摘要：通過對我國公益社會體育指導員政策文本文件的分析及實踐的考察發(fā)現(xiàn)，公益社會體育指導員政策規(guī)范側重培訓與審批，使用政策缺失，激勵機制不健全。針對這些問題，本研究提出建立健全政府組織和保障公益體育指導服務的供給機制，與勞動和社會保障部門聯(lián)合制定社會體育指導員公益崗位制度的政策調(diào)整策略。

關鍵詞：公益社會體育指導員；政策調(diào)整；公益崗位

中圖分類號：G80—053

文獻標識碼：A

文章編號：1007—3612（2012）07—0006—05

1993年我國實施《社會體育指導員技術等級制度》（以下簡稱《制度》），公益社會體育指導員至今已達50余萬人，顯現(xiàn)良好的政策效果。與此同時也遇到了“一些獲得稱號的社會體育指導員實際發(fā)揮作用不足”，“一些地區(qū)對社會體育指導員只重視審批不重視管理、使用”等現(xiàn)實問題。鑒于此，2005年國家體育總局頒布《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》，提出“要制定相關政策，注意吸引相關人員加入公益社會體育指導員隊伍”，“逐步形成保證和激勵社會體育指導員發(fā)揮作用的長效機制”，公益社會體育指導員使用問題已受到關注。

本研究主要對公益社會體育指導員政策文本文件進行分析，找出政策規(guī)范存在的問題，從政府提供公共體育服務的角度出發(fā)，完善公益社會體育指導員政策，以期有助于改善公益社會體育指導員使用率低等相關問題。

1 公益社會體育指導員政策內(nèi)容特點

國家制定政策促進公益社會體育指導員的發(fā)展，主要是《制度》。此外《體育法》、《全民健身條例》從法律法規(guī)的角度對公益社會體育指導員做出相關規(guī)定。《全民健身計劃綱要》（一、二、三期）、《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》、《“十一五”、“十二五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《社會體育指導員發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》等對公益社會體育指導員做出指導性規(guī)定，這些政策也呈現(xiàn)出我國公益社會體育指導員發(fā)展的基本特點。

1.1 建立公益社會體育指導員等級制度1983年經(jīng)國務院批轉(zhuǎn)國家體委的《關于進一步開創(chuàng)體育新局面的請示》提出要“為群眾體育活動培訓大批骨干……，”1984李夢華主任在體委主任匯報會中提出要“大力加強技術輔導和健康咨詢工作”，同年國家體委下發(fā)《關于加強縣體育工作的意見》中具體提出建立體育輔導中心、輔導站，配備專、兼職工作人員，開展體育技術輔導工作的要求，并將其作為體育先進縣的標準之一。1986《國家體委關于體育體制改革的決定（草案）》中又進一步提出：“加強群眾體育骨干和積極分子的培育……市、縣體委要建立自己的業(yè)余體育技術輔導隊伍，并創(chuàng)造條件試行評定業(yè)余體育技術輔導員稱號，”這是我國公益社會體育指導員制度初建階段。

1993年在《體育法》草案中提出“國家實行社會體育指導員制度”。同年在《關于深化體育改革的意見》提出，要有計劃地培訓業(yè)余體育干部，要建立一支經(jīng)過培訓、有一定組織能力或技術水平、面向社會、服務群眾的社會體育指導員隊伍，并于同年12月制定并實施《社會體育指導員等級制度》，至此我國公益社會體育指導員建設走上了制度化軌道。1995年頒布的《體育法》、《全民健身條例》等賦予《制度》重要法律地位。

目前已形成在國家體育總局領導下，各級體育行政部門制定社會體育指導員相關政策、規(guī)劃和計劃，對下級體育行政部門進行監(jiān)督和指導、組織培訓，對社會體育指導員進行資格認定、獎勵、懲罰以及年報統(tǒng)計等社會體育指導員的管理體系。國家級、一級社會體育指導員采取集中培訓的方式，由國家體育總局和各省、市、自治區(qū)體委委托體育院校舉辦培訓班，二級和三級則采取自學與統(tǒng)一考試相結合的方式的社會體育指導員等級制度體系。

1.2 社會體育指導服務是全民健身服務體系重要環(huán)節(jié)2000年國家體育總局頒布《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》，首次提出“構建起面向大眾的多元的體育服務系統(tǒng)”，《<全民健身計劃綱要>二期工程第一階段（2001—2005年）實施計劃》將“初步建成面向群眾性的多元化體育服務體系”確定為新世紀頭五年的主要任務，但這兩個政策均沒有對大眾體育服務體系構成做出明確的解釋。

2002年中共中央國務院《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》提出“大力推進全民健身計劃，構建多元化的體育服務體系”，體育服務體系主要抓好的“三個環(huán)節(jié)、四個重點”，明確提出“建立社會體育指導隊伍”是構建群眾性體育服務體系重要環(huán)節(jié)。2005年《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》進一步強調(diào)了“社會體育指導員隊伍的建設，是構建全民健身服務體系要著重抓好的一項基礎性工作和重要內(nèi)容”。

社會體育指導服務作為我國構建全民健身服務體系的重要環(huán)節(jié)，為進一步促進公益社會體育指導員發(fā)展提供良好的政策保障。

1.3 實施社會體育指導員目標化發(fā)展自1993年《制度》頒布后，公益社會體育指導員隊伍的目標化建設成為重要的工作內(nèi)容，1996年召開的全國群眾體育工作會議提出我國實施全民健身計劃需要百萬社會體育指導員，我國開始了社會體育指導員的目標化建設，主要體現(xiàn)在全民健身計劃不同階段的實施方案，特別是《全民健身計劃》二期工程首次提出發(fā)展具體目標“經(jīng)過10年努力社會體育指導員人數(shù)達到65萬”，并寫進我國“十一五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃?！度窠∩碛媱潯罚?011—2015）（公開征求意見稿）提出“獲得社會體育指導員技術等級證書的人數(shù)達到100萬以上”，從目前的近50萬的社會體育指導員隊伍可以證明這一政策規(guī)范的實效性。

1.4 健全社會體育指導員培訓體系1993年我國頒布《制度》規(guī)定社會體育指導員“申請授予技術等級稱號或晉升上一級稱號者均應參加相應級別的業(yè)務培訓……，”2003年制定了《社會體育指導員技術等級培訓大綱》，對培訓目的、培訓主體、培訓對象、培訓方式、內(nèi)容和時數(shù)等做了較為詳盡的政策規(guī)范。國家體育總局社會體育指導中心設立專門部門負責公益社會體育指導員培訓和各項日常管理工作，按照分級管理原則，各級社會體育指導員培訓主要由各級體育行政部門、高等體育院校及其他高校等專門教育培訓機構承擔，嚴格執(zhí)行公益社會體育指導員培訓大綱和評定標準，各級體育行政部門要制定和落實公益社會體育指導員的發(fā)展計劃。采取多種培養(yǎng)途徑和方式，體育專業(yè)院校開設社會體育指導相關課程、在晨晚練點和其他健身場所安排社會體育指導實踐、通過網(wǎng)絡等現(xiàn)代傳媒技術開展對已獲取資格的社會體育指導員的教育培訓活動等等。

社會體育指導員發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）要求建立31個國家社會體育指導員培訓基地，省、市、縣普遍建立培訓基地；制定新的培訓大綱，編寫新的培訓教材和輔助教材；健全一般培訓與專項技能培訓、晉級培訓與再培訓相結合的培訓制度，培訓渠道進一步拓寬，這些系統(tǒng)性政策規(guī)范充分說明了我國在政策層面對公益社會體育指導員培訓的重視。

2 公益社會體育指導員政策內(nèi)容存在的問題

2.1 公益社會體育指導員使用政策缺失公益社會體育指導員使用政策的缺失從政策層面和實踐發(fā)展兩個角度均可以證明。從政策層面來看，公益社會體育指導員政策規(guī)范主要集中于對等級劃分、培訓主體、培訓方式、服務方式等方面，目前的發(fā)展規(guī)模也充分顯現(xiàn)以培訓為側重點的政策規(guī)范。從實踐的角度的來看，1996年調(diào)查的6882個晨晚練點僅有社會體育指導員1170人，平均每個晨晚練點僅有0.17個社會體育指導員。即使各種組織指導者加在一起，也只有4325人，平均每個活動點僅有0.63個組織指導者；2000年35.3%的活動點有1～2位，11.4%的活動點有3～4位，53.3%的活動點沒有體育指導者；2007年調(diào)查“沒有接受指導”總體為66.7%。北京市截止到2008年底，全市公益性社會體育指導員2萬5584名，實際發(fā)揮作用的指導員數(shù)量少。目前我國中部地區(qū)省份只有9.0%的群眾在健身時接受社會體育指導員的指導。以上情況表明，我國已培訓的數(shù)量龐大的社會體育指導員隊伍沒有得到充分使用。

公益社會體育指導員使用率低除去管理等諸多要素的問題，使用政策的缺失是一個重要因素。通常來講，任何一項政策就是告訴人們什么事該做的，如何做，怎么做更好，并引導人們的行為或事物的發(fā)展朝著政策制定者所期望的方向發(fā)展。從政策本身來講，公益社會體育指導員使用政策的缺失或者規(guī)范的相對寬泛，如“義務從事社會體育指導工作（適當也可進行有償服務）”、“社會體育指導員對社會體育活動進行指導”、“轄區(qū)內(nèi)固定的體育活動場所和晨晚練點體育指導站須配備1名以上的社會體育指導員”、“配有專職體育干部，有一支穩(wěn)定的社會體育指導員隊伍”、“城鄉(xiāng)社區(qū)各健身站（點）、各類健身場所、各種全民健身活動均有社會體育指導員，每名社會體育指導員每年開展體育健身指導服務時間平均達到80h以上”等，使政策的導向、控制、協(xié)調(diào)等功能難以發(fā)生作用，從而影響政策效果，因此應盡快出臺有關公益社會體育指導員使用政策。

2.2 公益社會體育指導員激勵機制側重精神激勵，物質(zhì)激勵缺乏可操作性政策規(guī)范1993年《制度》規(guī)定：“對工作努力、成績突出的社會體育指導員，體育行政部門應予以表彰、獎勵或破格晉級。對從事社會體育指導工作20年（女子15年），為社會體育事業(yè)做出突出貢獻的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市體育行政部門推薦，國家體委批準，授予榮譽社會體育指導員稱號，并頒發(fā)榮譽獎章。榮譽獎章由國家體委制作?！?010年國家體育總局制定《全國優(yōu)秀社會體育指導員評選表彰辦法》，以及在我國社會體育指導員協(xié)會舉辦的“全國最喜愛的社會體育指導員評選活動”和“社會體育指導員之星評選活動”的引領下，各級體育部門和社會體育指導員協(xié)會也建立相應的表彰制度，對評選出的先進典型給予精神和物質(zhì)獎勵，這些政策規(guī)范對社會體育指導員工作的長效化機制的建立起到了引導作用。

2005年《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》首次提出了要“不斷完善激勵機制，各級體育行政部門應切實解決社會體育指導員工作中存在的各種現(xiàn)實問題，有條件的地方和單位，對公益社會體育指導員的有關工作可給予適當補貼……，加大對社會體育指導員工作的投入，在體育事業(yè)經(jīng)費予以必要的列支，在本級體育彩票公益金中安排一定的比例……?！庇纱丝梢钥闯龉嫔鐣w育指導員激勵機制側重精神激勵，物質(zhì)激勵缺乏可具操作的措施性政策規(guī)范。

3 公益社會體育指導員政策調(diào)整策略——建立社會體育指導員公益崗位制度

3.1 建立社會體育指導員公益崗位的政策基礎

國家體育總局局長劉鵬在2008年全國體育局長會議上強調(diào)：“為群眾提供良好的體育公共服務是各級人民政府的重要職能?！峁┕搀w育服務的職能只能加強，不能削弱，這既是由體育事業(yè)的公益性質(zhì)決定的，也是由政府的職責和任務決定的?！贝撕蟮娜珖罕婓w育工作會議也一再強調(diào)要“不斷深化政府的政策規(guī)劃和公共服務職能……更好地轉(zhuǎn)變工作作風和履行政府提供公共體育服務的職能”，提供公共體育服務是我國各級體育行政部門的重要職能。

2005年國家體育總局下發(fā)的《關于進一步加強社會體育指導員工作的意見》就提出：“加強社會體育指導員隊伍的建設，是構建全民健身體系要著重抓好的一項基礎性工作和重要內(nèi)容”?！疤峁┕搀w育指導服務”是構建全民健身服務體系重要環(huán)節(jié)，就是通過強化政府在體育公共服務中的職責，提供制度供給，采取和制定體育公共政策提供公共產(chǎn)品。

2010年《政府工作報告》提出“多渠道開辟公益性就業(yè)崗位”，“公益崗位”這個詞第一次出現(xiàn)在政府工作報告中，為政府公共體育指導服務提供路徑選擇。在上述政策背景下及實踐的發(fā)展要求下，2011年4月國家體育總局下發(fā)《社會體育指導員發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》提出“有條件的地區(qū)，爭取設立社區(qū)社會體育指導員公益崗位”，建立社會體育指導員公益崗位制度進入可操作階段。

3.2 建立社會體育指導員公益崗位的實踐基礎“提供公共體育指導服務”作為構建全民健身服務體系重要環(huán)節(jié)，各地方政府體育部門結合地方特點積極探索提供公共體育指導服務的方式。上個世紀70年代后期，北京市體育行政部門為了扶持體育活動的開展，每月發(fā)給體育指導者少量的早餐補助。這是據(jù)目前文獻考證政府較早提供體育指導服務方式。此后，也采取了諸如通過評優(yōu)進行以獎代補、按照出勤次數(shù)給予補助、年終補助、配發(fā)服裝等多種方式，給予公益社會體育指導員一定的物質(zhì)和精神補償。如2002年上海開始嘗試將社體指導員納入服務業(yè)管理行列，逐步試行派遣制和崗位津貼制；2006年江蘇省體育局開展社會體育指導員委任制試點；2007年大連實施“全民健身晨晚練點建設工程”，連續(xù)兩年為200名晨晚練點的負責人發(fā)放獎金2000元；青島薛家島街道為老年體育協(xié)管員每人每月發(fā)放80元的交通補助費。

2008年長春市在我國首創(chuàng)設立“社區(qū)體育管理員”公益崗位，并將此做法以地方法規(guī)《長春市全民健身條例》作出“應當在社區(qū)居民委員會采取公益性崗位方式逐步設立社區(qū)體育管理員”的規(guī)定，同年阜新市設立“社區(qū)健身體育指導員”公益崗位，2009年馬鞍山市設立“學校體育設施開放管理”公益崗位。遼寧省在制定《遼寧省群眾體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》時總結社會體育指導員“公益性崗位”經(jīng)驗，將“推行社會體育指導員公益崗位”寫進群眾體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃，以地方法規(guī)《遼寧省全民健身條例》給予政策保障。

政府提供公共體育服務方式經(jīng)過一個不斷摸索、變化的過程（表1），逐步建立起社會體育指導員使用制度，為各級政府建立公共體育指導服務的長效機制提供路徑選擇。

3.3 建立社會體育指導員公益崗位運行機制 按照“誰主管、誰負責”公益崗位管理的原則，社會體育指導員公益崗位由體育行政部門負責開發(fā)，招聘的對象主要是“4050”人員、復轉(zhuǎn)軍人、企業(yè)下崗職工、低保家庭、零就業(yè)家庭人員，勞動部門提供資金，就業(yè)人員歸勞動部門管理。這些特點，容易導致社會體育指導員公益崗位在實際運行過程中出現(xiàn)在開發(fā)、使用及管理等方面出現(xiàn)脫節(jié)問題。因此必須建立社會體育指導員公益崗位在開發(fā)、投入、使用、管理等方面由健全的組織領導體系、穩(wěn)定的經(jīng)費投入、完善的招聘錄用制度、規(guī)范的培訓使用制度、健全的考評制度等構成的運行機制（圖1），才能有助于形成社會體育指導員使用的長效機制。

3.3.1 健全組織管理體系

為了建立起社會體育指導員公益崗位管理的協(xié)調(diào)機制，應建立有個相關部門組成的社會體育指導員公益崗位領導小組，一般由體育行政部門、勞動就業(yè)部門、財政部門、街道辦事處等。體育行政部門作為社會體育指導員的使用單位，主要負責作為公益性崗位人員的社會體育指導員的日常工作管理，即負責崗位設置、崗位責任制制定、工作績效考核等。勞動保障部門作為公益性崗位的總體負責單位，做好社會體育指導員公益性崗位管理的指導和協(xié)調(diào)，并負責總體情況的監(jiān)管。財政部門主要負責社會體育指導員公益崗位資金的投入。街道辦事處和社區(qū)居委會主要負責對社會體育指導員公益性崗位人員進行具體管理考評。

如長春市依托市全民健身活動中心，2008年12月組建了市社會體育指導員協(xié)會，成立了市社區(qū)體育管理員管理辦公室，形成了三塊牌子一套人馬的工作體制。在區(qū)級層面，開發(fā)區(qū)多采取垂直管理模式，在管委會社會發(fā)展局內(nèi)統(tǒng)一管理使用；城區(qū)多采取調(diào)度式管理，將社區(qū)體育公益崗位人員的日常管理放在街道、社區(qū)，根據(jù)工作需要隨時集中使用，形成了自上而下的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動的社會體育指導員公益崗位分工協(xié)作管理機制。

3.3.2 穩(wěn)定的資金投入社會體育指導員公益崗位制度實施有兩個渠道的資金來源。一是《社會體育指導員發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》規(guī)定：“各級體育部門要在本級財政預算中列支社會體育指導員工作經(jīng)費，在用于全民健身的體育彩票公益金中安排一定比例的社會體育指導員工作經(jīng)費”。另一個是由勞動保障部門按月提供的社會體育指導員公益崗補貼，額度為最低工資標準70%，穩(wěn)定的經(jīng)費投入是社會體育指導員公益崗位形成制度的重要保障。

例如，安徽馬鞍山市財政局、人社局根據(jù)學校體育設施開放公益性崗位實際錄用就業(yè)困難人員人數(shù)，按年核定公益性崗位補貼金額，補貼標準為每人每月700元，全年按14個月補貼，一次性撥付給市、區(qū)教育局。市、區(qū)教育局負責將公益性崗位補貼審核兌現(xiàn)給相應學校。市、區(qū)教育局、人社局對學校公益性崗位管理情況進行監(jiān)督檢查，其結果作為兌現(xiàn)公益性崗位補貼依據(jù)。長春市、阜新市每年社區(qū)體育指導員崗位資金投入上近200萬元，這些做法已取得較好的效果。

3.3.3 完善的招聘、錄用、培訓、上崗制度

設置專職人員對申報社會體育指導員公益崗位的人員的真實身份、經(jīng)濟狀況進行甄別，使得招聘的人員符合“4050”條件，通過實行公開招聘、擇優(yōu)錄用，把最需要幫助的人員，安排到適當?shù)膷徫?，由政府就業(yè)辦公室、體育行政單位和從業(yè)人員三方簽訂就業(yè)合同。以安徽馬鞍山市的學校體育場館向社會開放管理公益性崗位為例，各區(qū)人社局負責組織社區(qū)開展就業(yè)困難人員摸底調(diào)查登記，并及時向區(qū)教育局提供困難人員名單；區(qū)教育局按照屬地管理和就近安排的原則，負責向轄區(qū)內(nèi)學校（包括轄區(qū)的市教育局直屬學校、民辦學校、高校）推薦就業(yè)困難人員名單；學校負責公益性崗位人員的招用、考核和管理，學校正式錄用人員后，要及時將錄用人員名單和用工合同報送區(qū)教育局、人社局審核；區(qū)教育局、人社局負責審核、匯總各校錄用的就業(yè)困難人員名單。長春市、阜新市社區(qū)體育公益性崗位的錄用與管理目前流程也較為合理（表2）。

3.3.4 健全的獎懲制度社會體育指導員公益崗位人員實施考核制度，各相關部門建立完備的社會體育指導員公益崗位人員檔案、補貼發(fā)放程序、崗位人員考勤臺帳、工作業(yè)績等記載。采取定期抽查、日?？疾?、群眾滿意度調(diào)查等方式，對社會體育指導員公益崗位人員進行社會體育指導服務質(zhì)量等情況進行考評，作為勞動報酬和續(xù)聘使用的重要依據(jù)，對不稱職者依照考核制度予以辭退處理。長春市建立了由群眾當評委、社會當考官的考核獎懲機制，建立周（月）例會制、明查暗訪的督導抽查機制。這些做法有助于社會體育指導員公益崗位制度的有序化。

4 小結

通過對我國公益社會體育指導員政策內(nèi)容的考察，其主要特點是建立公益社會體育指導員等級制度，以培訓為側重點，將體育指導服務納入全民健身服務體系中，并實施目標化發(fā)展。由于公益社會體育指導員使用政策缺失，且激勵機制不健全，沒有起到政策導向、控制與協(xié)調(diào)作用，是公益社會體育指導員使用率低的重要原因之一。鑒于此，在構建公共體育服務體系的理念指導下，在政府提供公共體育指導服務的政策基礎和實踐基礎的支撐下，本研究提出建立健全政府組織和保障公共體育指導服務的供給機制的政策調(diào)整策略——與勞動和社會保障部門聯(lián)合建立社會體育指導員公益崗位制度，形成社會體育指導員提供指導服務的長效機制，提高社會體育指導員使用率。