摘 要：中國和美國之間關于國有企業(yè)是否是公共機構的爭論歸根到底美國是不承認中國的國有企業(yè)具有市場經(jīng)濟地位。美國認為，中國國有企業(yè)在運行中始終按照政府的意志運行。隨著越來越多的國家對我國市場經(jīng)濟地位的認定，同樣也會對我國國有企業(yè)的市場導向行為認可，并最終按照我國的“公共機構執(zhí)行論”來判定公共機構。

關鍵詞：國有企業(yè)；公共機構

中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）29-0013-02

一、《補貼與反補貼協(xié)議》關于公共機構的規(guī)定

世界貿(mào)易組織在對公共機構的認定上并沒有明確的規(guī)定，僅在《補貼與反補貼措施協(xié)議》的第1.1（a） （1）條提及公共機構：“補貼是指一成員方領土內(nèi)由一個政府或者任一公共機構作出的財政支持?！痹摋l款將公共機構與政府兩個概念并列表述，意在說明公共機構并不是完全的政府機構，否則就沒有必要將公共機構與政府分離；但是，公共機構也并非是與政府完全不同的企業(yè)，而應該具有政府的某種職能。

二、中美之間關于公共機構認定標準的對比

由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平不同，因此各個國家對公共機構的認定都是從本國的經(jīng)濟運行機制出發(fā)，由此產(chǎn)生了兩種最有代表性的關于公共機構的觀點，即美國的“公共機構控制論”和中國的“公共機構執(zhí)行論”。這兩種不同的公共機構觀點也決定了在關于國有企業(yè)是否屬于公共機構的問題上存在著明顯分歧。

履行政府職能或者接受政府委托從事非盈利性工作，是中國“公共機構執(zhí)行論”的觀點。該觀點認為，只有實際從事政府職能的工作，才能被視為是公共機構；如果僅僅是被政府控制，無論是行政控制還是股權控制，都不能被認定為是公共機構。如果按照中國的“公共機構執(zhí)行論”的觀點，我國的國有企業(yè)盡管是政府控股，但是在經(jīng)營過程中是按照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，并不存在政府職能的行使，因此不能被認定為公共機構。

美國的“公共機構控制論”則認為，只要存在政府控制行為（股權控制、行政控制或者其他能夠施加影響力的方式）都被認定為公共機構。存在政府控制行為當然是行使公共機構職能的前提。政府不可能對不能控制的企業(yè)進行干預要求行使政府職能。但是存在控制行為也不一定意味著該機構必然行使政府職能。美國的“公共機構控制論”將公共機構的判斷標準寬松化，導致很多在中國“公共機構執(zhí)行論”標準下不被認定為公共機構的部門，被美國標準認定為公共機構。這也正是兩國對于國有企業(yè)是否是公共機構產(chǎn)生分歧的原因。

三、中美關于國有企業(yè)是否是公共機構標準差別的原因

美國認為，《補貼與反補貼協(xié)議》第1.1（a） （1）條中將政府與公共機構這兩個專業(yè)名詞并列，這就說明政府并不完全等同于公共機構，公共機構具備一些不同于政府的屬性，因此公共機構履行政府職能這個說法是不能成立的。如果政府職能完全可以由政府履行，為什么政府要把該項職能移交給公共機構呢？可見，公共機構雖然執(zhí)行著為公共利益服務的功能，但是有些公共利益的功能并不一定通過政府來實現(xiàn)。因此，提出公共機構執(zhí)行政府職能的觀點是不嚴謹?shù)?。在教學、科研、國有企業(yè)這些公共機構履行職能的領域，單純依靠政府的行政職能是不能實現(xiàn)其有效目標的的。政府的行政職能很大程度上是依賴于政府的行政命令實現(xiàn)其目標的，但是上述公共機構的服務目標并不能簡單地通過行政命令來實現(xiàn)，而是要在商業(yè)化運作的基礎上，遵循保本微利的原則實現(xiàn)其公共服務的目標，國家對教學、科研和國有企業(yè)的控股，可以保證企業(yè)按照商業(yè)化原則進行運作，實現(xiàn)公共服務目標。由此可推論美國對公共機構的理解是指以公司治理模式運行的履行政府委托職能的非盈利性組織。我國的國有企業(yè)正好相反，是在遵循國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求的基礎上，實現(xiàn)商業(yè)化運作的目標。兩者的側重點不同，美國國有企業(yè)側重公共服務目標，中國國有企業(yè)側重基于自身利益行為。

美國認為把“是否履行政府職能”作為公共機構判定的標準存在著利益測試標準：一個經(jīng)濟實體如果今天按照市場條件提供商品和服務則被認定為私營企業(yè)，另一天又按照政府的意圖向企業(yè)提供財政資助而構成公共機構。“公共機構執(zhí)行論”會導致經(jīng)濟實體在公共機構和私營企業(yè)間徘徊。

在市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)的經(jīng)營效率是不如私營企業(yè)的，如果國有企業(yè)以基于自身利益作為目標，這個國有企業(yè)就應當被盡快改制成私營企業(yè)，而不是讓其保留公共機構和企業(yè)雙重職能，徘徊于公共利益和基于自身利益雙重目標之間。除非通過國有企業(yè)的模式實現(xiàn)政府不能單純通過行政命令解決的經(jīng)濟社會目標，否則在經(jīng)濟體中不應該有國有企業(yè)存在，這是美國對國有企業(yè)存在原因的理解，也是美國肯定“公共機構控制論”而否定“公共機構執(zhí)行論”的原因。在美國，政府對企業(yè)控制就是為了履行公共機構職能，否則就不應該保留這一低效率的經(jīng)濟組織——國有企業(yè)。

中國和美國之間國有企業(yè)的職能存在明顯的不同，美國的國有企業(yè)并不存在類似中國國有企業(yè)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型問題，也沒有類似中國這樣數(shù)量巨大、遍及各個行業(yè)的國有企業(yè)。美國的國有企業(yè)是以履行公共服務職能為經(jīng)營目標，國有企業(yè)不需要有巨額的盈利，產(chǎn)生的虧損可以通過政府補貼的方式予以核銷。中國的國有企業(yè)則具有履行政府委托的職能和追求利益最大化雙重經(jīng)營目標，在性質上具有政府職能和基于自身利益行為企業(yè)職能的雙重屬性。盡管在具體的實踐中，國有企業(yè)雙重目標不一定能夠明顯地被區(qū)分，但是不能否認職能的雙重屬性是客觀存在的。

中國的國有企業(yè)的布局，不僅僅包括承擔著國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎設施和公共設施的建設和經(jīng)營職能，即非盈利部門職能，也包括“涉及國家安全的行業(yè)，重大基礎設施和重要礦產(chǎn)資源，提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要行業(yè)和關鍵領域”。①由此可見，中國的國有企業(yè)除承擔公共機構非盈利的社會職能，還承擔著基于自身利益行為的企業(yè)職能，從國有企業(yè)經(jīng)營的領域分析，承擔基于自身利益行為的企業(yè)職能占據(jù)了國有企業(yè)職能的主導地位。大型國有企業(yè)的業(yè)務范圍主要集中在兩個領域：關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的關鍵領域、基礎性和支柱產(chǎn)業(yè)領域。第一個領域主要包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運輸、航運等行業(yè)，國有經(jīng)濟在這一領域保持絕對控制力；第二個領域主要包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業(yè)，國有經(jīng)濟對這一領域的重要骨干企業(yè)保持相對控制力。

國有企業(yè)基于自身利益行為的職能，并不是在政府行政干預或者補貼下的政府行為，而是建立在“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度下自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立企業(yè)法人行為。國有企業(yè)為了明晰產(chǎn)權，將“加快國有企業(yè)的股份制改革，除涉及國家安全的企業(yè)，必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要逐步改制成多元股東的公司?！?/p>

中國的國有企業(yè)具有政府委托的職能和基于自身利益行的為企業(yè)職能雙重職能。當國有企業(yè)完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行運作時，其行為應該被推定為基于自身利益行為的企業(yè)；當國有企業(yè)接受政府委托或者指示，行使政府調控經(jīng)濟職能時，應當被推定為是一個公共機構。需要注意的是，我國國有企業(yè)的市場化取向改革正在不斷完善，因此，美國提出的“利益測試標準”中國有企業(yè)在公共機構和私營企業(yè)之間徘徊的觀點是不能適用于我國國有企業(yè)的。

在20世紀90年代中期以前，非市場經(jīng)濟體的國有企業(yè)是不能被認定為存在補貼行為的，因為非市場經(jīng)濟地位下的國有企業(yè)是公共機構，公共機構本身是不存在補貼行為的，只有公共機構對私營企業(yè)的資助才能被認定為補貼。中國的國有企業(yè)不存在補貼行為，即使從政府獲得財政資助，也不能被認定為存在補貼，不能被征收反補貼稅。美國連續(xù)6次修改關稅法，立法意圖在于通過反傾銷而不是反補貼措施抵消計劃經(jīng)濟國家中的不合理低價行為。發(fā)達國家對中國進行反補貼調查或者征收反補貼稅的行為，也從另一個方面表明發(fā)達國家認為中國國有企業(yè)在經(jīng)營過程中是基于自身利益行為的企業(yè)。

20世紀90年代以后，中國的市場化取向的改革使發(fā)達國家不得不承認，中國正在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，是介于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟之間的經(jīng)濟，但還不是成熟的市場經(jīng)濟。政策松動之后，對中國進行反補貼調查在法律和司法實踐上成為可能。2007年，美國商務部在國內(nèi)反補貼立法未作修改，并且重新認定我國非市場經(jīng)濟地位的情況下，對我國出口的銅版紙征收反補貼稅。發(fā)達國家對中國國有企業(yè)的認識也同樣存在一個動態(tài)變化的過程，從最初的公共機構，逐漸演變?yōu)榭梢酝贫槭袌鰧蛐袠I(yè)的私營企業(yè)行為。

四、結論

中國和美國之間關于國有企業(yè)是否是公共機構的爭論歸根到底是美國不承認中國的國有企業(yè)具有市場經(jīng)濟地位。美國認為，中國國有企業(yè)在運行中始終按照政府的意志運行。隨著越來越多的國家對我國市場經(jīng)濟地位的認定，也會同樣會對我國國有企業(yè)的市場導向行為認可，并最終按照我國的“公共機構執(zhí)行論”來判定公共機構。

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