摘 要：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是我國工業(yè)化和城市化快速推進背景下無法回避的現(xiàn)象，也是經(jīng)濟和社會發(fā)展的世界性規(guī)律，然而我國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度卻使這一進程受阻。戶籍制度是造成農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中遭遇就業(yè)機會、就業(yè)待遇以及就業(yè)保障歧視的根源。處于轉(zhuǎn)型時期的我國，必須加大戶籍制度及其相關政策的改革力度，建立健全農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移制度，促進農(nóng)村剩余勞動力合理、有序的轉(zhuǎn)移。

關鍵詞：戶籍制度；農(nóng)村；剩余勞動力轉(zhuǎn)移

中圖分類號：F325.22 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0022-02

戶籍制度是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一項基本的國家行政制度；是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、居住地址等公民人口基本信息的法律制度，和以保障公民在就業(yè)、教育、社會保障等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式。當代中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度從表面上看是一個“戶口”問題，但實際上附著在戶口背后的一系列體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的社會保障制度和財政制度，將城市和農(nóng)村分割為兩個社會，成為阻礙農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移最大的制度性障礙。

一、我國戶籍制度的歷史演變

新中國成立至今，我國戶籍制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個時期：

第一個時期，創(chuàng)立了對人口流動限制較為寬松的戶籍制度（1949—1957）。1949年9月我國制定的《共同綱領》就規(guī)定中華人民共和國人民有居住、遷徙的自由權(quán)。1951年公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，對城市戶口進行管理；1953年國務院發(fā)布了《為準備普選進行全國人口調(diào)查登記的指示》以及《全國人口普查登記辦法》，相應的在農(nóng)村建立了簡單的農(nóng)村戶口登記制度。建國初期創(chuàng)立的戶籍制度對人口流動的限制較為寬松，其主要功能是提供人口信息與統(tǒng)計人口數(shù)字，屬于最基本的社會管理。

第二個時期，實行了對人口遷移流動嚴格控制的戶籍制度（1958—1978）。1958年1月9日由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式規(guī)范了全國的戶口登記管理，戶籍制度開始由自由遷徙轉(zhuǎn)向嚴格控制流動的階段。這一時期國家為了應對當時的短缺經(jīng)濟，人為地為公民貼上農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的人口標簽，嚴格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，忽視了《憲法》中規(guī)定的“人人平等”的精神與城鄉(xiāng)工農(nóng)之間的利益差別。到1978年，全國的城市化率只有17.9%，82.1%的人口是農(nóng)民。農(nóng)村勞動力被制度性地限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，即使城市存在合適的就業(yè)機會，在很長一段時間里，農(nóng)村剩余勞動力也無法自由轉(zhuǎn)移。

第三個時期，循序漸進放寬對人口遷徙控制的戶籍制度（1978年至今）。1978年，隨著改革開放的逐步深入，農(nóng)村剩余勞動力的問題突顯出來，國家在這一時期對農(nóng)民進城的制度限制有所松動，戶籍制度在限制城鄉(xiāng)人口流動方面的功能日益削弱。

1980年9月，國家頒布了《關于解決部分專業(yè)技術干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應糧食問題規(guī)定》，打破了初期戶籍制度對指標的控制，標志著戶籍制度的發(fā)展進入了一個新的階段。此后，于20世紀80年代頒布的《國務院關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》等政策規(guī)定，為我國長期以來鐵板一塊的戶籍制度打開了一個缺口，使城鄉(xiāng)人口流動成為可能，也解決了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題。

隨著以市場為導向的經(jīng)濟體制改革的不斷深入，現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益凸顯，戶籍制度改革已迫在眉睫。1992年8月，公安部發(fā)出《關于實行當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的通知》，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等地實行有效城鎮(zhèn)戶口制度，同年10月開始，規(guī)定中的部分地區(qū)先后開始實行《當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口》，這是我國戶籍制度改革過程中的一項過渡性措施。

2001年5月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點方案》，從小城鎮(zhèn)入手的戶籍改革開始受到關注，一些地方逐步放寬農(nóng)村戶口向小城鎮(zhèn)遷徙的條件。2003年，全國各地又推出新的戶籍改革措施，停辦藍印戶口；取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口類別，推行城鄉(xiāng)戶口一體化；進一步降低城市戶籍門檻。廣州、成都、重慶、廈門、武漢等地相繼推出了改革措施。同時，上海、北京、廣東分別實施了暫住證制度。合法固定住所與穩(wěn)定的收入和生活來源，逐漸成為城市落戶的基本條件。到2006年底，已有重慶、山東、廣西、等12個省、自治區(qū)、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。2009年廣東省中山市開始探索外來工積分制入戶政策，在全國引起較大反響。截至2011年7月，廣東已有15.3萬農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)。2010年，重慶市開始啟動以農(nóng)民工為主體的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，截止2012年初，重慶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶人數(shù)已經(jīng)超過320萬。

這些地方在戶籍制度上的試水，被認為是以破除中國城鄉(xiāng)二元體制藩籬為目標，在一定程度上促進了城鄉(xiāng)間的融合。然而，現(xiàn)階段戶籍制度的改革并沒有從根本打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度、消除城鄉(xiāng)間差距，戶籍制度依舊是影響農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的巨大障礙。

二、當前戶籍制度對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的負面影響

1.二元戶籍制度造成福祉差別

20世紀80年代以來，我國對戶籍制度進行的漸進式改革雖然已經(jīng)取得不少成果，但是，縱觀改革全貌，長期形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度附加著的不同的城鄉(xiāng)社會福利和教育、醫(yī)療保障，使得城鄉(xiāng)居民分割為兩個不對等的社會集團，將農(nóng)民屏蔽在分享城市的社會資源之外，附有嚴重的身份色彩，既缺乏效率，又欠公平。

2.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城仍面臨較高的“準入門檻”

幾乎所有地方的戶籍制度改革舉措都降低了城市戶口的“準入門檻”，但是都有一定的附加條件，只有符合這些條件的農(nóng)民工才可能取得當?shù)貞艏?。這些條件包括兩類，一類是經(jīng)濟門檻，如購買城鎮(zhèn)價格昂貴的住房、在城鎮(zhèn)投資開辦企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會等；另一類是技術門檻，如規(guī)定進入城鎮(zhèn)各行各業(yè)的外來農(nóng)村勞動人員必須具備相應的文化程度。以戶籍控制得比較寬松的城市——杭州為例，現(xiàn)有規(guī)定是外來人口只要有大學本科學歷就可以直接獲得杭州市非農(nóng)業(yè)戶口。而農(nóng)村剩余勞動力大多收入微薄、文化程度較低，這些附帶的苛刻條件加大了剩余勞動力的轉(zhuǎn)移成本。

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度下，農(nóng)民工即使進入城市就業(yè)，也需要辦理各種各樣的證件，經(jīng)過一套繁雜的手續(xù)，必然限制農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村向城市持續(xù)、穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移。人為地在城鄉(xiāng)之間劃出了一條難以逾越的鴻溝，農(nóng)民因其身份的限制失去了自由遷徙的權(quán)利，被牢固地束縛在土地上，使得農(nóng)民在就業(yè)機會、發(fā)展機會和受教育機會等方面與城市居民不可同日而語。

3.二元戶籍制度造成農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不徹底

不僅農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移受到阻礙，不少已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民工由于城鄉(xiāng)戶籍陷入到就業(yè)機會歧視、小孩上學難、看病難、生活成本高的困境，無法被城市吸納。由于戶籍制度帶來的各種不確定性，使得一部分農(nóng)民工在城市遇到風險以后不得不回到農(nóng)村的土地上，因為土地是他們最后、也是最安全的保障。這樣不僅限制農(nóng)村剩余勞動力的自由流動，同時造成轉(zhuǎn)移的不徹底性，轉(zhuǎn)移回流。隨著“返鄉(xiāng)潮”的日趨強烈，導致了現(xiàn)在東部地區(qū)“用工荒”的局面。這種戶籍制度造成的城鄉(xiāng)勞動力無法有效轉(zhuǎn)移，無論是在短期內(nèi)，還是從長期看，都不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、深化戶籍制度改革促進農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

我國現(xiàn)有的戶籍制度是與計劃經(jīng)濟體制相適應的，在我國建國初期大力發(fā)展工業(yè)的階段，起到了一定的積極作用。除了承擔現(xiàn)有的人口登記、人口調(diào)查、統(tǒng)計信息等基本功能外，還承擔了身份認同、社會福利、資源分配等外在功能能。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，從制度上消除根植在現(xiàn)有戶籍制度背后的社會利益分配不合理，打破掛在戶籍名義下的各種權(quán)利壁壘。使農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移更加自由、更加有序。

為此，要總結(jié)和推廣近年來在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點的經(jīng)驗，在此基礎上可以采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，實行以固定居住地為標準劃分的城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口，以所從事職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。不分戶口性質(zhì)，打破傳統(tǒng)的戶口觀念，使戶口只具有最初的管理功能，形成居民戶口簿和身份證共同發(fā)揮作用的管理制度。同時，逐步取消附著在戶口上的特權(quán)，減少由戶籍制度造成的公共服務差異，使戶籍制度的改革與其他關聯(lián)的配套制度改革同步推行，互相銜接，循序漸進地推進改革。做到真正地統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民身份、統(tǒng)一就業(yè)政策，統(tǒng)一社會利益分配，為農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移打開方便之門。

2.加快戶籍制度的法制化進程

我國現(xiàn)行有關居民遷徙自由的法律依據(jù)仍是1958年頒布實施的《戶口登記條例》，它與當時我國的國情相符。然而隨著改革開放的不斷深入與社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，該條例的部分內(nèi)容已經(jīng)無法滿足社會需要。對此，國家應當推動戶籍制度改革納入法制化軌道，借鑒國外經(jīng)驗，盡快修訂《戶口登記條例》并出臺《戶籍法》，以立法的形式明確公民自由居住和遷徙的權(quán)利。同時，城市應該結(jié)合本地實際情況，在《戶籍法》尚未出臺之前，修改完善具有本地特色的相關戶籍管理政策，待到時機成熟時，應當通過市人大，制定地方性法規(guī)，既可以將成熟的政策固定下來，又可以增加戶籍制度的法治含量，還可以為國家立法提供新鮮而成熟的立法依據(jù)。但是，要謹慎制定與戶籍制度相關的各種政策法規(guī)，使其能夠與戶籍制度同步進行，以免帶來不必要的麻煩。

3.構(gòu)建以市場為基礎的戶籍制度

城市管理不能只依靠硬性的行政管理，人為的城鄉(xiāng)分割只能加大城鄉(xiāng)間差距，其后果不僅導致大量的農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村，而且還會阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。政府可以通過正確的政策、有效的經(jīng)濟手段和規(guī)范的法律來保障人口的合理流動。

要放寬農(nóng)村剩余勞動力進城落戶的條件，由人口流動決定戶口遷徙，而不是戶口遷移決定人口流動。在擺脫戶口的緊箍咒后，剩下的就是農(nóng)民的自由選擇了。在人口自由流動、勞動力充分競爭的市場中，由于身份因素淡出，利益因素顯現(xiàn)，市場將有效驅(qū)動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。勞動力會為了獲得更好的工作崗位而努力學習、工作，勞動力交易成本會大大降低，勞動力資源也會得到合理分配。若是農(nóng)民的經(jīng)濟基礎與素質(zhì)條件同勞動力市場不匹配，作為一個理性的經(jīng)濟人，會意識到城市未必就是理想的“天堂”，因為戶籍的遷移必然涉及到住房、養(yǎng)老、工作等一系列風險，從而選擇理性轉(zhuǎn)移。這種以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，一方面可解決因戶籍壁壘帶來的“返鄉(xiāng)潮”，減少農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的阻力；另一方面能有效地遏制大規(guī)模的“移民潮”，避免城市人口的過度集中。