摘 要：中國和美國之間關(guān)于國有企業(yè)是否是公共機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論歸根到底美國是不承認(rèn)中國的國有企業(yè)具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。美國認(rèn)為，中國國有企業(yè)在運(yùn)行中始終按照政府的意志運(yùn)行。隨著越來越多的國家對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)定，同樣也會(huì)對(duì)我國國有企業(yè)的市場(chǎng)導(dǎo)向行為認(rèn)可，并最終按照我國的“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”來判定公共機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；公共機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0013-02

一、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》關(guān)于公共機(jī)構(gòu)的規(guī)定

世界貿(mào)易組織在對(duì)公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定上并沒有明確的規(guī)定，僅在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》的第1.1（a） （1）條提及公共機(jī)構(gòu)：“補(bǔ)貼是指一成員方領(lǐng)土內(nèi)由一個(gè)政府或者任一公共機(jī)構(gòu)作出的財(cái)政支持?！痹摋l款將公共機(jī)構(gòu)與政府兩個(gè)概念并列表述，意在說明公共機(jī)構(gòu)并不是完全的政府機(jī)構(gòu)，否則就沒有必要將公共機(jī)構(gòu)與政府分離；但是，公共機(jī)構(gòu)也并非是與政府完全不同的企業(yè)，而應(yīng)該具有政府的某種職能。

二、中美之間關(guān)于公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比

由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此各個(gè)國家對(duì)公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定都是從本國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，由此產(chǎn)生了兩種最有代表性的關(guān)于公共機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，即美國的“公共機(jī)構(gòu)控制論”和中國的“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”。這兩種不同的公共機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)也決定了在關(guān)于國有企業(yè)是否屬于公共機(jī)構(gòu)的問題上存在著明顯分歧。

履行政府職能或者接受政府委托從事非盈利性工作，是中國“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”的觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，只有實(shí)際從事政府職能的工作，才能被視為是公共機(jī)構(gòu)；如果僅僅是被政府控制，無論是行政控制還是股權(quán)控制，都不能被認(rèn)定為是公共機(jī)構(gòu)。如果按照中國的“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”的觀點(diǎn)，我國的國有企業(yè)盡管是政府控股，但是在經(jīng)營過程中是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作，并不存在政府職能的行使，因此不能被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。

美國的“公共機(jī)構(gòu)控制論”則認(rèn)為，只要存在政府控制行為（股權(quán)控制、行政控制或者其他能夠施加影響力的方式）都被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。存在政府控制行為當(dāng)然是行使公共機(jī)構(gòu)職能的前提。政府不可能對(duì)不能控制的企業(yè)進(jìn)行干預(yù)要求行使政府職能。但是存在控制行為也不一定意味著該機(jī)構(gòu)必然行使政府職能。美國的“公共機(jī)構(gòu)控制論”將公共機(jī)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)寬松化，導(dǎo)致很多在中國“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”標(biāo)準(zhǔn)下不被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)的部門，被美國標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。這也正是兩國對(duì)于國有企業(yè)是否是公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生分歧的原因。

三、中美關(guān)于國有企業(yè)是否是公共機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)差別的原因

美國認(rèn)為，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》第1.1（a） （1）條中將政府與公共機(jī)構(gòu)這兩個(gè)專業(yè)名詞并列，這就說明政府并不完全等同于公共機(jī)構(gòu)，公共機(jī)構(gòu)具備一些不同于政府的屬性，因此公共機(jī)構(gòu)履行政府職能這個(gè)說法是不能成立的。如果政府職能完全可以由政府履行，為什么政府要把該項(xiàng)職能移交給公共機(jī)構(gòu)呢？可見，公共機(jī)構(gòu)雖然執(zhí)行著為公共利益服務(wù)的功能，但是有些公共利益的功能并不一定通過政府來實(shí)現(xiàn)。因此，提出公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府職能的觀點(diǎn)是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹Ｔ诮虒W(xué)、科研、國有企業(yè)這些公共機(jī)構(gòu)履行職能的領(lǐng)域，單純依靠政府的行政職能是不能實(shí)現(xiàn)其有效目標(biāo)的的。政府的行政職能很大程度上是依賴于政府的行政命令實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的，但是上述公共機(jī)構(gòu)的服務(wù)目標(biāo)并不能簡單地通過行政命令來實(shí)現(xiàn)，而是要在商業(yè)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，遵循保本微利的原則實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)的目標(biāo)，國家對(duì)教學(xué)、科研和國有企業(yè)的控股，可以保證企業(yè)按照商業(yè)化原則進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。由此可推論美國對(duì)公共機(jī)構(gòu)的理解是指以公司治理模式運(yùn)行的履行政府委托職能的非盈利性組織。我國的國有企業(yè)正好相反，是在遵循國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作的目標(biāo)。兩者的側(cè)重點(diǎn)不同，美國國有企業(yè)側(cè)重公共服務(wù)目標(biāo)，中國國有企業(yè)側(cè)重基于自身利益行為。

美國認(rèn)為把“是否履行政府職能”作為公共機(jī)構(gòu)判定的標(biāo)準(zhǔn)存在著利益測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)：一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體如果今天按照市場(chǎng)條件提供商品和服務(wù)則被認(rèn)定為私營企業(yè)，另一天又按照政府的意圖向企業(yè)提供財(cái)政資助而構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)。“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)體在公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)間徘徊。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)的經(jīng)營效率是不如私營企業(yè)的，如果國有企業(yè)以基于自身利益作為目標(biāo)，這個(gè)國有企業(yè)就應(yīng)當(dāng)被盡快改制成私營企業(yè)，而不是讓其保留公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)雙重職能，徘徊于公共利益和基于自身利益雙重目標(biāo)之間。除非通過國有企業(yè)的模式實(shí)現(xiàn)政府不能單純通過行政命令解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，否則在經(jīng)濟(jì)體中不應(yīng)該有國有企業(yè)存在，這是美國對(duì)國有企業(yè)存在原因的理解，也是美國肯定“公共機(jī)構(gòu)控制論”而否定“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”的原因。在美國，政府對(duì)企業(yè)控制就是為了履行公共機(jī)構(gòu)職能，否則就不應(yīng)該保留這一低效率的經(jīng)濟(jì)組織——國有企業(yè)。

中國和美國之間國有企業(yè)的職能存在明顯的不同，美國的國有企業(yè)并不存在類似中國國有企業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題，也沒有類似中國這樣數(shù)量巨大、遍及各個(gè)行業(yè)的國有企業(yè)。美國的國有企業(yè)是以履行公共服務(wù)職能為經(jīng)營目標(biāo)，國有企業(yè)不需要有巨額的盈利，產(chǎn)生的虧損可以通過政府補(bǔ)貼的方式予以核銷。中國的國有企業(yè)則具有履行政府委托的職能和追求利益最大化雙重經(jīng)營目標(biāo)，在性質(zhì)上具有政府職能和基于自身利益行為企業(yè)職能的雙重屬性。盡管在具體的實(shí)踐中，國有企業(yè)雙重目標(biāo)不一定能夠明顯地被區(qū)分，但是不能否認(rèn)職能的雙重屬性是客觀存在的。

中國的國有企業(yè)的布局，不僅僅包括承擔(dān)著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營職能，即非盈利部門職能，也包括“涉及國家安全的行業(yè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。①由此可見，中國的國有企業(yè)除承擔(dān)公共機(jī)構(gòu)非盈利的社會(huì)職能，還承擔(dān)著基于自身利益行為的企業(yè)職能，從國有企業(yè)經(jīng)營的領(lǐng)域分析，承擔(dān)基于自身利益行為的企業(yè)職能占據(jù)了國有企業(yè)職能的主導(dǎo)地位。大型國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域、基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。第一個(gè)領(lǐng)域主要包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運(yùn)輸、航運(yùn)等行業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)在這一領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力；第二個(gè)領(lǐng)域主要包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等行業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)對(duì)這一領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持相對(duì)控制力。

國有企業(yè)基于自身利益行為的職能，并不是在政府行政干預(yù)或者補(bǔ)貼下的政府行為，而是建立在“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度下自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立企業(yè)法人行為。國有企業(yè)為了明晰產(chǎn)權(quán)，將“加快國有企業(yè)的股份制改革，除涉及國家安全的企業(yè)，必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要逐步改制成多元股東的公司?！?/p>

中國的國有企業(yè)具有政府委托的職能和基于自身利益行的為企業(yè)職能雙重職能。當(dāng)國有企業(yè)完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作時(shí)，其行為應(yīng)該被推定為基于自身利益行為的企業(yè)；當(dāng)國有企業(yè)接受政府委托或者指示，行使政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)被推定為是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)。需要注意的是，我國國有企業(yè)的市場(chǎng)化取向改革正在不斷完善，因此，美國提出的“利益測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)”中國有企業(yè)在公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)之間徘徊的觀點(diǎn)是不能適用于我國國有企業(yè)的。

在20世紀(jì)90年代中期以前，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的國有企業(yè)是不能被認(rèn)定為存在補(bǔ)貼行為的，因?yàn)榉鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)地位下的國有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)，公共機(jī)構(gòu)本身是不存在補(bǔ)貼行為的，只有公共機(jī)構(gòu)對(duì)私營企業(yè)的資助才能被認(rèn)定為補(bǔ)貼。中國的國有企業(yè)不存在補(bǔ)貼行為，即使從政府獲得財(cái)政資助，也不能被認(rèn)定為存在補(bǔ)貼，不能被征收反補(bǔ)貼稅。美國連續(xù)6次修改關(guān)稅法，立法意圖在于通過反傾銷而不是反補(bǔ)貼措施抵消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家中的不合理低價(jià)行為。發(fā)達(dá)國家對(duì)中國進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查或者征收反補(bǔ)貼稅的行為，也從另一個(gè)方面表明發(fā)達(dá)國家認(rèn)為中國國有企業(yè)在經(jīng)營過程中是基于自身利益行為的企業(yè)。

20世紀(jì)90年代以后，中國的市場(chǎng)化取向的改革使發(fā)達(dá)國家不得不承認(rèn)，中國正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是介于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的經(jīng)濟(jì)，但還不是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。政策松動(dòng)之后，對(duì)中國進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查在法律和司法實(shí)踐上成為可能。2007年，美國商務(wù)部在國內(nèi)反補(bǔ)貼立法未作修改，并且重新認(rèn)定我國非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的情況下，對(duì)我國出口的銅版紙征收反補(bǔ)貼稅。發(fā)達(dá)國家對(duì)中國國有企業(yè)的認(rèn)識(shí)也同樣存在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，從最初的公共機(jī)構(gòu)，逐漸演變?yōu)榭梢酝贫槭袌?chǎng)導(dǎo)向行業(yè)的私營企業(yè)行為。

四、結(jié)論

中國和美國之間關(guān)于國有企業(yè)是否是公共機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論歸根到底是美國不承認(rèn)中國的國有企業(yè)具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。美國認(rèn)為，中國國有企業(yè)在運(yùn)行中始終按照政府的意志運(yùn)行。隨著越來越多的國家對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)定，也會(huì)同樣會(huì)對(duì)我國國有企業(yè)的市場(chǎng)導(dǎo)向行為認(rèn)可，并最終按照我國的“公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行論”來判定公共機(jī)構(gòu)。

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