【摘要】農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家為保障農(nóng)民老年基本生活而實施的一項重要社會政策，也是國家的一項社會安全政策。由于國家財力有限，農(nóng)村人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入水平相對較低等諸多因素制約，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)滯后于其他社會保障制度，成為我國社會保障體系中的一片茅草地。各地推進實施雖然積累了有益的實踐經(jīng)驗，但也存在著亟待解決的問題，反映在部分農(nóng)民對新農(nóng)保仍持有觀望態(tài)度，對新農(nóng)保的未來發(fā)展抱有疑慮，因而在全覆蓋階段，應(yīng)該明確農(nóng)保的未來發(fā)展方向，讓農(nóng)民真正了解新農(nóng)保，自愿參加新農(nóng)保。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)保；社會保險功能；改革方向

1.新農(nóng)保制度中社會保險基本功能

缺失分析：

第一，現(xiàn)行制度難以實現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)國務(wù)院新農(nóng)保的《指導意見》，我們可以看出，新農(nóng)保采取自愿參保，試點先行。到2011年為止，盡管在74%的縣實施了新農(nóng)保政策，但由于是自愿參保，這些地區(qū)也沒有實現(xiàn)新農(nóng)保的政策全覆蓋。據(jù)調(diào)查，這些地區(qū)中沒有加入新農(nóng)保的困難人群有三部分。一是45歲至59歲的農(nóng)民，他們年齡較大，繳費期限短。雖然政策規(guī)定可以延長退休年齡，延長繳費年限，或者補繳到15年，但由于他們青壯年時沒有積累，到了中年想要在短期內(nèi)繳納一大筆保險費，是很難做到的。二是經(jīng)濟落后地區(qū)的農(nóng)民。這些地區(qū)的農(nóng)民總體收入比較低，而且實物收入多，現(xiàn)金收入少，沒有繳納養(yǎng)老保險費的能力。三是體弱病殘沒有勞動能力的農(nóng)民。他們雖然沒有達到60歲，但由于沒有勞動能力，沒有收入，需要提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。而現(xiàn)行農(nóng)保制度中，沒有殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。新農(nóng)保制度中，由于是自愿參保，也會存在一部分人有能力參保卻不參保的現(xiàn)象，這部分人就是16歲至45歲的青年農(nóng)民。對他們來說，如果不是因為父母享受養(yǎng)老金的捆綁制約，他們都會持觀望態(tài)度。尤其那些20歲左右的青年農(nóng)民，他們的父母還沒到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，其不參保并不影響家人的待遇。另有一小部分農(nóng)民，因為與父母關(guān)系不好，同時自己又不太富裕，就不參保，導致父母到了60歲，也無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)民不參保的主要原因是新農(nóng)保制度對他們沒有什么吸引力。70元基礎(chǔ)養(yǎng)老金實際上是一種老齡補貼（江蘇省政策）。由于當?shù)仡~度低于最低生活保障水平，沒有制度魅力，農(nóng)民缺乏積極性。同時，帶有“捆綁”的領(lǐng)取條件，讓農(nóng)民覺得自愿原則不真實，使農(nóng)民對制度的信任度大打折扣。

第二，收入再分配功能效率低下。新農(nóng)保制度中，能夠體現(xiàn)收入再分配功能的地方有兩點。一是由中央政府全額負擔（東部地區(qū)中央財政只負擔50%）的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一個是地方政府對個人賬戶的補貼（規(guī)定不低于30元）。然而，這兩部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準定得過低（全國政策），比低保還低，保障能力不夠，農(nóng)民沒有參保積極性。另外，對所有農(nóng)民都補貼，也是一種沒有效率的公平。公共財政應(yīng)該是向低收入者傾斜的，對那些富裕的農(nóng)民，沒有必要支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其次，地方政府對個人賬戶繳費補貼的激勵效果不足，致使農(nóng)民基本上選擇100元或 其它的低繳費檔次。當然，農(nóng)民選擇低檔次繳費，除了對制度持有疑慮，但激勵機制不足也是一個主要原因。

第三，新農(nóng)保的保障能力偏低，保值增值能力較弱?！秾嵤┮庖姟吩O(shè)立了年繳費標準從100元至500元五個檔次的個人賬戶養(yǎng)老金。從目前試點地區(qū)繳費結(jié)構(gòu)看，絕大多數(shù)參保農(nóng)民選擇了最低的100元繳費檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，假設(shè)一人從16歲開始以此標準繳費，政府每年補貼30元，銀行存款利率不變，設(shè)定為2.25%，養(yǎng)老金計發(fā)年限139個月，年個人繳費和政府補貼增長率假定為2.04%，到60歲時他每月能領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金131元，再加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月能領(lǐng)取養(yǎng)老金186元，但是考慮到通貨膨脹的因素，以43年后通貨膨脹率為5%計算，它將變成20元的現(xiàn)值。如果以最高檔次的每年交500元，其他條件不變，則60歲時能領(lǐng)取585元?？紤]通貨膨脹因素，現(xiàn)值也不到65元。養(yǎng)老金的價值到底有多大值得懷疑。而且，新農(nóng)保在制度設(shè)計上并沒有將未來的養(yǎng)老金支付與通貨膨脹、物價等因素掛鉤，導致農(nóng)民實際的保障水平過低。另外，新農(nóng)保制度實施時已經(jīng)達到60歲以上的老年人只能享受55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，沒有個人賬戶養(yǎng)老金，待遇水平更低。

2.新農(nóng)保制度應(yīng)該如何持續(xù)推進

首先，從籌資模式和財政方式上看，新型農(nóng)保制度是基礎(chǔ)養(yǎng)老金（財政全額負擔）和個人賬戶（個人負擔）相結(jié)合的籌資模式，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金是稅收方式的老齡補貼，個人賬戶是保險方式。城鎮(zhèn)職工雖然也是實行統(tǒng)籌基金（企業(yè)繳費）與個人賬戶（個人繳費）相結(jié)合的籌資模式，但是，統(tǒng)籌基金和個人賬戶都是采取保險方式。建議新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也改成保費由財政和個人共同承擔的保險方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付額度與繳費年限掛鉤。簡單地說，政府給每位農(nóng)民建立新農(nóng)保養(yǎng)老保險賬戶，鼓勵農(nóng)民自己繳費，地方政府給予繳費補助。沒有繳費能力的，政府可以減免保費。而中央政府在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的時候，不論是誰都有最低的55元的養(yǎng)老金保障。這樣一來，即使農(nóng)民沒有個人繳費，但他們至少有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，可以有一個最低養(yǎng)老金保障，也能夠達到全員參保的效果。同時，社會保險方式的機制需要養(yǎng)老保險精算專家來對財政預算做精密科學的評估和預算，因此，政府要加大對這方面精算專家的培養(yǎng)。

第二，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施意見規(guī)定新農(nóng)保是自愿參保，現(xiàn)行的捆綁式參保條件，既沒有體現(xiàn)自愿參保原則，又不是真正意義上的強制參保。新農(nóng)保作為一種社會養(yǎng)老保險制度，即便不是強制參保，也應(yīng)該是義務(wù)參保（半強制的）。試點階段可以采取自愿參保，但普及率提高之后，應(yīng)該改為半強制性的義務(wù)參保，最后實現(xiàn)強制參保。毋庸置疑，建立強制參保的前提是要建立費用減免制度。如果采取保險方式，一定會有一部分人因無力繳費而漏網(wǎng)，所以，要對那些無收入和低收入者實行費用減免制度。如果沒有減免制度，就要用低保制度或其他社會保障制度來解決他們的收入保障。瑞典就是建立了最低養(yǎng)老金保障制度，對那些無力繳費的，或無力全額繳費的，政府給繳納最低保險費，保費記入個人賬戶，也要保值增值。由于瑞典只給低收入者繳費保障，而我國農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金是面向每個農(nóng)民的，如果像瑞典那樣給每個農(nóng)民繳費保障的話，財政負擔會突然大幅增加。所以，采取日本方式，在養(yǎng)老金支付的時候，政府承擔支付一定比例養(yǎng)老金比較合理，不會給政府造成太大財政壓力，也不會產(chǎn)生保值增值的壓力。

第三，從支付內(nèi)容上來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該是支付晚年生活所必需的基本消費開支額度，即能保障衣、食、住的基礎(chǔ)費用。所以，不宜定的太高，這個標準應(yīng)該征求農(nóng)民的意見。55元雖然不高，但可以從低水平起步逐漸提高。另外，養(yǎng)老保險是對喪失收入能力的人進行的收入補償。喪失收入能力不僅僅是老年人，也包括年輕時致殘失去勞動能力或死亡時留下需要贍養(yǎng)的人。因此，也需要建立相應(yīng)的殘障養(yǎng)老保險和遺屬養(yǎng)老保險制度。

農(nóng)保制度建設(shè)關(guān)乎我國社會保障全覆蓋戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，而新農(nóng)保制度當前采取自愿參保的原則，是否繳費，繳納多少保費基本上自由選擇。由于制度缺乏強制性，耐心細致的推廣宣傳工作就顯得格外重要。強化農(nóng)保新制度的公信力，讓農(nóng)民自愿參保，自愿繳費，是擺在我們每位新農(nóng)保工作者面前的一道世界性難題。