摘要：2012年7月，全國人大網上公布了《預算法修正案（草案）》二次審議稿，面向公眾征求修改意見。本文主要聯(lián)系當前國情及未來改革方向，思考該草案中涉及國庫、財政專戶、赤字、監(jiān)督等幾個值得關注的問題，并提出相關建議。

關鍵詞：預算法修正案；國庫；財政專戶；赤字；監(jiān)督

一、引言

2012年7月6日，《預算法修正案（草案）》二次審議稿（以下簡稱《預算法修正案》）在全國人大網亮相，開始為期一個月向公眾征求意見的法定程序。預算修法是事關我國基本制度和未來經濟社會走向的大事，實質是督促各級政府官員在法律約束下，管好用好納稅人的錢。較之原文，承載推進我國政府公共預算改革使命的這一法律草案，程序性調整居多、實質性變動較少，仍有改進的必要。

二、《預算法修正案》中值得深思的問題

（一）卸掉央行經理國庫重任，脫節(jié)的管理由享有庫款支配權的財政主體接管欠嚴謹

國庫職責分工不合理?！额A算法修正案》第54條刪去了《預算法》中關于人民銀行經理國庫的條款，同時賦予財政部門管理和監(jiān)督國庫的權限，這與現行《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行具有經理國庫職責相矛盾。草案如若實施，人民銀行則失去了代表政府對國庫資金的監(jiān)督權，脫節(jié)的監(jiān)督和管理交由庫款支配的財政部門自身補位，導致國庫管理外部獨立監(jiān)督退化為內部關聯(lián)控制。

國庫機構所在未明確?！额A算法修正案》中沒有規(guī)定國庫機構設置所在。國庫作為執(zhí)行國家預算收支的重要機構，理應在《預算法》中予以明確，因為缺失將有損法律完整性和嚴肅性。

財政支配庫款待商榷。財政部門是根據人大授權將取之于民的庫款資金用之于民，其本質是受托代管理，而非支配?！额A算法修正案》第54條在涉及財政對庫款管理時仍沿用行政色彩濃厚的“支配權”字樣，不利于推動我國民主與法制進程。

（二）承認財政專戶和國庫單一賬戶體系，預算資金直接游離于國庫之外運作有風險

“庫外庫”惹爭議。財政專戶本是預算管理低效模式下的歷史遺留問題，但《預算法修正案》第51條、55條卻明確了其法律地位，賦予其收納預算資金、辦理退庫和財政支出的權限，與國家金庫共同作為預算資金的最終集散地。不少專家學者指出，修法認可財政專戶，等于變向承認各部門、機關單位的小金庫的合法性。

國庫集中收付難實現。《預算法修正案》第51、第56條將財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理，且同意政府收支可分別納入央行國庫、商行財政專戶進行分散管理，與其后表述的“實行國庫集中收付制度”背道而馳。盡管第51條提到了財政專戶收支情況與國庫實現信息共享，但兩套賬戶體系信息共享的形式不能改變預算資金分散收付的實質。

過渡產物入法不嚴肅。自2001年推行國庫集中收付制度改革試點以來，地方財政為保有預算外資金賬戶給出應付監(jiān)管的臨時政策，國庫單一賬戶體系應運而生。顯然這種過渡時期的階段性產物不符合國務院批準的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥國庫集中收付為主要形式”的改革方向，還為公共資金轉移、逃避監(jiān)管打開方便之門。

權力尋租極易生腐敗。財政部門與開設財政專戶的商業(yè)銀行存在利益關聯(lián)，倘若修法放開前述的“庫外庫”，那么財政資金高息存儲謀取私利，隨意調整預算執(zhí)行進度、截留擠占上級資金、編造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預算資金等違法違規(guī)行為可能加劇，地方財政部門權力尋租的空間加大，張美芳、李華波式的腐敗大案仍將出現。

（三）預算管理未體現分權制衡，政府超收收入用途和赤字管理相關規(guī)定存疑慮

財政部門職能大而全。按照《預算法修正案》第27條、35條、48條、57條，財政部門集預算編制部署、執(zhí)行、管理、監(jiān)督職能于一身，顯然有悖于“分權制衡”這一原則，且放任了財政部門預算編制粗略、預算執(zhí)行隨意性大等問題。

超收沖調赤字欠妥當。《預算法修正案》第38條、61條提出的“預算穩(wěn)定調節(jié)基金”相關規(guī)定，賦予政府超收收入沖減赤字的權力。中央政府每年都有巨額的超收收入（2011年高達1.4萬億），如果這部分收入形成龐大的調節(jié)赤字蓄水池，將導致赤字口徑混亂，無法反映出財政收支的真實情況。

地方不列赤字有矛盾。《預算法修正案》第31條沿用《預算法》第28條規(guī)定“地方各級預算不列赤字”。眾所周知，一般政府赤字是通過借款、發(fā)債彌補，既然法律規(guī)定地方不列赤字，那么地方政府需要財政部代發(fā)地方債，且多數地方財政要靠上級財政轉移支付和結余庫存進行平衡也就失去了前提條件。

（四）長效的預算監(jiān)管體系尚未成型，公開透明、互相牽制的約束機制仍未建立

財政監(jiān)督有越位之嫌?！额A算法修正案》第54條、83條可幫助財政部門實現預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督一體化。財政部門在預算管理這場“比賽”中身兼組織員、運動員、裁判員多個角色，不僅有違國際通行的三權分立原則（立法、行政、司法），也與《預算法修正案》第14條“各級預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督應當建立健全相互制約、相互協(xié)調的機制”相矛盾。

人大監(jiān)督心有余力不足?！额A算法修正案》雖在第17、18、79等多項條款明文賦予各級人大有關預算監(jiān)督的權利，但實質上卻刪除了《預算法》第69條“各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執(zhí)行情況的報告”；《預算法修正案》第87條至第89條新增政府和財政部門為法律責任追究主體，人大則無權過問。人大將由此陷入信息獲取困難、責任追究無力的尷尬境地。

審計監(jiān)督實效受局限。從《預算法修正案》涉及審計監(jiān)督的第84條看，審計監(jiān)督貫穿于除預算編制以外的整個預決算過程，從表面看審計監(jiān)督似乎力度不小。但橫向比較不難發(fā)現，不同于英美審計機構隸屬于國（議）會，直接對國（議）會負責，或德國的審計機構獨立于立法、司法、行政以外，僅對法律負責，我國的審計機構是當地政府組成部門，與財政部門可謂“一母同胞”，審計獨立性并不具備；縱向對比《預算法》，人們不難發(fā)現審計監(jiān)督的實施主體有所縮窄（從各級政府審計部門變?yōu)榭h級以上政府審計部門），審計對象（由部門、單位和下級政府的預算執(zhí)行、決算實行縮減為預算執(zhí)行、決算實行）更加模糊。

公眾監(jiān)督未加以重視。國家預算管理實際是將取之于民的資金用之于民，在預算法制實施過程中理應切實維護公民的知情權、參與權、監(jiān)督權以提高公眾監(jiān)督效率，降低監(jiān)督成本，但《預算法修正案》未將“公開透明”寫進預算遵循原則；第11條盡管要求預算、預算調整、決算信息在人大批準后向公眾公開，卻同時引入了“涉及國家機密的除外”這一含糊概念。

三、相關建議

（一）準確定位國庫，建議現行體制下繼續(xù)堅持央行經理制

《中國人民銀行法》賦予人民銀行經理國庫的職責，人民銀行作為“政府的銀行”依法對國庫資金進行監(jiān)督。人民銀行在為政府提供金融服務，尤其是經理國庫方面，積累了豐富的經驗和技能，也建立了比較完善的配套服務體系，因此繼續(xù)保留央行國庫經理制，并從政府預算計劃信息報送等方面加以強化。

（二）服務改革發(fā)展，建議實行徹底的國庫單一賬戶制

“國庫單一賬戶體系”作為我國國庫集中收付制度改革試點時期的過渡做法，不宜法律化。對確有必要開設財政專戶的特定專用資金，法律應明確、細化資金種類、事項、用途等，按照國家法律和國務院規(guī)定開設賬戶。

（三）改進預算管理，建議遵循國際通則調整有關規(guī)定

預算管理權限分配體現分權制衡，預算編制、執(zhí)行和監(jiān)管相分離，同時明確國庫在預算管理中的作用；通過法律確保以超收收入為主的“預算穩(wěn)定調節(jié)基金”在可監(jiān)控的范圍內；立法中明確赤字定義，并理順收支平衡、赤字管理的有關條款。

（四）完善監(jiān)管體系，建議強化來自第三方的外部監(jiān)督

圍繞預算執(zhí)行的事前、事中、事后環(huán)節(jié)建立全方位的監(jiān)督管理體系；本著公開透明的原則，讓預算編制、執(zhí)行接受廣大社會公眾監(jiān)督，完善內外監(jiān)督管理體系；出臺操作性強的監(jiān)督流程，加強對財政資金的績效管理，對浪費財政資金的行為予以責任追究。