土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的路徑不可持續(xù)。決策者新思路已現(xiàn)。

近期高層頻頻表態(tài)，透露出經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，城鎮(zhèn)化被寄予厚望。

國務(wù)院副總理李克強4月2日在博鰲亞洲論壇2012年年會開幕式上發(fā)出強音：繼續(xù)促進中國經(jīng)濟社會發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是轉(zhuǎn)方式的主攻方向，擴大內(nèi)需是結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)，城鎮(zhèn)化是中國內(nèi)需最大的潛力所在。

寄望城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需，不無道理。城鎮(zhèn)化會帶來巨大的投資和消費需求，不僅交通、通信、供電、供氣和供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資和住房投資需求增加，而且隨著農(nóng)民變市民，城鎮(zhèn)人口特別是中等收入階層人數(shù)的增加，也會提升基本生活、教育、醫(yī)療等消費需求。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達到51.27%，而2000年這一數(shù)字僅為36.2%。根據(jù)今年全國“兩會”制定的發(fā)展目標，2012年末全國城鎮(zhèn)化率預(yù)期達到52.07%，較上年提高0.8個百分點。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究認為，中國城鎮(zhèn)化水平的峰值在70%～75%，到2020年，城鎮(zhèn)化水平達到60%左右，到2030年會接近67%。今后20年，中國還將處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)常住人口還要增加3億左右。

城鎮(zhèn)化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但這并不意味著現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化推進路徑和方式已經(jīng)成熟。3月底的2012中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文即表示，中國城鎮(zhèn)化率的快速增長，依靠低成本的強力推進，包括土地和勞動力的低成本、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的欠賬、相當一部分人員社會保障殘缺不全，以及公共服務(wù)能力明顯落后于城市擴張，“目前的城鎮(zhèn)化推進的路徑和方式難以持續(xù)”。

城鎮(zhèn)化的實質(zhì)應(yīng)該是，將農(nóng)村剩余勞動力逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯蜆I(yè)、有住所、有社會福利和高素質(zhì)的市民，并且逐步成為中等收入者。但中國的土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

如何真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化、找到真正適合的推進路徑，已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化進程中不得不面對的問題。

模式之辯

關(guān)于中國城鎮(zhèn)化模式，歷來有“大城市為主”和“小城鎮(zhèn)為主”之爭。前者認為，應(yīng)該多發(fā)展大城市、超大城市，認為這是世界潮流；后者認為中國應(yīng)以小城鎮(zhèn)為主。

現(xiàn)狀是，一些大城市雖然工作機會多，但交通擁擠、房價上漲，生活成本太高；而小城鎮(zhèn)很難達到規(guī)模經(jīng)濟的要求，造成能源利用效率低下，加之國際市場的變化，增加就業(yè)機會面臨困難。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴曾表示，要把大中小城市網(wǎng)絡(luò)化，通過基礎(chǔ)設(shè)施一體化實現(xiàn)大中小城市的同城化，為大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市場，中等城市界定產(chǎn)業(yè)分工，小城市、小城鎮(zhèn)增強居住功能，形成合理經(jīng)濟圈和生活半徑，既能轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，又能避免某種城市過大過小的弊端。

“過去的城市化形成了大城市模式，存在很多問題，應(yīng)該再發(fā)展一些二級城市，成為新的中心，使移民愿意去。”劉鶴稱。

盤點近年來出臺的九大綜合配套改革試驗區(qū)，重慶和成都（成渝）全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)、武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭（長株潭）城市群，都不同程度地在城鎮(zhèn)化模式上做出嘗試。

不過，希望移民轉(zhuǎn)向小城市居住的政策初衷要成為現(xiàn)實，還有漫長的距離。國務(wù)院發(fā)展研究中心去年對20多個城市7000多名農(nóng)民工的調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工希望在地級市以上、在大中城市定居的占到一半以上，希望在縣城和小城鎮(zhèn)定居的還不到40%，選擇今后要回到農(nóng)村定居的還不到10%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英告訴記者，出現(xiàn)這一情況的原因是，中國城鎮(zhèn)化布局正在跟隨工業(yè)化布局，建設(shè)城市群的思路是正確的，但是，中國區(qū)域發(fā)展需要大的調(diào)整。

他稱，長三角、珠三角等地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了經(jīng)濟集中度和人口集中度的重合，土地開發(fā)強度已經(jīng)很大。未來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要往中西部布局。

金融危機以來，在資源環(huán)境惡化、勞動力短缺等多重壓力下，中國經(jīng)濟從沿海向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移加速。

政策層面，國務(wù)院批準了安徽皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃，廣東推出了產(chǎn)業(yè)與勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，中西部各地也紛紛出臺政策鼓勵承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

不過，記者在各地采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然有諸多鼓勵政策，但是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更多的是企業(yè)根據(jù)實際情況做出的決策，要綜合考慮生產(chǎn)成本、運輸成本、產(chǎn)業(yè)配套等多方面因素。

比如說，同為傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，近年來選擇向中西部轉(zhuǎn)移的紡織服裝企業(yè)明顯增多，但箱包企業(yè)并不多見，因為相對于轉(zhuǎn)移后節(jié)約的生產(chǎn)成本，增加的運輸成本更高。

考慮到東西部在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面的差距，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程不會快速完成。

“長三角、珠三角是從開埠以來就開始慢慢發(fā)展了?！眲⑹赜⒄J為，雖然近年來中西部工業(yè)化速度加快，但這不是一兩年能完成的。

人口城鎮(zhèn)化滯后

在中國城鎮(zhèn)化過程中，一個突出特點是，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長，而集聚的人口則明顯滯后。

按國際公認標準，衡量土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長彈性系數(shù)，其合理區(qū)間在1至1.12。

而國土資源部副部長胡存智透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些。

他稱，國土資源部曾做過測算，按照現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化的速度，如果讓人口城鎮(zhèn)化的速度跟上來的話，2010年城鎮(zhèn)化率應(yīng)該達到59%。即人口城鎮(zhèn)化率與土地相比，大概慢了10個百分點。

即便如此，常住人口口徑的城鎮(zhèn)化率也常被人為高估。國家統(tǒng)計局按國際慣例把一年中在城市居住6個月以上的人口都統(tǒng)計為城市人口，這其中就包括1億多在城市打工的農(nóng)民工。

而農(nóng)民工及其家屬，無論是在公共服務(wù)、社會保障還是在公民權(quán)利方面，都存在嚴重、明顯的缺失。陳錫文曾多次表示，如果以農(nóng)民工實際享受的待遇衡量，目前納入統(tǒng)計的城鎮(zhèn)居民中，“至少有四分之一的人口”沒能充分享受市民待遇。

廣東省政協(xié)4月6日公布的《廣東勞動力轉(zhuǎn)移情況調(diào)查報告》顯示，目前城市主要的公共服務(wù)項目仍面向本地戶籍人員，農(nóng)民工與城市社區(qū)活動基本隔絕，只有17.2%的農(nóng)民工認為自己是城里人。

農(nóng)民工對政府在入戶城鎮(zhèn)、生存保障、保障房建設(shè)等方面滿意度都較低。他們面臨急需解決的生活問題依次是子女教育、條件艱苦、醫(yī)療問題等。

如何將農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為享有公共服務(wù)、社會保障的城鎮(zhèn)居民，真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”？陳錫文認為，中國可以借鑒發(fā)展水平相似國家的做法，設(shè)計一種允許過渡的制度，對選擇未來留在城市和返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，設(shè)計不同的社會保障，同時加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，這樣既給了農(nóng)民工自我選擇機會，也給了政府過渡的時間。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員韓俊則表示，解決這一問題，政策上有三個層次，首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務(wù)體制，將流動人口的服務(wù)管理納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；其次，免費推進居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學(xué)、各種公共服務(wù)上要與當?shù)厝丝谙硎芡却觯辉俅?，要分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。

今年2月，國務(wù)院辦公廳公布了一年前出臺的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確縣級城市放開戶籍登記，地級市對有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）、同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母，放開戶籍登記。

不過，韓俊認為，光放寬戶口落戶政策是不夠的，關(guān)鍵還是要增強中小城市的吸引力，“第一靠就業(yè)，第二有比較好的公共服務(wù)”。

劉守英則表示，這一政策只是在原來縣一級放開的基礎(chǔ)上，增加了地級市，不會有什么根本性的變化，“核心的還是大城市的問題”。

制度改革待舉

中國目前的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化分處兩條不同的軌道。政府通過征地賣地獲得增值收益，用于城市建設(shè)，而原住民及農(nóng)民工自發(fā)的城鎮(zhèn)化卻集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。

要解決這一問題，制度改革不可避免。國家發(fā)改委副主任彭森公開表示，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，最核心、最緊要的是要著力完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，通過制度設(shè)計，恢復(fù)農(nóng)村生產(chǎn)要素和資源參與市場平等交換的權(quán)利。其中，最重要的是推進征地制度的改革。

廣東省政協(xié)前述報告認為，由于農(nóng)村土地有償流轉(zhuǎn)機制不活，缺乏具體的操作規(guī)范，降低了土地流轉(zhuǎn)的速度及數(shù)量，加上當前農(nóng)村社會保障體制不健全，土地逐漸成為農(nóng)村勞動力的失業(yè)保障和養(yǎng)老保險屏障。

去年12月27日，國務(wù)院總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上指出，要加快制訂征地制度改革方案，“明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī)”。他表示，推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

劉守英認為，現(xiàn)有的征地制度雖然簡單快捷，但也帶來很多后遺癥，原住民并未獲得土地增值收益。合理推進城鎮(zhèn)化，必須對征地制度和土地增值收益分配做大的調(diào)整，理論上和政策上都要有所突破，需要明確農(nóng)民工、原住民、政府如何獲得、政府如何使用這部分收益，“而這中間會存在激烈的爭論”。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，征地制度改革的理想模式，是賦予農(nóng)民完全的土地財產(chǎn)權(quán)。首先，要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)民在國家規(guī)劃引導(dǎo)下，自主地參與工業(yè)化、城市化進程；其次，對必須征為國有的土地，賦予農(nóng)民談判權(quán)，參照市場價協(xié)商補償標準和補償方式。

他認為，由于利益關(guān)系調(diào)整比較大，改革不一定能一步到位。但方向應(yīng)該明確下來，不能含含糊糊。改革方案，應(yīng)有一定彈性，鼓勵地方繼續(xù)探索，避免“一刀切”的弊病。

對于政府經(jīng)營土地獲利，黃小虎認為，問題的主要根源在于，政府成了市場主體，以管理手段實現(xiàn)經(jīng)營目的，“這個問題不解決，單純改革征地制度，很難改得徹底，而且落實起來也會阻力重重”。

他表示，改革政府經(jīng)營土地制度，涉及干部制度、財稅制度等更深層次的問題，難度更大?？梢钥紤]分步實施，第一步應(yīng)是把經(jīng)營土地的職能從土地管理部門分解出去，管理部門只負對城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實行管理的責任，經(jīng)營土地的職能則交由另外的部門承擔。

“改變現(xiàn)行辦法，可以對城市建設(shè)過分依賴賣地收入形成倒逼機制，促進財稅、投資等方面深化改革，形成健康、可持續(xù)的發(fā)展模式?！秉S小虎稱。

而劉守英則認為，未來城市建設(shè)中，仍然需要靠土地增值收益來解決資金問題，同時政府也會逐步調(diào)整，對民間投資的開放會有一些進展。