【摘要】近年來(lái)，中國(guó)集體土地上房屋拆遷中嚴(yán)重侵害房屋所有權(quán)人權(quán)益的事件層出不窮，屢屢成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，甚至誘發(fā)了一些群體性事件。妥善解決農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題，是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要和需求。筆者擬就集體土地上房屋拆遷相關(guān)問(wèn)題作一探討，提出一些建議和構(gòu)想，希望對(duì)此問(wèn)題有所裨益。

【關(guān)鍵詞】集體土地 房屋拆遷 征收 公共利益 補(bǔ)償

集體土地上的房屋拆遷，也常稱(chēng)為農(nóng)村房屋拆遷，是指有關(guān)主體將位于集體所有的土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)房屋）予以拆除，并對(duì)其所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償安置的現(xiàn)象。

隨著城市化進(jìn)程加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征收，集體土地征收造成農(nóng)民房屋拆遷的范圍不斷擴(kuò)大，征地過(guò)程中農(nóng)村房屋拆遷問(wèn)題越來(lái)越成為社會(huì)的突出問(wèn)題。

一、集體土地上房屋拆遷的主要問(wèn)題

（一）濫用土地征收權(quán)

以公共利益的需要作為實(shí)施土地征收行為的前提是土地征收制度的核心，土地征收行為應(yīng)以公共利益的名義進(jìn)行。但目前，真正基于公共利益的需要而征地非常有限，絕大部分的征地都是基于商業(yè)利益的需要進(jìn)行征地的。由于土地征收作為建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的主要供地方式和政府在征地過(guò)程中獲取的巨大利益，地方政府濫用公共利益之名義進(jìn)行土地征收普遍存在。同時(shí)，“房為地載”，集體土地被征收的同時(shí)，其上的房屋也成為征收的對(duì)象，房屋所有權(quán)人無(wú)法繼續(xù)保有其房屋，只能獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這實(shí)際上是公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)和地上的房屋所有權(quán)的傷害。

（二）集體土地房屋征收程序規(guī)定缺失

集體土地上的房屋拆遷問(wèn)題，涉及多個(gè)法律關(guān)系，情況復(fù)雜，我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)其調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā分灰?guī)定了征收集體土地的相關(guān)程序，對(duì)征地過(guò)程中的房屋拆遷操作辦法并無(wú)規(guī)定?，F(xiàn)行集體土地房屋拆遷中適用的主要是各級(jí)地方人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件等。這些本身與《立法法》是矛盾的?！读⒎ǚā返诎藯l第六項(xiàng)明確規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能制定法律。同時(shí)，《立法法》第九條規(guī)定，對(duì)上述事項(xiàng)未規(guī)定法律的，全國(guó)人大及常委會(huì)有權(quán)授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。2011年1月12日出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也未涵蓋農(nóng)村集體土地的征收、房屋拆遷問(wèn)題。集體土地房屋拆遷制度在國(guó)家層面上的法律缺失，給做好此項(xiàng)工作和解決房屋拆遷糾紛帶來(lái)了很大難度。

（三）拆遷房屋補(bǔ)償不足

從《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定，“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”可知，對(duì)于集體土地上的房屋拆遷采取了“依法補(bǔ)償”的原則?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第四款規(guī)定，地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但目前，制定集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無(wú)據(jù)，隨意性極大。由于對(duì)集體土地房屋拆遷的定位及適用的規(guī)范，各地存在較大差別。有的地方規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；有的地方增設(shè)一些不合理的限制，以壓低補(bǔ)償價(jià)格，這不足以彌補(bǔ)房屋所有權(quán)人遭受的實(shí)際損失，對(duì)集體土地上的房屋所有權(quán)人極為不利，所有權(quán)價(jià)值上的保障也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

造成上述問(wèn)題的原因，主要是缺乏明確的集體土地房屋拆遷法律法規(guī)，對(duì)作為土地征收前提的公共利益缺少界定，使得政府能夠以公共利益的名義任意啟動(dòng)土地征收。同時(shí)，又沒(méi)有土地征收行為合法性審查機(jī)制，被征收人難以獲得救濟(jì)。在房屋拆遷補(bǔ)償?shù)拇_定上，現(xiàn)行法所采取的法定補(bǔ)償原則，行政機(jī)關(guān)能夠單方面確定房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不合理的補(bǔ)償，司法機(jī)關(guān)面臨著對(duì)行政行為合理性審查上的限制，房屋所有權(quán)人同樣難以獲得救濟(jì)。

二、集體土地上房屋拆遷的完善

（一）加快集體土地房屋拆遷立法進(jìn)程，建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)

為依法依規(guī)拆遷，促進(jìn)城市建設(shè)良性發(fā)展和確保被拆遷人的合法權(quán)益，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村集體土地上房屋拆遷法律法規(guī)，另可授權(quán)國(guó)務(wù)院制定細(xì)化的行政法規(guī)，建立一套與國(guó)有土地上房屋所有權(quán)相匹配的集體土地房屋所有權(quán)保障機(jī)制。據(jù)全國(guó)人大對(duì)相關(guān)議案的答復(fù)中提出，集體土地征收中房屋拆遷立法問(wèn)題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮，目前《土地管理法》的修訂為設(shè)立集體土地房屋征收程序帶來(lái)了契機(jī)，這對(duì)于日益突出的集體土地房屋拆遷問(wèn)題，無(wú)疑是個(gè)積極信號(hào)。

（二）界定公共利益內(nèi)涵，建立公共利益的司法審查機(jī)制

征收的法定事由為公共利益，但何為公共利益，如何界定公共利益，各方爭(zhēng)論不休。《國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》是一部關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，但其關(guān)于公共利益的界定、法定程序的設(shè)置和征收補(bǔ)償原則的確立，對(duì)集體土地房屋征收和補(bǔ)償立法具有風(fēng)向標(biāo)的指示意義。由此，雖然公共利益難以界定，但并不表明其完全不可表述，集體土地房屋征收立法也應(yīng)明確公共利益內(nèi)涵，否則，公共利益淪為隨意行使征收權(quán)的幌子。

公共利益的界定，為集體土地和房屋征收程序進(jìn)行了規(guī)制。但若出現(xiàn)假借公共利益名義進(jìn)行征收，所有權(quán)人也應(yīng)有救濟(jì)渠道。有必要在法律中明確，被征收人對(duì)征收目的產(chǎn)生質(zhì)疑的，有權(quán)向法院起訴，由司法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行審查，法院應(yīng)當(dāng)受理。

（三）確立合理的補(bǔ)償原則，完善公共利益征收的補(bǔ)償制度

對(duì)于出于公共利益的需要而實(shí)施的集體土地上的房屋拆遷屬于國(guó)家對(duì)集體土地的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，所以政府的行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，包括行使權(quán)力的范圍和方式。房屋被征收人有要求政府給予公平合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償被征收人財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)遵循合理補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

最自然的確定房屋征收補(bǔ)償額的方法，就是征收人與被征收人之間的自愿協(xié)商。通過(guò)征收人和房屋被征收人之間的自愿協(xié)商，減少在確定征收補(bǔ)償額標(biāo)準(zhǔn)中產(chǎn)生的成本，避免被征收人遭受損失，消除被征收人的不滿情緒，達(dá)到被征收人基本滿意，促使其積極配合，保障征收工作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1] 崔建遠(yuǎn)，李永鋒，張金海.房屋拆遷法律問(wèn)題研究.

[2] 李珍貴.農(nóng)村房屋征遷情況調(diào)查.

作者簡(jiǎn)介：孔麗燕(1973-)，女 ，溫州，麗水市政府土地和房屋征收工作辦公室。

（責(zé)任編輯：劉影）