摘 要不動產(chǎn)登記機關(guān)在不動產(chǎn)登記中處于控制地位，首要職責是對當事人的申請進行審查，作出決定。采用何種登記審查標準，對登記的公信力、登記的效率和準確性以及登記錯誤的責任承擔都有重要的影響，理論上的認識不一，實踐中的作法也各異，不僅對不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利保護極為不利，而且也將極大地損害登記機關(guān)的嚴肅性和權(quán)威性，所以明確審查標準對不動產(chǎn)登記制度至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞不動產(chǎn)登記；審查標準；實質(zhì)審查；形式審查

中圖分類號D912.1；D915 ［文獻標識碼］ Ａ 文章編號 1673-0461（2012）07-0089-03

登記審查是登記程序的核心環(huán)節(jié)，而審查的核心問題就是審查方式，即登記機關(guān)應當采用什么樣的手段來對登記申請事項進行判斷、分析和解讀。對登記審查采取何種方式進行審查不僅關(guān)系到不動產(chǎn)物權(quán)變動的模式、不動產(chǎn)善意取得等復雜問題， 而且對登記后果責任的認定產(chǎn)生直接影響。本文將從審查標準的含義之爭出發(fā)，從不同角度，就我國不動產(chǎn)登記的審查標準的選擇問題提出一己之見。

一、我國不動產(chǎn)登記審查標準的概念之爭及其立法

在分析我國適合哪種審查方式之前，首先應當明確什么是實質(zhì)審查，什么是形式審查。因為概念的不統(tǒng)一會使由此引發(fā)的爭論不在一個層面上而失去討論的價值。學界對兩種方式的區(qū)分存在不同兩種觀點：一種觀點認為，實質(zhì)性審查是指審查范圍不僅包括直接引起物權(quán)變動的物權(quán)行為本身，而且也包括作為原因行為的債權(quán)關(guān)系。而形式性審查指僅審查物權(quán)行為本身的登記制度 [1]。另一種觀點認為，實質(zhì)審查，是指登記機關(guān)不僅應當對當事人提交的申請材料進行形式要件的審查，而且應當負責審查申請材料內(nèi)容的真?zhèn)?，甚至在特殊情況下對法律關(guān)系的真實性也要進行審查。形式審查就是指登記機關(guān)僅僅對當事人所提交的材料進行形式審查。如果確定這些申請登記的材料符合形式要件，就應當認為是合格的。

綜觀大陸法國家或地區(qū)的不動產(chǎn)登記法，登記機關(guān)對登記申請采取何種形式予以審查大致有兩種立法例：形式審查制和實質(zhì)審查制。所謂登記的形式審查制是指登記機關(guān)對于登記的申請，只進行程序上的審查，而對于契約上所記載的權(quán)利事項，在實質(zhì)上是否真實，有無瑕疵，在所不問。法國、日本采用這種立法例。而登記的實質(zhì)審查制，是指登記機關(guān)對于登記的申請，不僅在登記程序上是否適當加以審查，而且還必須對不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因與事實是否相符，不動產(chǎn)物權(quán)變動原因在法律上是否有效等加以詳細審查。德國民法典、瑞士民法典采取這種立法例。

我國不動產(chǎn)登記審查的立法現(xiàn)狀。物權(quán)法第 12 規(guī)定：“登記機構(gòu)應當履行下列職責：①查驗申請人提交的必要材料；②就有關(guān)登記事項詢問申請人；③如實、及時地登記有關(guān)事項；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責。登記機構(gòu)認為對申請登記的不動產(chǎn)的實際狀況需要查看的，申請人以及其他有義務協(xié)助的人應當協(xié)助?！?將于今年

7月1日施行的《房屋登記辦法》第19條規(guī)定：“辦理下列房屋登記，房屋登記機構(gòu)應當實地查看：①房屋所有權(quán)初始登記；②在建工程抵押權(quán)登記；③因房屋滅失導致的房屋所有權(quán)注銷登記；④法律、法規(guī)規(guī)定的應當實地查看的其他房屋登記?！本蜕鲜鰲l款來講，并未明確區(qū)分不動產(chǎn)登記的形式審查與實質(zhì)審查標準。從土地登記資料如何審查來看，《土地登記規(guī)則》第6條規(guī)定：“土地登記依照下列程序進行：①土地登記申請；②地籍調(diào)查；③權(quán)屬審核；④注冊登記；⑤頒發(fā)或者更換土地證書。”《城市房地產(chǎn)管理法》第61條強調(diào)，土地登記須經(jīng)土地管理部門核實，人民政府才能頒發(fā)土地權(quán)利證書。但是，對登記資料的真實審查的相關(guān)問題，我國目前的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定。

二、我國不動產(chǎn)登記審查的實踐

目前登記審查是形式審查還是實質(zhì)審查存在著模糊不清的認識，實務中的操作也各異，各地基于不同的理解采用了不同的審查標準。登記機關(guān)的審查存在多種狀態(tài)。一是形式審查狀態(tài)。深圳市房地產(chǎn)登記審查主要采取的是窗口處理加形式審查的方式。登記機關(guān)只需要對登記申請人是否提交了必須的文件及文件是否真實做表面性審查，無需對申請背后的實體法律關(guān)系加以審查。這主要是出于行政效率的考慮，而且房地產(chǎn)交易中心的登記審查人員均系外聘的社會人員，未經(jīng)任何專業(yè)法律培訓，不具備發(fā)現(xiàn)實體法律關(guān)系瑕疵的能力。這樣的審查方式顯然很難保證申請材料的真實性，權(quán)利人的信賴利益受到損害的風險增加。二是實質(zhì)審查狀態(tài)。湖北省丹江口市國土局的審查人員在審查過程中要經(jīng)過三個步驟：第一步是程序?qū)彶?。主要就本機關(guān)對登記有無管轄權(quán)、登記申請以及相關(guān)文件是否符合法律規(guī)定的形式要件、證明文件的真實性、登記申請的內(nèi)容是否與援引證書等證明文件的內(nèi)容吻合，申請人或其代理人是否具有完全行為能力、資格是否適當進行審查。第二步是產(chǎn)權(quán)審查。主要審查登記義務人的權(quán)利是否與登記簿上的權(quán)利吻合，權(quán)屬來源是否合法，產(chǎn)權(quán)是否存在爭議和分歧。第三步是技術(shù)審查。主要就面積、界址是否清楚、相鄰土地權(quán)利人是否簽字等進行全面審查。三是中間狀態(tài)。廣西省柳州市國土資源局在審查申請材料的真實性時，多要求申請人進行公證，即不僅要對申請材料在形式上是否完備進行審查，還要對申請背后的法律關(guān)系進行審查。例如，夫妻共同所有的房屋，登記時一般多以夫妻一方的名義進行登記，但是在移轉(zhuǎn)時登記機關(guān)多要求另一方出具相關(guān)證明。但事實上，由于信息不對稱，登記機關(guān)對實體法律關(guān)系缺乏發(fā)現(xiàn)能力，只是盡最大可能對申請進行審查，難以徹底。由于形式審查和實質(zhì)審查的含義非常模糊，故登記審查實際上處于中間狀態(tài)。但總的來說，實務操作中主張登記機關(guān)不應審查登記申請背后的實體關(guān)系，而僅僅應進行形式審查的觀點還是主導型的。[2]面對登記實踐中的不同標準和由此導致的司法實踐中登記機關(guān)責任認定的混亂，有必要對審查標準進一步加以明確。

三、我國登記機關(guān)審查標準的選擇

筆者認為，從審查標準的概念來看，前一種觀點強調(diào)的是對登記范圍的審查，后一種觀點強調(diào)的是對登記信息真實性的審查。這兩種定義并不矛盾，而是出于不同視角的結(jié)果，是從不同的觀察角度選擇不同的區(qū)分標準得出的，而不是相互沖突的概念。我國不動產(chǎn)登記應采取何種審查方式，應從我國的實際出發(fā)予以考慮。

依登記范圍來看審查標準，筆者認為應當對原因關(guān)系進行審查，但僅進行窗口式審查，只有在登記涉及公共利益的時候方能對原因關(guān)系進行實質(zhì)性審查。理由是：

第一，從理論上講，登記機關(guān)面臨的是由各種材料所展現(xiàn)的法律事實，而不是活生生的生活世界或者交易世界的直接表現(xiàn)，這種感知是間接和抽象的，登記機關(guān)并不能洞察當事人在進入不動產(chǎn)登記程序之前的所作所為。因此，雖然不動產(chǎn)登記是在民事法律事實的基礎上加上了一個登記行為來實現(xiàn)物權(quán)變動的效果，但是如果認為無論之前的民事法律事實有何種瑕疵，只有經(jīng)登記就成為合法，就把登記行為看成了補正和救濟原有的民事法律事實的瑕疵和錯誤的方式，這顯然是不合適的。

第二，從登記機關(guān)的職責和目標來看，我國的登記機關(guān)是行政機關(guān)，不是司法機關(guān)，登記機關(guān)有依法進行登記的權(quán)力和職責，也有對提供虛假材料的申請人作出處罰決定的權(quán)力，但并沒有解決糾紛、化解矛盾的司法職能，審查交易本身是否有效，是司法機關(guān)的職責，不屬登記機關(guān)的職責范圍。出于司法和行政不同價值目標的考慮，即司法追求的目標是公正，行政行為則要考慮效率，不能以司法審判的標準來要求登記機關(guān)對登記信息真實性進行判斷，要求登記機關(guān)對眾多而繁雜的材料作實質(zhì)上的調(diào)查來保證登記符合真實的民事法律關(guān)系狀況過于苛刻，行政機關(guān)恐怕無法做到這一點。

第三，從保護公民私權(quán)利來看，對于不動產(chǎn)登記，如果行政機關(guān)采納實質(zhì)審查，就會存在公權(quán)力侵害公民私權(quán)利的嫌疑，這樣過度的干預實際上給當事人進行不動產(chǎn)交易設置了類似審批的門檻，阻礙了當事人交易，這樣不僅會降低行政效率，更重要的是有違民事交易的意思自治原則。第四，從責任承擔來看，采用實質(zhì)審查會使登記機關(guān)的職責和責任都會加重，一旦發(fā)生登記錯誤，登記機關(guān)承擔責任的比例會大大上升，這對于登記機關(guān)是一個非常高的要求，在目前的狀況下，承擔如此重的責任是不能落實的。第五，從可行性來看，不動產(chǎn)物權(quán)變動屬于重大的民事行為，所以一般都會采用書面形式。而且我國的登記啟動機制主要采用當事人共同申請的方式，只要登記義務人是登記簿中的物權(quán)人，只要申請書的表達與原因證明相互符合，則登記申請一般就不動產(chǎn)能真實地反映不動產(chǎn)物權(quán)變動的原因，登記機關(guān)對此可以審查通過，當然，該原因明顯違背法律強制性規(guī)定（如買賣土地所有權(quán)）的除外。

綜上，由于不動產(chǎn)登記行為是以一定的民事法律關(guān)系為基礎的，是在民事法律事實的基礎上加上了一個登記行為，從而最終實現(xiàn)物權(quán)變動的效果，所以，在登記審查時必然會涉及到原因關(guān)系。這一點也是為立法所認可的，如在申請房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記時應當提交證明房地產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的材料，申請變更登記時應當提交證明發(fā)生變更事實的材料。對這些證明材料的審查正是對原因關(guān)系的審查。應當注意的是，審查原因關(guān)系不包括當事人與交易無關(guān)的信息，對交易本身是否真實合法的審查，因?qū)彶榕c交易無關(guān)的個人生活與財產(chǎn)隱私，將侵害公民的隱私權(quán)。

依登記信息真實性看審查標準的含義，筆者認為應采取實質(zhì)主義審查。這里的實質(zhì)審查是指在登記機關(guān)力所能及的情況下確保登記信息的真實性。理由如下：

第一，形式審查在我國是不可取的。不動產(chǎn)登記是通過登記推定不動產(chǎn)權(quán)利種類和權(quán)利人，不動產(chǎn)登記的正確與否會對不動產(chǎn)交易當事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，因此應當使登記盡量接近真實狀態(tài)。但在我國沒有公證前置的制度，如果登記機關(guān)僅僅進行形式審查，就會使登記內(nèi)容經(jīng)常發(fā)生錯誤，為了交易安全，當事人自己就要花費時間和精力對權(quán)利狀態(tài)進行調(diào)查，從而使登記的公示公信力受到大大質(zhì)疑，也必然對物權(quán)交易造成極大妨礙。如果登記機關(guān)采用形式審查原則，容易讓行政機關(guān)推托責任，這無異于給不法之徒以可趁之機，不利于保護不動產(chǎn)權(quán)利人。而且現(xiàn)實生活中的復雜特殊情況，偏差也就在所難免。比如現(xiàn)實生活中發(fā)生的多起不動產(chǎn)詐騙案，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。另外，聯(lián)系我國實際情況，長期以來，中國老百姓對公權(quán)力機構(gòu)存在很強的依賴，并且缺乏自我保護的意識和能力，如果將辨別當事人身份證、房產(chǎn)證等證明文件的真實性的義務交給當事人，顯然是不合理的。因此，登記機構(gòu)需要保留一定的實質(zhì)審核職權(quán)，也應承擔一定的責任。

第二，從登記行為的性質(zhì)看，不動產(chǎn)登記是行政確認行為，不進行實質(zhì)審查有悖于行政確認行為的嚴肅性和權(quán)威性。行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明，并予以宣告的具體行政行為。行政確認是羈束性行政行為，即行政主體必須尊重客觀事實，嚴格依照法律或技術(shù)規(guī)范，不能自由裁量地進行操作，加之其法律效果具有前溯性，[3]這些都決定了登記機關(guān)如不現(xiàn)存的不動產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)進行實質(zhì)審查，僅憑申請人提供的符合法定形式的材料，即認可不動產(chǎn)的得喪變更，極易為不法之徒所利用，造成所謂“合法”侵權(quán)，這不僅有悖于行政確認行為的嚴肅性和權(quán)威性，而且使得行政確認的功能喪失殆盡。

第三，從法經(jīng)濟學的觀點來看，行政機關(guān)在實質(zhì)審查時所付出的成本比造成差錯后帶來的損失要小的多。不動產(chǎn)登記往往金額較大，會直接關(guān)系到個人切身利益。一旦發(fā)生登記的錯誤，會引起比較大的爭議，當事人肯定會全力以赴地打官司。因此，登記信息的真實性程度對減少不動產(chǎn)糾紛具有重要意義，只有盡量保證登記信息的真實性，才能達到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。如果審查標準過低而出現(xiàn)大量的登記錯誤，權(quán)利人必將為此踏上尋求救濟的漫長之路。相比之下，實質(zhì)審查成本要比形式審查的成本更低。

四、具體審查時應注意的幾個問題

首先，明確審查重點。明確審查人員應當著重審查哪些登記事項，如對于包括委托書在內(nèi)的身份資料、權(quán)屬證書的真實性、交易當事人和交易標的物的真實性等關(guān)鍵資料的真實性審查應當重點謹慎審查，其他事項一般審查即可。在不干預民事交易內(nèi)容的前提下，應當充分利用行政機關(guān)部門之間的信息整合優(yōu)勢。特別是目前行政機關(guān)實行電子政務的大形勢下，行政機關(guān)之間互相溝通信息便捷可行，如查詢身份資料，不動產(chǎn)登記機關(guān)與公安機關(guān)信息交流，并不困難，因此登記機關(guān)應加強與公安、民政、司法以及銀行等部門的溝通，建立信息共享機制，從而有效確保登記信息的及時和準確性。

其次，強化審查手段。在審查手段上，為了提高登記機關(guān)辨別證明文件真?zhèn)蔚哪芰Γ怯洐C關(guān)宜采用與公安機關(guān)聯(lián)網(wǎng)、文件留底等手段，還需要不斷創(chuàng)新，如在不動產(chǎn)登記中還可以借鑒銀行系統(tǒng)的對外設置密碼等方式核實信息，減少登記錯誤的發(fā)生。

最后，準確把握實質(zhì)審查的度。登記審查必須考慮審查的難度、成本、時間的限制等問題，而且審查方式必須具有科學性和可操作性，因此，實質(zhì)審查有一個度的問題。一方面登記審查要在特定的時間、空間內(nèi)完成，它受到審查期限以及審查程序的限制，面對某些復雜的個案，審查人員不可能在一個十分寬容的時限內(nèi)充分、全面深入的探究真實的狀況?！暗怯洐C關(guān)所進行的調(diào)查只是就登記申請人登記的內(nèi)容所做的一種確保登記真實性的調(diào)查，但不可能調(diào)查得過于細致，完全杜絕虛假內(nèi)容的存在?！盵4]另一方面，在制假技術(shù)足以達到以假亂真的情況下，這種真實性審查不是絕對的，應當在登記機關(guān)力所能及的范圍內(nèi)進行。對于無法避免的登記錯誤，不能歸咎于審查，一定程度上，只能交給賠償制度去解決了。

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