摘 要：在我國，目前法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債。但多年以來，各級地方政府以種種名義舉借了大量債務，地方政府債務風險在某些局部已經有所表現，潛在的風險更加不容忽視，如果不能及時防范和化解地方政府債務，風險將會向中央轉嫁，給中央財政帶來極大風險，進一步威脅國民經濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。通過對地方政府債務現狀、特點及形成的主要原因進行分析，提出化解地方債務對策建議。

關鍵詞：地方政府債務；成因；對策分析

中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）29-0106-02

一、我國地方債務的現狀

迄今為止，地方政府債務問題的最權威的官方資料就是國家審計署2011年第35號《審計結果公告》。審計署于2011年3月至5月組織全國審計機關4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況進行了全面審計，披露了中國地方政府債務問題。通過審計調查，截至2010年底，全國共有各級融資平臺公司6 576個，省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32 111.94億元、46 632.06億元和28 430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。審計還發(fā)現，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比共計69.69%。地方政府債務問題由來以久，但近幾年增長迅猛，加大了部分地方政府償債壓力，形成并積聚一定的債務風險。從債務余額和當年地方政府可用財力的比率上看，西部地區(qū)和省、市本級債務風險比較集中，有7個省、10個市本級超過100%，其中最高的達到364.77%。從償債資金的來源上看，2009年所審計的地區(qū)通過舉借新債償還債務本息合計為2 745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力嚴重不足。

二、地方政府債務風險的制約因素

我國地方政府債務的風險大體可分為償債風險和流動性風險。償債風險是指地方政府不考慮自有資產財力和還款能力進行借款，造成的資不抵債風險，流動性風險是指地方政府的資產大于其借款額，但由于其擁有資產缺乏流動性，無力對償還到期債務及利息形成的風險。從本質上看，這兩種風險有一定區(qū)別，但從外在的形式來看，都表現為對債務和利息的拖欠。因此，所謂地方政府債務風險，就是地方政府對應由其承擔的債務無法按期還本付息及相應產生的不良后果。債務風險引發(fā)的后果與不同的債務形式（直接債務與或有債務，顯性債務與隱性債務）密切相關。

（一）財政體制因素

我國1994年實行分稅制改革后，財政的集中度大幅度提高。與此相對照，中央政府與地方政府的事權劃分卻未能徹底進行。尤其是各級地方政府之間的事權劃分工作幾乎沒有展開。地方本級收入增長速度遠低于中央本級收入，這雖然與發(fā)展經濟增量有關，但主要的是中央與地方稅收分配體制不合理。每塊錢的增值稅中央要拿走75%，25%留給地方；同時，中央與地方事權之比卻是30：70。地方發(fā)展需要更多的資金，分稅制到今10多年來，搶項目、跑貸款、忙舉債，成了地方政府的必然之舉。

由于近年來我國各項改革力度不斷加大，特別是在糧食體制、農村稅費、社會保障體制等重大改革，地方財政支出增長的速度超過收入增長的速度，再加上地方政府經濟發(fā)展的需要，支撐地方經濟運行的財力匱乏。我國現行的財政轉移支付制度又不是很完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度，遠遠不能滿足地方正常運轉的需要。

（二）行政管理體制因素

改革開放至今，我國進行了幾輪行政管理體制改革，但減人、減事、減支的效果不明顯，行政效率不高的狀況沒有得到很好的解決，人浮于事，財政支出壓力仍然較大，財政負擔沉重。

目前，政府績效評價和監(jiān)督體系不完善，部分地方政府領導為了在位期間出政績，不顧地方本身財力，全力融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，獲取政治資本，由于對項目和建設資金監(jiān)督管理的缺位，出現大量的無效工程，甚至是損失浪費工程，政府債務惡性增加，導致下屆政府難以為繼。

（三）經濟改革因素

地方經濟體制改革基本狀況是好的，但微觀方面，第一是企業(yè)改制等改革仍然存在較大缺陷，不僅沒有提高經濟效益，最終反而由地方政府承擔改革成本，導致地方政府債務增加；第二是在經濟體制轉軌過程中，由于地方政府職能轉變較為滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權界定不清晰，導致經濟、社會主體無力進行自我風險約束；第三是由于我國市場化整體程度不高，地方市場準入的種種限制，民間風險經營機構很難得到有效發(fā)展。由于這三個方面的因素，不僅化解經濟社會風險的市場機制難以形成，而且將更大的經濟社會風險轉嫁給地方政府，導致地方政府債務的不斷增加。

（四）融資投資體制因素

目前，我國的金融體制尚不健全，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，在解決不了發(fā)展資金的情況下，地方政府只能自己想辦法舉債解決支出壓力。一些地方政府不惜通過各種非正規(guī)渠道進行變相舉債，回避法律法規(guī)的約束，或者采取向社會單位、個人借款，向社會集資等等，甚至違規(guī)融資，以解決政府財力緊缺的問題。而這部分違反正常融資體制規(guī)定的舉債，進一步增加了政府債務，擴大了風險。

（五）政府債務管理因素

由于地方政府對于債務問題缺乏充分的認識，對于風險估計不足，而且沒有設立統(tǒng)一的管理債務的機構，政府債務由財政、發(fā)改委、審計、監(jiān)察等部門依照不同權限分別管理，各部門的管理側重點不同，管理權限也不同，達不到規(guī)范有序監(jiān)督管理的效果。同時，由于沒有建立充分透明的借債舉債信息披露和監(jiān)督機，只要借到錢就，對于是否應該舉債、舉債建設資源的效益沒有相應的評估機制，導致政府及其部門盲目鋪攤子上項目，隨意舉債的現象時有發(fā)生，不僅沒有建設成還債資源，甚至造成債務規(guī)模不斷膨脹，債務風險不斷擴大，造成巨大的損失浪費。

三、化解地方政府債務風險的對策

（一）改革完善財政體制

要化解地方政府債務風險問題，首先應該改革和完善財政體制，因為，造成地方政府債務增加導致財政困難的一個重要原因是財政體制尚不完善，地方政府的財權與事權界定不明晰。在我國現有財政體制的基礎上，第一是要核定中央政府和地方政府及省以下各級政府之間的事權和財權，從而界定各級政府財政的收入與支出；第二是改革和完善財政轉移支付體系，根據地方財政收入和經濟發(fā)展水平不均衡的發(fā)展情況，進一步加大對地方的轉移支付力度，增加地方財政的實際可用財力，減少地方政府債務的規(guī)模。

（二）轉變政府職能

在計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史時期，要強化政府對經濟的監(jiān)管，只為社會經濟發(fā)展提供必要的公共產品和公共服務。一是要界定政府在社會經濟發(fā)展過程中的位置，規(guī)范政府干預社會經濟管理的內容和方式，主要是政府干預的范圍應適當縮小，不直接參與微觀經濟的運行；二是要實現干預手段從直接干預為主轉向間接控制為主，政府干預從“人治”轉向“法治”，提高干預的有效性和透明度，消除或減少地方政府債務的形成機制；三是精簡地方政府行政機構數量，進一步壓縮地方財政供養(yǎng)人員數量和比例，節(jié)約地方政府行政開支，減輕地方財政支出壓力，減少地方政府債務規(guī)模不斷擴大的壓力；四是改變官員政績考核辦法，從而堅決杜絕“政績工程”，完善地方干部的考核選拔機制，用科學發(fā)展觀來衡量干部的政績，從機制上防止出現新的“政績工程”，避免產生新的“政績債務”，杜絕出現人為的損失浪費。

（三）加快國有企業(yè)改革

目前，國有企業(yè)改革中出現的一些難以解決的問題，如企業(yè)轉制過程中產生的債務問題等，改制的成本都需要政府進行解決，這成為我國地方政府或有負債的主要來源。要解決這種現象，國有企業(yè)改革力度必須要加大，速度必須要加快，通過切實有效的改革，以最低的成本，如產權交易，實現國有企業(yè)產權主體多元化。特別是可以通過進行股份制改革，解決國有企業(yè)產權主體“虛位”的問題，形成高效率的資源配置格局，解決國有企業(yè)改革成本過高的問題，從而減少可能產生的或有債務。

（四）健全地方政府債務管理機制

1.建立嚴格的政府債務審批機制。必須明確界定政府債務管理機構的工作職責、權限，規(guī)范地方政府關于債務的審批權限，細化舉債項目審批程序，未經地方政府債務管理部門批準并經國家債務管理部門審核通過，任何部門、單位均不得擅自舉債。對確實需要舉債的項目，債務審批部門應該從嚴審批；對于舉債項目沒列入地區(qū)經濟發(fā)展規(guī)劃、舉債地方政府和單位不具備償債能力以及不符合國家政策規(guī)定的項目，債務審批部門一律不審批，從源頭上控制風險發(fā)生的可能性。

2.建立完善的政府償債機制。地方政府設立政府償債專戶和償債準備金，在同級財政部門設立債務償還專戶，要按還款計劃和進度，由財政部門負責將需要財政償還的資金直接撥入政府償債專戶；各單位經財政轉貸的國際金融組織貸款和國債資金，需要由各使用單位按期將償債資金劃入財政部門管理的償債專戶，由財政部門統(tǒng)一還款；同時，財政部門應當按照債務管理和償還規(guī)劃，提取并建立適當規(guī)模的政府償債準備金，列入同期財政預算，專戶儲存償債準備金，統(tǒng)一嚴格管理。

3.建立嚴格的政府債務監(jiān)督檢查機制。各級審計部門要將政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況審計列入年度審計計劃，定期審計監(jiān)督。對地方政府債務項目，債務管理職能部門應該實行全程跟蹤檢查和重點檢查相結合，及時發(fā)現項目存在的債務資金使用問題，督促項目單位按資金使用計劃進行整改。對政府進行的重大舉債項目，采取委派財務總監(jiān)制度對項目財務情況進行全程監(jiān)管方式，對每一筆資金使用進行財務監(jiān)督；舉債項目竣工后，由審計部門或社會中介機構進行竣工審計，并將政府及其所屬部門的政府債務狀況列入領導干部經濟責任審計范圍，公開審計結果。

（五）構建政府債務風險預警體系

對地方政府債務未來的風險，一方面是解，另一方面是防。當前，有些省市在防范政府債務風險方面已經有一些有益的嘗試，如浙江、福建等地。構建政府債務風險預警體系，完善政府債務報告制度，加強對地方政府債務的監(jiān)測、預警。要制定適用于地方各級政府的統(tǒng)一完整的政府債務統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計口徑，配套相適應的軟件等技術支持，同時，結合地方財政、經濟和社會發(fā)展的相關指標，建立全國統(tǒng)一規(guī)范的地方政府債務風險預警機制。

參考文獻：

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