【摘要】隨著中央對地方政府投融資平臺風(fēng)險評判，對過度借貸的投融資平臺公司進行清理整頓，進一步規(guī)范投融資平臺運營管理，地方政府投融資平臺公司發(fā)展迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)。一方面地方政府需要繼續(xù)依靠投融資平臺公司融資投入城市建設(shè)，另一方面，融資平臺公司的融資渠道受政策局限迎來融資瓶頸，急需創(chuàng)新途徑加以解決，地方政府投融資平臺公司的發(fā)展仍需探討。

【關(guān)鍵詞】地方政府 投融資 發(fā)展探討

一、當(dāng)前地方政府投融資平臺公司所面臨的問題

（一）地方政府投融資平臺公司仍未實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧的公司治理機制

在地方政府融資平臺中，以城市建設(shè)為例，投融資主體是各城投公司，而這些城投公司是以國有獨資公司的形式存在，注冊資本基本來源于政府財政撥付或?qū)嵨镔Y產(chǎn)出資。在這種投融資體制下，地方政府作為最主要的投融資主體，直接承擔(dān)城市建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)。但是城建基礎(chǔ)設(shè)施項目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理又由地方政府的不同部門來執(zhí)行，所以沒有形成真正意義上的、符合風(fēng)險收益一體化要求的投融資主體。代表政府作為城市建設(shè)投資主體的城市建設(shè)投資公司，一般采取代建方式建設(shè)項目，通過收取代建管理費作為其經(jīng)營收入，事實上基本擔(dān)當(dāng)項目“出納”的角色，只負責(zé)籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設(shè)管理，一些工程項目建設(shè)管理事務(wù)是由建設(shè)部門從相關(guān)單位臨時抽調(diào)人員組成的各類臨時性質(zhì)的工程指揮部（項目部）組織實施，“管錢”和“管事”相分離，形成機制上的管理脫節(jié)，職責(zé)分割，城市建設(shè)管理責(zé)任難以落到實處。

（二）投融資平臺融資機制不規(guī)范

一是融資平臺公司現(xiàn)金流匱乏。融資平臺公司的現(xiàn)金流匱乏表現(xiàn)在兩方面，一方面是融資渠道單一，籌資現(xiàn)金流入較少。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的現(xiàn)狀看，采取了財政性資金、銀行貸款、委托集合貸款、土地回報融資、土地資產(chǎn)抵押、收費經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、資金貼現(xiàn)、股份制改造、企業(yè)債券、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、無形資產(chǎn)融資、戶外廣告資源融資等方式，但主要資金來源還是財政投入和以財政作為還款擔(dān)保的銀行借款，信貸融資的主體實際上仍是政府，因此，借款這一完全的市場行為所面對的卻是完全的非市場主體。另一方面，大多數(shù)融資平臺公司雖然擁有大量的資產(chǎn)，但都是一些非經(jīng)營性資產(chǎn)，如公園、城市道路及橋梁等。這些資產(chǎn)本身不能經(jīng)營產(chǎn)生現(xiàn)金流，只是為融資需要而劃入的，這也是造成融資平臺現(xiàn)金流匱乏的一個重要因素。

二是貸款擔(dān)保流于形式。政府融資平臺貸款的擔(dān)保方式除少部分采用不動產(chǎn)抵押外，部分貸款由政府相關(guān)部門出具還款承諾函，多數(shù)貸款采取由同樣具有政府背景的國有資產(chǎn)營運公司、國有資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶責(zé)任保證。采用不動產(chǎn)抵押的政府融資平臺貸款由于其資產(chǎn)（包括專用設(shè)備、土地房產(chǎn)等）專用性強，殘值較低，其固定資產(chǎn)很難用于其他用途，因而變現(xiàn)能力較差。由同樣具備很強政府背景的國有資產(chǎn)運營公司、國有資產(chǎn)投資公司提供第三方連帶責(zé)任保證的政府融資平臺貸款，由于此類提供貸款擔(dān)保的公司本身就存在缺乏核心資產(chǎn)、資產(chǎn)負債率高、對外擔(dān)保多等“天然缺陷”，因而由此類公司提供的第三方連帶責(zé)任擔(dān)保能力較弱，無法真正起到貸款擔(dān)保所應(yīng)具有的“風(fēng)險釋緩”作用。

三是借款主體還貸能力不足。貸款償還很大程度上取決于政府的財力和信譽。一方面，由于有些地方政府還存在著“大干快上”、“唯GDP論”的施政理念，各種依靠大規(guī)模投資的“政績工程”、“形象工程”更凸顯了各級政府財政投資沖動與財力不足的矛盾。另一方面，由于政府融資平臺業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起大多用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目，這些非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目缺乏良好的經(jīng)濟效益，有的項目經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足，還貸只能依賴各級政府財政統(tǒng)籌安排。

（三）在融資項目選擇上存在不合理現(xiàn)象

一是融資項目政策性風(fēng)險突出，償還貸款的不確定性較大。由于政府融資平臺貸款業(yè)務(wù)具有很強的政府背景，因而其政策性、行政性風(fēng)險較大。商業(yè)銀行政府融資平臺類貸款一般為貸款期限較長的長期貸款，在貸款期限內(nèi)，國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、地方政府的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動都可能對政府融資平臺企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生較大影響。而一旦政府政策對政府融資平臺企業(yè)運營產(chǎn)生不利影響，這可能直接影響到政府融資平臺企業(yè)貸款的如期償還。如政府調(diào)整降低水價、改變供水區(qū)域，造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮，產(chǎn)生政策性的經(jīng)營虧損。

二是部分項目效益不高，償債責(zé)任主體不明確。目前，地方政府投融資平臺大多缺乏舉借債務(wù)的總體規(guī)劃，對所投項目缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的項目論證，容易造成資金使用上的嚴(yán)重浪費，導(dǎo)致地方平臺的經(jīng)濟效益低下，投入產(chǎn)出效率過低。

三是融資項目管理不到位。由于體制的特殊性，地方融資平臺不能按照企業(yè)自己的經(jīng)營目的進行管理，政府在項目投資決策上仍占主導(dǎo)地位。有些地方政府有做大GDP的強烈沖動，而投資恰恰是見效最快的方式。這將導(dǎo)致債越借越多，投資越來越大，這不僅可能帶來投資過熱、泡沫等問題，而且還會導(dǎo)致對投資的依賴日益加大，加速資源能源消耗，這與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背道而馳。另一個是地方融資平臺不僅大量融資建設(shè)政府應(yīng)該介入的公益性項目，而且也大量投資政府不應(yīng)該介入的非公益性項目，政府職能出現(xiàn)了錯位。長此以往，將嚴(yán)重干擾市場運行，阻礙我國市場經(jīng)濟體制的完善。

二、現(xiàn)階段地方政府投融資平臺公司可持續(xù)發(fā)展探討

（一）完善平臺公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起自主經(jīng)營，自負盈虧的公司法人機制

地方政府投融資平臺應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，履行登記注冊等手續(xù)，成為具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的法人，真正建立起自主經(jīng)營，自負盈虧的公司法人機制。進一步明確地方政府投融資平臺的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，作為政府投資的主要實施載體，平臺公司遵守現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序，明確各項入股資產(chǎn)，遵循市場化機制完善法人治理和公司運作。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新型投融資體制。制定監(jiān)管法規(guī)，對地方政府進行相應(yīng)的融資總量約束，建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系，以財政負債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、財政債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財力的比例）和財政償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財力的比例）等為指標(biāo)，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。

（二）增加投融資平臺投資項目的可經(jīng)營性，使投融資平臺公司投資有利可圖

進一步完善投融資平臺公司的投資結(jié)構(gòu)，改變以往單一投資公益性項目的做法，改為以投資經(jīng)營性或半經(jīng)營性項目為主，兼顧公益性項目投資的投資格局。由于地方政府投融資平臺公司仍承擔(dān)著對公益性項目籌資融資建設(shè)的重任，這就要求地方政府對公益性項目進行最大整合，一方面可將公益性項目跟經(jīng)營性項目進行捆綁，如區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游經(jīng)營的結(jié)合，教育基建項目和文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，衛(wèi)生事業(yè)和保健、體育產(chǎn)業(yè)相結(jié)合等做法，增加投資項目的經(jīng)營現(xiàn)金流。對無法實現(xiàn)經(jīng)營化的公益性項目，實現(xiàn)政府回購機制，政府投資部門在做出投資決策前對投融資平臺融資項目增加項目投資利潤，政府按期限對完成投資的資產(chǎn)進行逐年回購，確保平臺公司還款來源和公司投資利潤，使企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）規(guī)范貸款擔(dān)保程序，完善還貸保障機制

建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級政府和中介機構(gòu)對地方政府舉債能力進行科學(xué)評估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財力可承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實償債資金來源。

（四）完善投融資活動審查監(jiān)管體系，健全地方政府投融資責(zé)任制度

國家立法、司法、執(zhí)法機關(guān)和社會組織應(yīng)依據(jù)有關(guān)投融資法律法規(guī)，加強對其投融資活動的合法性、全局性和效益性進行審查監(jiān)督管理以規(guī)范地方政府平臺的投融資行為，防范化解可能的經(jīng)營及金融風(fēng)險。銀行監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加強對地方投融資平臺的風(fēng)險監(jiān)控措施，包括對項目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。

三、總結(jié)

近年來地方政府融資平臺融資規(guī)模迅速膨脹，地方政府投融資平臺公司面臨著諸多問題，我國應(yīng)努力化解融資平臺現(xiàn)有問題并為未來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資開辟良性循環(huán)通道。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：唐榮波）