摘 要：近年來(lái)，隨著房?jī)r(jià)的飛漲，低收入者的住房問(wèn)題成為政府民生政策的重要一環(huán)，尤其是2009年住建部《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》出臺(tái)后，廉租房重新受到“熱捧”，各地紛紛出臺(tái)廉租房建設(shè)規(guī)劃方案。學(xué)術(shù)界的討論也愈加熱烈，針對(duì)廉租房制度的缺陷、如何完善以及政府責(zé)任的探討也屢見(jiàn)不鮮。但具體探討中央和地方政府應(yīng)該如何在廉租房建設(shè)中承擔(dān)各自責(zé)任，以及如何保證廉租房制度的各級(jí)財(cái)政支持的研究還是比較欠缺的。因此，試圖運(yùn)用成本—收益分析、權(quán)責(zé)統(tǒng)一和外部性效應(yīng)等方法，解釋目前廉租房建設(shè)中財(cái)政資金不足的原因，理清中央和地方政府在廉租房制度中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，從而在財(cái)政資金上保證廉租房制度的順利推行。

關(guān)鍵詞：廉租房制度；資金來(lái)源；中央政府；地方政府

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0060-03

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，中國(guó)政府對(duì)廉租房的重視與日俱增，中央推出了一系列保障房建設(shè)的規(guī)劃和落實(shí)措施，如住建部出臺(tái)的《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》（后簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的任務(wù)進(jìn)程，廉租房又重新受到“熱捧”。如今，2011年已經(jīng)過(guò)去，政府的廉租房制度是否進(jìn)展順利呢？答案顯然是否定的。下面，本文根據(jù)《規(guī)劃》對(duì)3年間廉租房建設(shè)的目標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)基金來(lái)源等對(duì)最近3年廉租房建設(shè)資金需求結(jié)構(gòu)及資金缺口進(jìn)行了估算。

由于廉租房建設(shè)土地由政府劃撥，相關(guān)稅費(fèi)全免，所以，這里只根據(jù)建設(shè)成本估計(jì)資金需求，按照每套50平方米，每平方米建設(shè)成本2 000元計(jì)算，每套廉租房建設(shè)資金需要10萬(wàn)元。根據(jù)中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按平均每平方米300元計(jì)算，每套廉租房建設(shè)來(lái)自中央財(cái)政補(bǔ)貼資金為1.5萬(wàn)元。根據(jù)之前公布的2009年公積金增值凈收益170.1億元，并且按照每年20%的增長(zhǎng)率估算，可以推算出2009年、2010年和2011年的值。根據(jù)2008年公布的土地出讓凈收益4 000億元，并且按照每年5%的增長(zhǎng)率估算，其中10%用于廉租房建設(shè)得出后3年的數(shù)據(jù)。公積金增值凈收、土地出讓凈收益和政府建設(shè)資金之和為政府保障房建設(shè)的資金投入，而其與建設(shè)資金總額之差即廉租房建設(shè)的資金缺口。

從中可以看出，即使在政府高度重視的情況下，廉租房建設(shè)的資金問(wèn)題仍然十分突出，資金難題已成為制約我國(guó)廉租房發(fā)展的瓶頸。以2010年為例，全國(guó)保障房建設(shè)資金總額需要3 500億元，其中，中央財(cái)政補(bǔ)助632億元，占投資總額的18.1%；地方政府土地資金收益投入100億元，占投資總額的28.6%；其他收入493億元，占資金總額的14.1%；其余還有高達(dá)39.3%的資金缺口。一位建設(shè)部的工作人員更是直言：“廉租房的推進(jìn)，說(shuō)到底就是一場(chǎng)資金的較量?！?/p>

二、廉租房制度資金短缺的原因分析

中央和地方政府對(duì)于保障房建設(shè)的態(tài)度存在很大差異。中央政府一再出臺(tái)相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)的重要性，甚至明確規(guī)定每年的建設(shè)任務(wù)，但地方政府的執(zhí)行情況總是不容樂(lè)觀(guān)，雖然近兩年來(lái)廉租房建設(shè)情況略有改善，但是沒(méi)有改變其建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀。下面，本文通過(guò)成本—收益分析、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則和外部性效應(yīng)等方法，分析保障房建設(shè)財(cái)政資金不足的原因。

（一）成本—收益視角下的政府行為分析

中央和地方政府都是理性的行為個(gè)體，在行為選擇上都會(huì)遵循收益最大化原則。地方政府是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為直接目標(biāo)的，更關(guān)注財(cái)政收入和GDP?！胺侄愔啤备母镆詠?lái)，地方政府的財(cái)政收入越來(lái)越依賴(lài)于土地的出讓?zhuān)虼说胤秸敢獍延邢薜耐恋刭Y源用于商品房的開(kāi)發(fā)。如果地方政府進(jìn)行大規(guī)模的保障房建設(shè)，則需要?jiǎng)潛艽罅勘究梢杂糜谏唐贩块_(kāi)發(fā)的土地，其財(cái)政收入損失巨大。和地方政府相比，保障性住房對(duì)于中央政府是一個(gè)不可回避的問(wèn)題，如果各地方政府按照中央要求保證保障房的供給，對(duì)于全社會(huì)的住房公平、和諧穩(wěn)定都有重要作用。與此同時(shí)，中央要求地方政府（縣級(jí)及以上）在保障房建設(shè)中承擔(dān)主要資金供應(yīng)責(zé)任，而中央政府可以提供政策和制度支持，必要時(shí)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，因而中央政府實(shí)施保障房建設(shè)的成本是極低的，收益卻是巨大的。

（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則下的政府行為分析

保障房本質(zhì)上是一項(xiàng)社會(huì)福利，具有再分配的功能。此類(lèi)項(xiàng)目都是通過(guò)對(duì)高收入者征稅實(shí)現(xiàn)對(duì)低收入者的補(bǔ)貼。由于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，地方政府通常沒(méi)有實(shí)施這類(lèi)福利的動(dòng)機(jī)而通常由中央政府實(shí)施。此外，目前我國(guó)的稅收體制決定了不僅個(gè)人所得稅等調(diào)節(jié)收入分配的累進(jìn)稅收歸屬中央政府，而且營(yíng)業(yè)稅、增值稅等間接稅收也大部分歸中央政府，可以說(shuō)，中央政府獲得了政府財(cái)政收入的絕大部分，理應(yīng)通過(guò)一系列轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府實(shí)施補(bǔ)貼以及實(shí)施各種社會(huì)福利項(xiàng)目，包括保障性住房的建設(shè)。從這個(gè)意義上講，保障房建設(shè)作為具有再分配性質(zhì)的社會(huì)福利支出需要由中央政府統(tǒng)一實(shí)施。但中央政府認(rèn)為，目前地方政府源于房地產(chǎn)發(fā)展的財(cái)政收入屬于地方政府，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)把這些收入用于保障房建設(shè)，因此應(yīng)由地方政府承擔(dān)保障房建設(shè)的大部分資金。

（三）外部性效應(yīng)導(dǎo)致的政府行為分析

保障房除了具有再分配的功能，從其實(shí)施的目標(biāo)來(lái)看能夠幫助低收入者獲得穩(wěn)定的居住環(huán)境，提高勞動(dòng)者的工作效率，積累人力資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，也有利于社會(huì)的融合與穩(wěn)定，但這種效應(yīng)并不是地方政府所獨(dú)享的，很有可能隨著勞動(dòng)力的流動(dòng)而外溢到其他地區(qū)，因此，地方政府實(shí)施保障房建設(shè)的積極性不高，也會(huì)造成一些地方政府在保障房建設(shè)中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。但這種正外部性在全國(guó)層面上是基本不存在的，在中央政府看來(lái)，任何地區(qū)低收入者住房需求的解決都意味著整個(gè)國(guó)家住房條件的提升，都是整個(gè)國(guó)家總體福利水平的提高。

通過(guò)以上分析，我們可以得出結(jié)論：中央政府有實(shí)施保障房建設(shè)的動(dòng)機(jī)但缺乏相應(yīng)的財(cái)政資金支持，而地方政府缺乏實(shí)施保障房建設(shè)的積極性卻承擔(dān)大部分的建設(shè)成本，這樣一對(duì)矛盾導(dǎo)致了保障房建設(shè)的財(cái)政資金來(lái)源不穩(wěn)與不足。

三、開(kāi)源節(jié)流解決廉租房資金不足

要解決廉租房的資金問(wèn)題，必須從“開(kāi)源”“節(jié)流”兩個(gè)方面入手，二者缺一不可。首先，開(kāi)源。雖然近幾年政府對(duì)廉租房的資金投入明顯加大，中央政府對(duì)中西部的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付力度不斷提高，但資金缺口仍然很大，歸根到底是中央和地方政府的職權(quán)界定不清。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，中央和地方政府在公共住房的資金保障中承擔(dān)著十分清晰的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國(guó)制定了最早的住房保障法案《臨時(shí)住房法案》，以解決失業(yè)人口的居住問(wèn)題。1937年，該法案進(jìn)一步補(bǔ)充為《公共住房法》，決定由中央政府出資，由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。城市化的高峰時(shí)期，各國(guó)都面臨著城市住房短缺的問(wèn)題。由中央政府出資、地方政府建造公共住房以低租金出租給低收入者以解決住房問(wèn)題是各國(guó)的通行之策。因此，短期內(nèi)由中央政府負(fù)責(zé)出資、地方政府負(fù)責(zé)土地劃撥和建造維護(hù)廉租房是可取的，對(duì)解決城市低收入者的住房問(wèn)題會(huì)有很大幫助。

其次，節(jié)流。根據(jù)政府相關(guān)政策，廉租房主要有租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租兩種方式，正確把握兩種方式的經(jīng)濟(jì)效果是節(jié)流的關(guān)鍵。下面本文先具體分析兩種配租方式的優(yōu)劣。

資料來(lái)源：劉穎：《中國(guó)廉租住房制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海，上海人民出版社，2007年1月，第1版，第148頁(yè)。

租金補(bǔ)貼：S0代表住房租賃市場(chǎng)的供給曲線(xiàn)，D0代表配租前單個(gè)人的需求曲線(xiàn)。需求對(duì)象受收入約束，只有當(dāng)租金下降到P1的水平時(shí)才能負(fù)擔(dān)A量的住房，而目前的市場(chǎng)價(jià)格是P*，因而有（P*-P1）的租金缺口。假設(shè)政府的租金補(bǔ)貼為（P*-P1），并且需求對(duì)象將所有補(bǔ)貼只用于租房，于是對(duì)市場(chǎng)住房的需求量就會(huì)增加，在供給不變的情況下市場(chǎng)租金價(jià)格會(huì)上升，新的均衡價(jià)格為P2。在這種情況下，需求者按照P2的價(jià)格租到Q1數(shù)量的房子，增量為（Q2-Q0），無(wú)法到達(dá)A量的住房需求。租金補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)在于貨幣化的直接補(bǔ)貼針對(duì)需求者不會(huì)抑制市場(chǎng)的正常房屋供給，扭曲市場(chǎng)均衡，但租金補(bǔ)貼的劣勢(shì)顯而易見(jiàn)，需求者可能將補(bǔ)貼用于其他消費(fèi)從而偏離政策初衷，此外，租金補(bǔ)貼實(shí)施的一個(gè)前提是市場(chǎng)上必須由充足的、可獲得的低標(biāo)準(zhǔn)出租住房供應(yīng)，只有在這兩個(gè)條件都滿(mǎn)足的情況下租金補(bǔ)貼才能體現(xiàn)出更大的優(yōu)越性。

實(shí)物配租：S是供給曲線(xiàn)，D是需求曲線(xiàn)，市場(chǎng)均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別是P*和Q*。假設(shè)需求者數(shù)量為N，在價(jià)格P*的水平消費(fèi)量為Q0，此時(shí)存在（A-Q0）的缺口，如果政府用實(shí)物配租的方式進(jìn)行補(bǔ)足，并將租金定在可接受的P1的水平，由此廉租房需求者的住房需求得到滿(mǎn)足。由于政府實(shí)物配租的廉租房絕大多數(shù)不納入市場(chǎng)運(yùn)作，這樣市場(chǎng)上就相當(dāng)于減少了N*Q0的住房需求，需求曲線(xiàn)D向左下方移動(dòng)到D1，市場(chǎng)均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別下降至P2和Q2，實(shí)物配租能夠減少需求者自己尋找住房的時(shí)間和資金成本，徹底解決部分家庭的住房困難問(wèn)題，并且廉租房投入后可以長(zhǎng)期使用。但實(shí)物配租也會(huì)有部分福利負(fù)效應(yīng)，由于廉租房的租金水平明顯低于市場(chǎng)租金價(jià)格，道德風(fēng)險(xiǎn)加大會(huì)導(dǎo)致廉租房需求增加，加大公平分配的難度，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)低租金住房供給的減少，使得低收入者租房更加困難。

我們無(wú)法直接作出實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼兩種方式孰優(yōu)孰劣的經(jīng)濟(jì)分析，而只能根據(jù)實(shí)施廉租房制度城市的具體情況作出選擇。如果一個(gè)城市的廉租房數(shù)量有限而需求較大，住房市場(chǎng)中低租金的住房存量比較充足，租賃市場(chǎng)比較成熟，城市土地稀缺程度較高的宜選擇租金補(bǔ)貼方式。北京和上海在配租方式上堅(jiān)持“租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔”正是結(jié)合自身實(shí)際的明智之舉，因而，其在廉租房制度的實(shí)施中也成效明顯。如果一個(gè)城市舊城改造規(guī)模較大，短期內(nèi)涉及大量低收入者的住房問(wèn)題，而需求者自身在市場(chǎng)上尋找房源比較困難的，可由政府統(tǒng)一建設(shè)廉租房進(jìn)行實(shí)物配租，但這也只是權(quán)宜之計(jì)。根據(jù)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)內(nèi)天津、成都等城市的實(shí)踐，長(zhǎng)期而言，還是應(yīng)該不斷完善租賃市場(chǎng)并逐漸過(guò)渡到租金補(bǔ)貼方式為主、實(shí)物配租為輔。

根據(jù)各地不同的實(shí)際選擇的配租方式不同，中央政府和地方政府的投入方式也相應(yīng)不同。對(duì)采取實(shí)物配租方式的地方政府，應(yīng)由中央政府出資新建廉租房，由地方政府負(fù)責(zé)土地劃撥、管理和維護(hù)；而對(duì)于采取租金補(bǔ)貼方式的地方政府，中央政府則按照1：1的配比進(jìn)行租金補(bǔ)貼，這樣不但可以減輕各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使得資金投入更具有針對(duì)性，能夠更有效地解決低收入者的住房困難問(wèn)題。如此，開(kāi)源節(jié)流，明確中央和地方政府在廉租房制度中的資金投入，才能真正解決廉租房資金不足的問(wèn)題，解決低收入家庭的住房保障問(wèn)題。

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