摘要：基層央行內(nèi)部績效審計是內(nèi)審轉(zhuǎn)型和深化發(fā)展的方向。雖然各級行開展了大量的績效審計研究和探索，但是面臨的困惑、難點和問題，已成為制約內(nèi)部績效審計轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的瓶頸，本文從基層央行內(nèi)部績效審計的內(nèi)涵和特征研究入手，提出化解基層央行績效審計發(fā)展瓶頸和促進績效審計加快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實社會生產(chǎn)力的路徑。

關鍵詞：基層央行 內(nèi)部績效審計 路徑

績效審計是一種把 “人”與“事”、“問題”與“責任”、“投入與”經(jīng)濟性、效果性、效益性、公平性、環(huán)境性”緊緊套牢在一條繩索上的新型審計。國家審計署在《2008——2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中指出：“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，……到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計”。近兩年來各級基層央行緊跟形勢要求，凸出開展內(nèi)部績效審計探索，取得了初步的成效。但是，績效審計面臨的難點和問題，已成為制約內(nèi)部績效審計發(fā)展及其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的瓶頸，本文從基層央行內(nèi)部績效審計的內(nèi)涵和特征研究入手，結(jié)合審計實踐，提出化解基層央行績效審計發(fā)展瓶頸的對策，以加快內(nèi)部績效審計轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的路徑。

一、基層央行內(nèi)部績效審計涵義及其基本特征

（一）基層央行內(nèi)部績效審計涵義

是指內(nèi)部審計機構(gòu)和人員接受委托，履行受托經(jīng)濟責任的監(jiān)督和評價活動，通過收集、分析審計證據(jù)，來評價基層央行執(zhí)行貨幣政策、實行金融監(jiān)管、提供金融服務和進行內(nèi)部業(yè)務管理的經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性的活動，并提出改進意見和建議，促進績效提高和實現(xiàn)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。

（二）基層央行內(nèi)部績效審計的特征

基層央行內(nèi)部績效審計與財務、業(yè)務審計，從審計的目標、對象、標準、方法等比較來看，具有審計目標增值性、審計對象具有廣泛性、審計標準具有一定模糊性和復雜性、.審計方法運用具有多樣性、審計作用建設性、審計具有較高風險性這“六性”特征：

二、當前基層央行內(nèi)部績效審計面臨的難點和問題

（一）審計的動力不足。績效審計的開展取決于各利益集團對這個組織開展績效審計的動機和需求。從目前基層央行領導干部管理機制來看，沒有把領導干部履職績效狀況作為考核領導干部剛性指標，履職績效好壞與領導干部沒有切身的利益關系。

（二）審計的核心理念沒有形成。現(xiàn)階段內(nèi)審監(jiān)督很大程度上處于確保聯(lián)行資金、國庫資金、發(fā)行基金、信貸資金、財務資金、外匯資金和其他內(nèi)部資金的安全和防范，關注查漏補缺等淺層次操作層面問題；對支持經(jīng)濟增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會效益，金融服務的產(chǎn)品開發(fā)和服務創(chuàng)新的社會潛績，內(nèi)控制度的合理性、有效性乃至對決策行為、執(zhí)法行為和管理行為的效率等方面，內(nèi)審卻很少顧及，更沒有上升到管理深層面，即促進本單位執(zhí)行貨幣政策、實行金融監(jiān)管、提供金融服務，提高內(nèi)部業(yè)務管理活動的經(jīng)濟性、效果性、效益性、公平性、環(huán)境性的內(nèi)審核心理念上，導致績效審計難以取得實質(zhì)性突破。

（三）缺乏績效審計指導意見和操作指南?？冃徲嫓蕜t是內(nèi)部審計人員衡量、評價審計對象績效的標準和尺度。但目前內(nèi)部績效審計還處于起步階段，尚未制定出臺人民銀行統(tǒng)一的績效審計準則和操作規(guī)程。缺乏對績效審計的職能、目標、原則、內(nèi)容等的理論指導，缺少審計的方式方法、審計證據(jù)、評價標準、審計報告、審計結(jié)果的運用等的規(guī)范性的標準。

（四）績效審計主體和客體雙方存在畏難情緒?？冃徲嫈U大了審計鑒證職能，增大了審計評價職能。就審計主體來看，對基層行履職行為和業(yè)績進行判定和評價，背離審計鑒證信息可靠性的本質(zhì)，很大程度上依賴于內(nèi)審人員政治和業(yè)務素質(zhì)的主觀判斷，是對審計職業(yè)的自我挑戰(zhàn)，內(nèi)審人員工作有畏難情緒，擔心績效評價不當、問題定性不準帶來風險和后遺癥。就審計客體來看，被審計單位除了擔心審計人員技術上的因素外，還有感情因素的原因，害怕績效審計評價不充分，不恰當會影響切身利益，在心理上存有顧慮，有難言的“不信任心結(jié)”。審計一旦涉及到具體人的具體責任，被審計對象對此就會非常計較，軟磨硬纏，或會發(fā)生被審計單位或個人對內(nèi)審作出的審計評價不予認同的尷尬局面。

（五）績效審計信息不對稱加大?？冃徲嫷脑夹畔⒑涂冃徲嫷淖C據(jù)是開展績效審計的基礎。審計主體只有在獲取到充分性、適當性、相關性、可靠性的審計原始信息的基礎上，通過整理、綜合、分析，才有可能產(chǎn)生科學的審計信息。由于績效審計的廣泛性、復雜性，特別是績效審計評價非常需要大量運用環(huán)境證據(jù)來進行佐證證、判斷和評價，環(huán)境證據(jù)它主要來自于取證者的視覺觀察，依賴于感官判斷，因此加大了審計人員對績效信息的廣度、深度的掌握和信息真實度的判辨難度。審計客體的審計的原始信息相對于審計主體來說，信息不對稱具有客觀性。

（六）傳統(tǒng)內(nèi)審方法適應不了績效審計的發(fā)展。目前績效審計仍沿用賬項基礎審計和內(nèi)控評價的制度導向?qū)徲嬆Ｊ?，停留在手工查賬和合規(guī)性審查上，采取隨機抽樣抽取樣本數(shù)量，容易造成選擇的重點審計內(nèi)容不當，導致切入的要害不穩(wěn)不準不狠等弊端。而績效審計既要對工作內(nèi)容的合規(guī)性和合法性進行評價，更要對工作手段和效率情況進行評判，需要更多的借鑒和吸收現(xiàn)代經(jīng)營管理技術，綜合運用查賬技術和管理技術，進行科學嚴謹?shù)膶Ρ确治觥?/p>

（七）績效審計的風險難于掌控。績效審計風險來自于被審計單位的證據(jù)風險和內(nèi)審人員自身的檢查風險。就績效審計證據(jù)而言，實物證據(jù)、書面證據(jù)、口頭證據(jù)、環(huán)境證據(jù)都有可能存在不真實、不適用的問題，缺乏證明力，特別是依賴于內(nèi)審人員的感官判斷的環(huán)境證據(jù)，可能產(chǎn)生的“誤判”風險極大。就績效審計檢查風險而言，績效審計一般需要內(nèi)審人員在績效評價、績效歸因和績效建議三個方面作出判斷，每一方面都有審計判斷失誤的可能性，由此形成最終的績效審計風險。尤其是內(nèi)審人員錯誤地選擇和執(zhí)行設計程序與方法的技術風險及主觀的職業(yè)道德風險，是績效審計風險的主要因素。其風險表現(xiàn)為損失更為嚴重，表現(xiàn)更為多樣，成因更為復雜，控制更為艱巨。

（八）審計主體有限的審計能力所能達到的水平不能滿足績效審計的需求。由于基層央行內(nèi)審組織管理、內(nèi)審人力資源、內(nèi)審人員素質(zhì)、審計技術、審計時間限制以及審計經(jīng)費等多方面原因，限制了內(nèi)審能力滿足績效審計需求程度。但從現(xiàn)狀看，當前體制下的央行內(nèi)審工作實行“雙重領導”，即業(yè)務受上級行內(nèi)審部門指導和行政上受本行行長領導，內(nèi)審監(jiān)督職能弱化和地位弱化。加之，內(nèi)審人力資源緊缺、缺乏復合型人才。截止2011年底，武漢分行及轄地（市）中心支行，內(nèi)審人員占全行人員總數(shù)3.5%，且現(xiàn)有的內(nèi)審人員呈老齡化、知識結(jié)構(gòu)單一化趨勢，短缺現(xiàn)代管理技能和方法等。這些狀況與開展績效審計工作不相適應。

三、加快基層央行內(nèi)部績效審計轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力的路徑

（一）更新審計理念，營造良好的績效審計環(huán)境。一是提高對績效審計認識。利用通過內(nèi)網(wǎng)、會議、學習園地等載體，廣泛宣傳人民銀行所掌握的人力資源和國有資產(chǎn)，既然受托和受供于公眾，就要為公眾服好務，各項工作要經(jīng)得起績效審計的推敲，樹立績效意識，使大家理解和接受績效審計，實現(xiàn)績效審計主體和客體由原來的對立面轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀餐w，并主動利用好績效審計成果，營造良好的績效審計外部氛圍。從而解決績效審計動力不足問題。二是基層央行內(nèi)審工作要大膽創(chuàng)新審計理念，將“查問題、追責任”的監(jiān)督觀念轉(zhuǎn)變到“提建議、找措施、促增值”的服務觀念上來，以績效審計為抓手，致力于提高資金和公共資源的使用效益、效率和效果，把是否有利于促進科學發(fā)展和有效增值作為審計查找問題的重要標準，不斷提升內(nèi)審工作的層次和水平。

（二）構(gòu)建績效審計機制，使績效審計常規(guī)化。人總行盡快統(tǒng)一制定下發(fā)《中國人民銀行績效審計準則》，明確績效審計的目標任務、操作規(guī)程、方式方法、標準、評價辦法和審計成果運用以及審計質(zhì)量控制的規(guī)范；明確審計機構(gòu)和人員的應當承擔的審計質(zhì)量責任、行為道德準則，對恪守職業(yè)道德規(guī)范且又突出貢獻的審計人員的獎勵辦法；明確績效評價結(jié)果與薪酬和晉升條件和程序等。從制度上保障績效審計深入發(fā)展，規(guī)范績效審計行為。

（三）努力探索和建立績效審計評價標準體系，為開展績效審計提供必備條件。完善的基層央行績效審計標準評價體系是績效審計的生命力保障。一是績效審計評價標準應圍繞機制效率、政策效用、管理效能、工作成效、資金效益、資產(chǎn)安全、資源節(jié)約的履職情況來制定。

二是逐步建立具有層次性、可控性、動態(tài)性、指導性以及體現(xiàn)績效狀況、努力程度科學的績效評價標準體系。

（四）堅持以風險導向績效審計，規(guī)避和降低審計風險。在開展履行職責審計時，要打破現(xiàn)有的逐項查對的賬項基礎審計模式和內(nèi)控評價為基礎的制度導向?qū)徲嬆Ｊ?，轉(zhuǎn)向以業(yè)務風險評估為審計風險管理重點的風險導向?qū)徲?。一是開展績效審計證據(jù)的風險評估。從被審計單位的整體層面的目標、戰(zhàn)略分析入手，對所處的區(qū)域環(huán)境、條件到管理機制等構(gòu)成控制要素以及影響績效的內(nèi)外各個方面，獲取對識別績效審計證據(jù)有用的信息，充分識別內(nèi)部、外部風險，找出風險要素來源。運用多種分析法，計算出這些風險源在整體信息風險體系中的權(quán)重，使審計過程所搜集到的證據(jù)、信息，能夠構(gòu)成對審計意見合理的保證。二是開展風險分析和應對。了解業(yè)務風險發(fā)生的概率及嚴重程度，確定績效檢查風險的期望水平，以業(yè)務風險為審計風險管理的重點，并進而控制審計人員的自身可能產(chǎn)生的績效檢查風險，從而降低整體績效風險。三是有效利用風險導向?qū)徲嫷姆答伖δ堋Ｖ赋鰳I(yè)務風險管理過程中的不足，提出風險管理的有效措施，幫助被審計單位提升風險管理水平。四是幫助被審計單位完善記錄和信息控制制度。確保被審計單位能生成充分性、相關性、可靠性、適當性的績效信息，盡量規(guī)避和減少績效審計證據(jù)的固有風險和控制風險。

（五）創(chuàng)新審計方式和手段，提高內(nèi)審工作質(zhì)效。科學的審計模式離不開科學的審計方法，不斷探索人民銀行績效審計的方式方法。一是廣泛的運用審閱法、詢問與調(diào)查法、現(xiàn)場觀察法、座談會法、案例研究法，收集和分析審計證據(jù)。二是充分運用比較分析法、趨勢分析法、因素分析法、線性規(guī)劃法、網(wǎng)絡計劃法、經(jīng)濟增加值評估法等，進行科學嚴謹?shù)目冃Ρ确治鲈u估。三是注重績效審計軟件開發(fā)和應用。根據(jù)人民銀行業(yè)務特點開發(fā)內(nèi)部績效審計應用軟件，并且積極提倡推廣應用，提高內(nèi)審工作效率。四是搭建動態(tài)的審計信息系統(tǒng)。暢通日?；臏贤ㄇ?，將詢問、會談、調(diào)查、征求意見等口頭溝通與溝通問卷調(diào)查等書面溝通協(xié)調(diào)有機結(jié)合，將風險導向績效審計與非現(xiàn)場審計融合。

（六）創(chuàng)新審計成果的運用機制，促進績效審計轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實社會生產(chǎn)力。 高度重視績效審計成果的轉(zhuǎn)化和運用。 一是建立績效審計成果運用工作機制。實行“專報”和“公開”相結(jié)合的制度。針對被審計對象在資金使用、資源配置、資產(chǎn)管理、內(nèi)部運作方面存在問題，以《審計專報》向行領導快報信息，全方位、多層次轉(zhuǎn)化審計成果。通過完善落實審計成果運用工作機制，促進基層央行績效管理水平的提高。二是強化后續(xù)跟蹤審計。確認已經(jīng)采取的糾正行為是否與預期相符，同時評價績效審計項目自身的質(zhì)量，量化審計人員的審計責任，不斷提高績效審計質(zhì)量。三是建立以責任追究為主體的績效審計獎懲機制。通過績效審計成果的轉(zhuǎn)化和績效審計獎懲機制的落實，充分調(diào)動被審計對象績效管理的積極性，促進科學發(fā)展，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

（七）強化內(nèi)審人員隊伍建設，提高績效審計對和諧基層央行建設的效能。內(nèi)審人員是內(nèi)審轉(zhuǎn)型成敗最重要的因素。一是加快人才培訓，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。選拔、調(diào)整和充實內(nèi)審人員；注重后續(xù)教育，鼓勵內(nèi)審人員參加國際注冊內(nèi)部審計師（CIA）培訓和考試。逐步建立一支專家型、職業(yè)化的現(xiàn)代內(nèi)部審計隊伍，使審計人員具有高超的溝通技巧，能夠掌握財會、審計、金融和計算機等方面的專業(yè)知識，熟練運用審計技能，融會貫通相關管理知識，具備收集掌握分析各類信息能力和敏銳的分析判斷能力以及良好職業(yè)道德素養(yǎng)。提高強化內(nèi)審人員的行為管理，規(guī)避和減少、績效證據(jù)和績效評價、歸因、建議風險。 二是建立績效審計專家咨詢和聯(lián)系會議制度。根據(jù)開展績效審計實際工作所需的專業(yè)要求，聘請具有專業(yè)特長和技能外部或內(nèi)部人員參加審計業(yè)務或者提供技術支持，滿足開展基層央行績效審計能力需求，以實現(xiàn)審計目標。參考文獻：1. 趙保卿：《績效審計理論與實務》，復旦大學出版社2009年7月第1版第2次印刷。2、秦榮生、姚德超：《內(nèi)控控制與審計》，中信出版社，2008年6月第1次印刷。3、王一鳴、鄢莉莉：《風險管理科目》——中國銀行業(yè)從業(yè)人員資格認證考試指導用書，中國發(fā)展出版社2008年9月第1次印刷。 4、余中福：《風險導向企業(yè)績效審計》中國水利水電出版社，2009年10月第1版第1次印刷。