,嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,忽視了《憲法》中規(guī)定的“人人平等”的精神與城鄉(xiāng)工農(nóng)之間的利益差別。到1978年,全國(guó)的城市化率只有17.9%,82.1%的人口是農(nóng)民。農(nóng)村勞動(dòng)力被制度性地限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,即使城市存在合適的就業(yè)機(jī)會(huì),在很長(zhǎng)一段時(shí)間里,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也無(wú)法自由轉(zhuǎn)移。

        第三個(gè)時(shí)期,循序漸進(jìn)放寬對(duì)人口遷徙控制的戶籍制度(1978年至今)。1978年,隨著改革開放的逐步深入,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題突顯出來(lái),國(guó)家在這一時(shí)期對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的制度限制有所松動(dòng),戶籍制度在限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)方面的功能日益削弱。

        1980年9月,國(guó)家頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題規(guī)定》,打破了初期戶籍制度對(duì)指標(biāo)的控制,標(biāo)志著戶籍制度的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。此后,于20世紀(jì)80年代頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》等政策規(guī)定,為我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)鐵板一塊的戶籍制度打開了一個(gè)缺口,使城鄉(xiāng)人口流動(dòng)成為可能,也解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。

        隨著以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益凸顯,戶籍制度改革已迫在眉睫。1992年8月,公安部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》,決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地實(shí)行有效城鎮(zhèn)戶口制度,同年10月開始,規(guī)定中的部分地區(qū)先后開始實(shí)行《當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口》,這是我國(guó)戶籍制度改革過(guò)程中的一項(xiàng)過(guò)渡性措施。

        2001年5月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》,從小城鎮(zhèn)入手的戶籍改革開始受到關(guān)注,一些地方逐步放寬農(nóng)村戶口向小城鎮(zhèn)遷徙的條件。2003年,全國(guó)各地又推出新的戶籍改革措施,停辦藍(lán)印戶口;取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別,推行城鄉(xiāng)戶口一體化;進(jìn)一步降低城市戶籍門檻。廣州、成都、重慶、廈門、武漢等地相繼推出了改革措施。同時(shí),上海、北京、廣東分別實(shí)施了暫住證制度。合法固定住所與穩(wěn)定的收入和生活來(lái)源,逐漸成為城市落戶的基本條件。到2006年底,已有重慶、山東、廣西、等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分,統(tǒng)稱為居民戶口。2009年廣東省中山市開始探索外來(lái)工積分制入戶政策,在全國(guó)引起較大反響。截至2011年7月,廣東已有15.3萬(wàn)農(nóng)民工通過(guò)積分制入戶城鎮(zhèn)。2010年,重慶市開始啟動(dòng)以農(nóng)民工為主體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革,截止2012年初,重慶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶人數(shù)已經(jīng)超過(guò)320萬(wàn)。

        這些地方在戶籍制度上的試水,被認(rèn)為是以破除中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標(biāo),在一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)間的融合。然而,現(xiàn)階段戶籍制度的改革并沒有從根本打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、消除城鄉(xiāng)間差距,戶籍制度依舊是影響農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的巨大障礙。

        二、當(dāng)前戶籍制度對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的負(fù)面影響

        1.二元戶籍制度造成福祉差別

        20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)對(duì)戶籍制度進(jìn)行的漸進(jìn)式改革雖然已經(jīng)取得不少成果,但是,縱觀改革全貌,長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度附加著的不同的城鄉(xiāng)社會(huì)福利和教育、醫(yī)療保障,使得城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)不對(duì)等的社會(huì)集團(tuán),將農(nóng)民屏蔽在分享城市的社會(huì)資源之外,附有嚴(yán)重的身份色彩,既缺乏效率,又欠公平。

        2.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城仍面臨較高的“準(zhǔn)入門檻”

        幾乎所有地方的戶籍制度改革舉措都降低了城市戶口的“準(zhǔn)入門檻”,但是都有一定的附加條件,只有符合這些條件的農(nóng)民工才可能取得當(dāng)?shù)貞艏?。這些條件包括兩類,一類是經(jīng)濟(jì)門檻,如購(gòu)買城鎮(zhèn)價(jià)格昂貴的住房、在城鎮(zhèn)投資開辦企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)等;另一類是技術(shù)門檻,如規(guī)定進(jìn)入城鎮(zhèn)各行各業(yè)的外來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)人員必須具備相應(yīng)的文化程度。以戶籍控制得比較寬松的城市——杭州為例,現(xiàn)有規(guī)定是外來(lái)人口只要有大學(xué)本科學(xué)歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口。而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大多收入微薄、文化程度較低,這些附帶的苛刻條件加大了剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移成本。

        在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度下,農(nóng)民工即使進(jìn)入城市就業(yè),也需要辦理各種各樣的證件,經(jīng)過(guò)一套繁雜的手續(xù),必然限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市持續(xù)、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移。人為地在城鄉(xiāng)之間劃出了一條難以逾越的鴻溝,農(nóng)民因其身份的限制失去了自由遷徙的權(quán)利,被牢固地束縛在土地上,使得農(nóng)民在就業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)展機(jī)會(huì)和受教育機(jī)會(huì)等方面與城市居民不可同日而語(yǔ)。

        3.二元戶籍制度造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底

        不僅農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移受到阻礙,不少已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工由于城鄉(xiāng)戶籍陷入到就業(yè)機(jī)會(huì)歧視、小孩上學(xué)難、看病難、生活成本高的困境,無(wú)法被城市吸納。由于戶籍制度帶來(lái)的各種不確定性,使得一部分農(nóng)民工在城市遇到風(fēng)險(xiǎn)以后不得不回到農(nóng)村的土地上,因?yàn)橥恋厥撬麄冏詈蟆⒁彩亲畎踩谋U?。這樣不僅限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng),同時(shí)造成轉(zhuǎn)移的不徹底性,轉(zhuǎn)移回流。隨著“返鄉(xiāng)潮”的日趨強(qiáng)烈,導(dǎo)致了現(xiàn)在東部地區(qū)“用工荒”的局面。這種戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力無(wú)法有效轉(zhuǎn)移,無(wú)論是在短期內(nèi),還是從長(zhǎng)期看,都不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

        三、深化戶籍制度改革促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移

        1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

        我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的,在我國(guó)建國(guó)初期大力發(fā)展工業(yè)的階段,起到了一定的積極作用。除了承擔(dān)現(xiàn)有的人口登記、人口調(diào)查、統(tǒng)計(jì)信息等基本功能外,還承擔(dān)了身份認(rèn)同、社會(huì)福利、資源分配等外在功能能。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度,從制度上消除根植在現(xiàn)有戶籍制度背后的社會(huì)利益分配不合理,打破掛在戶籍名義下的各種權(quán)利壁壘。使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移更加自由、更加有序。

        為此,要總結(jié)和推廣近年來(lái)在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)上可以采用國(guó)際上通行的按居住地登記戶口的原則,實(shí)行以固定居住地為標(biāo)準(zhǔn)劃分的城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口,以所從事職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。不分戶口性質(zhì),打破傳統(tǒng)的戶口觀念,使戶口只具有最初的管理功能,形成居民戶口簿和身份證共同發(fā)揮作用的管理制度。同時(shí),逐步取消附著在戶口上的特權(quán),減少由戶籍制度造成的公共服務(wù)差異,使戶籍制度的改革與其他關(guān)聯(lián)的配套制度改革同步推行,互相銜接,循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。做到真正地統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民身份、統(tǒng)一就業(yè)政策,統(tǒng)一社會(huì)利益分配,為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移打開方便之門。

        2.加快戶籍制度的法制化進(jìn)程

        我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)居民遷徙自由的法律依據(jù)仍是1958年頒布實(shí)施的《戶口登記條例》,它與當(dāng)時(shí)我國(guó)的國(guó)情相符。然而隨著改革開放的不斷深入與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,該條例的部分內(nèi)容已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)需要。對(duì)此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)推動(dòng)戶籍制度改革納入法制化軌道,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),盡快修訂《戶口登記條例》并出臺(tái)《戶籍法》,以立法的形式明確公民自由居住和遷徙的權(quán)利。同時(shí),城市應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際情況,在《戶籍法》尚未出臺(tái)之前,修改完善具有本地特色的相關(guān)戶籍管理政策,待到時(shí)機(jī)成熟時(shí),應(yīng)當(dāng)通過(guò)市人大,制定地方性法規(guī),既可以將成熟的政策固定下來(lái),又可以增加戶籍制度的法治含量,還可以為國(guó)家立法提供新鮮而成熟的立法依據(jù)。但是,要謹(jǐn)慎制定與戶籍制度相關(guān)的各種政策法規(guī),使其能夠與戶籍制度同步進(jìn)行,以免帶來(lái)不必要的麻煩。

        3.構(gòu)建以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的戶籍制度

        城市管理不能只依靠硬性的行政管理,人為的城鄉(xiāng)分割只能加大城鄉(xiāng)間差距,其后果不僅導(dǎo)致大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村,而且還會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府可以通過(guò)正確的政策、有效的經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)范的法律來(lái)保障人口的合理流動(dòng)。

        要放寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的條件,由人口流動(dòng)決定戶口遷徙,而不是戶口遷移決定人口流動(dòng)。在擺脫戶口的緊箍咒后,剩下的就是農(nóng)民的自由選擇了。在人口自由流動(dòng)、勞動(dòng)力充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中,由于身份因素淡出,利益因素顯現(xiàn),市場(chǎng)將有效驅(qū)動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。勞動(dòng)力會(huì)為了獲得更好的工作崗位而努力學(xué)習(xí)、工作,勞動(dòng)力交易成本會(huì)大大降低,勞動(dòng)力資源也會(huì)得到合理分配。若是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與素質(zhì)條件同勞動(dòng)力市場(chǎng)不匹配,作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人,會(huì)意識(shí)到城市未必就是理想的“天堂”,因?yàn)閼艏倪w移必然涉及到住房、養(yǎng)老、工作等一系列風(fēng)險(xiǎn),從而選擇理性轉(zhuǎn)移。這種以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,一方面可解決因戶籍壁壘帶來(lái)的“返鄉(xiāng)潮”,減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的阻力;另一方面能有效地遏制大規(guī)模的“移民潮”,避免城市人口的過(guò)度集中。

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