【摘要】目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在著一定的缺陷，影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度改革的進(jìn)一步的深化，將中俄兩個(gè)比較近似的轉(zhuǎn)型期國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行比較，分析兩國(guó)在轉(zhuǎn)移支付制度上存在的差異，對(duì)我國(guó)財(cái)稅制度的創(chuàng)新得到一點(diǎn)啟示。

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)移支付 比較分析 分稅制 預(yù)算

中國(guó)經(jīng)歷了三十年的經(jīng)濟(jì)制度改革，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人均生活水平得到了大幅提高，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象卻越來(lái)越明顯。為了經(jīng)濟(jì)制度改革的進(jìn)一步深化，保證社會(huì)公平，調(diào)節(jié)地區(qū)性差距，合理制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是各國(guó)普遍采用的辦法。轉(zhuǎn)移支付是將屬于中央政府的財(cái)政收入的一部分轉(zhuǎn)至下級(jí)政府，作為地方政府的財(cái)政收入來(lái)源，來(lái)支付地方政府支出。俄羅斯與中國(guó)均于1994年開始貫徹實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度，盡管制度開始的時(shí)間相同，可是兩國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度的具體規(guī)定和實(shí)施效果都存在不同之處。

一、中俄兩國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

（一）中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

中國(guó)目前還沒有針對(duì)轉(zhuǎn)移支付的法律，但中國(guó)在實(shí)踐中也已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付方法，基本上可歸結(jié)為以下幾種方式：第一，一般轉(zhuǎn)移支付，是現(xiàn)行主要的轉(zhuǎn)移支付形式，主要參照各地方政府財(cái)政收支差額按統(tǒng)一公式計(jì)算確定，不限定使用方向，以地方政府為單位進(jìn)行分配。第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，指定補(bǔ)助的用途，地方政府必須按照中央政府的政策規(guī)定?？顚Ｓ?。第三，稅收返還，是每年從中央政府的稅收收入中按一定的比例返還給地方政府的部分，作為地方政府的一項(xiàng)財(cái)政收入。

（二）俄羅斯現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度

俄羅斯于2000年1月1日開始實(shí)施的《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》中就已經(jīng)規(guī)定政府間轉(zhuǎn)移支付的方式與支付方法，將轉(zhuǎn)移支付上升到國(guó)家法律加以規(guī)范。其中，規(guī)定了中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)施方式：第一，以固定的計(jì)算方法評(píng)估各地方政府的財(cái)政收支能力，使其能夠以具體的指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)，根據(jù)各地方政府實(shí)際收支指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算評(píng)估，中央政府給予各地方政府不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼，以此來(lái)平衡地方政府間的預(yù)算保障水平。第二，以固定的計(jì)算方法或根據(jù)國(guó)家的政策需要對(duì)特別的援助對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，以補(bǔ)助的形式對(duì)地方專項(xiàng)支出進(jìn)行撥款。第三，通過對(duì)地方政府的預(yù)算借貸，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政預(yù)算缺口。將轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定上升到法律層面，有利于對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付過程的監(jiān)管，使得各級(jí)政府預(yù)算各加透明化，強(qiáng)化各級(jí)政府的自律性。

二、中俄兩國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式存在區(qū)別

俄羅斯是通過中央政府為地方政府提供貸款或借款的方式彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入的不足，而中國(guó)是采取稅收返還的方式。這與兩國(guó)不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)。俄羅斯屬于聯(lián)邦制國(guó)家，中國(guó)屬于單一制國(guó)家。兩者之間的區(qū)別多數(shù)學(xué)者從國(guó)家政治結(jié)構(gòu)角度去區(qū)分，認(rèn)為聯(lián)邦制的國(guó)家地方政府較單一制國(guó)家的地方政府在政治權(quán)利上更具有獨(dú)立性，而地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所扮演的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的角色卻常常被忽視。俄羅斯地方政府作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的特征在轉(zhuǎn)移支付方式中得到了體現(xiàn)。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的地方政府除了所擁有的行政管理權(quán)力外，與其他經(jīng)濟(jì)主體平等的擁有經(jīng)營(yíng)、收入和支出、盈余和赤字（虧損）及可以借貸的權(quán)力，當(dāng)財(cái)政預(yù)算吃緊時(shí)，可根據(jù)地方政府的實(shí)際需要，得到中央政府的貸款，使得地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)緊密掛鉤，一一對(duì)應(yīng)，提高財(cái)政撥款的使用效率。

中國(guó)地方政府不具有政權(quán)獨(dú)立性，但是按照中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定，地方政府屬于行政單位是獨(dú)立的、不以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)主體，可以從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。雖然也明確了地方政府的經(jīng)濟(jì)主體的資格，在實(shí)踐中地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利得到了限制，其只能發(fā)揮其政府職能，卻很難像一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體那樣對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。這種轉(zhuǎn)移支付方式固定了中央向各地方政府的返還比例，地方政府無(wú)還款壓力，只要達(dá)到返還條件即可獲得中央政府的稅收返還，至于該筆補(bǔ)助的利用效率與稅收返還的條件之間沒有直接的因果關(guān)系，這將可能導(dǎo)致地方政府投資質(zhì)量低，或出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)。

三、俄羅斯政府轉(zhuǎn)移支付比例低

國(guó)家想有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的宏觀調(diào)控效力，需具備兩個(gè)前提條件，即中央政府擁有穩(wěn)定充足的財(cái)政收入和較高的轉(zhuǎn)移支付比例。2011年中國(guó)全國(guó)財(cái)政收入總額為103740億元，中央財(cái)政收入總額為51306.15億元，占前者49.46%，俄羅斯全國(guó)收入總額為20335.1億盧布，中央財(cái)政收入總額為11211.3億盧布，占前者55.13%；2011年中國(guó)中央財(cái)政支出總額為56414.15億元，中央轉(zhuǎn)移支付總額為39899.96億元，占前者70.73%，俄羅斯中央財(cái)政支出總額為11019.4億盧布，中央轉(zhuǎn)移支付總額為602.7億盧布，占前者5.47%。以上數(shù)據(jù)表明，俄羅斯的中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重高于中國(guó)5個(gè)百分點(diǎn)，而轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出比例低于中國(guó)65個(gè)百分點(diǎn)。

由此可見，俄羅斯雖然中央財(cái)政收入比例較大，但向地方政府轉(zhuǎn)移支付比例卻非常小，中央財(cái)政對(duì)地方政府的宏觀調(diào)控力度十分有限，財(cái)政權(quán)力過渡集中在中央一級(jí)政府，使得地方政府財(cái)權(quán)受到限制，導(dǎo)致地方政府缺乏發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，加劇地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促使其在稅收環(huán)節(jié)對(duì)中央稅收的截留現(xiàn)象的進(jìn)一步泛濫。與之相反，中國(guó)中央財(cái)政收入比例略小于地方政府收入比例，但中央向地方的轉(zhuǎn)移支付比例卻高達(dá)70%以上，財(cái)政權(quán)力過渡下放到地方，盡管看起來(lái)中央對(duì)地方的直接調(diào)節(jié)能力增強(qiáng)，可以充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，可是，對(duì)地方政府財(cái)政資金的支出監(jiān)管就變得尤為重要了，監(jiān)管不力，不僅會(huì)造成資金及資源的浪費(fèi)，還會(huì)孳生腐敗，擴(kuò)大社會(huì)矛盾，影響國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定。所以，建立健全我國(guó)的財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制是深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的重中之重。

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作者簡(jiǎn)介：崔鵬（1979-），女，遼寧鞍山人，東北師范大學(xué)人文學(xué)院國(guó)際商務(wù)學(xué)院講師；張碩（1978-），女，吉林長(zhǎng)春人，東北師范大學(xué)人文學(xué)院講師。 （責(zé)任編輯：唐榮波）