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        地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)展探討

        2012-12-31 00:00:00陳遠(yuǎn)程
        時(shí)代金融 2012年18期

        【摘要】隨著中央對(duì)地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判,對(duì)過(guò)度借貸的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理整頓,進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理,地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)展迎來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面地方政府需要繼續(xù)依靠投融資平臺(tái)公司融資投入城市建設(shè),另一方面,融資平臺(tái)公司的融資渠道受政策局限迎來(lái)融資瓶頸,急需創(chuàng)新途徑加以解決,地方政府投融資平臺(tái)公司的發(fā)展仍需探討。

        【關(guān)鍵詞】地方政府 投融資 發(fā)展探討

        一、當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)公司所面臨的問(wèn)題

        (一)地方政府投融資平臺(tái)公司仍未實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的公司治理機(jī)制

        在地方政府融資平臺(tái)中,以城市建設(shè)為例,投融資主體是各城投公司,而這些城投公司是以國(guó)有獨(dú)資公司的形式存在,注冊(cè)資本基本來(lái)源于政府財(cái)政撥付或?qū)嵨镔Y產(chǎn)出資。在這種投融資體制下,地方政府作為最主要的投融資主體,直接承擔(dān)城市建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)。但是城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理又由地方政府的不同部門(mén)來(lái)執(zhí)行,所以沒(méi)有形成真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。代表政府作為城市建設(shè)投資主體的城市建設(shè)投資公司,一般采取代建方式建設(shè)項(xiàng)目,通過(guò)收取代建管理費(fèi)作為其經(jīng)營(yíng)收入,事實(shí)上基本擔(dān)當(dāng)項(xiàng)目“出納”的角色,只負(fù)責(zé)籌集資金和支付資金,未能全方位地參與城市建設(shè)管理,一些工程項(xiàng)目建設(shè)管理事務(wù)是由建設(shè)部門(mén)從相關(guān)單位臨時(shí)抽調(diào)人員組成的各類(lèi)臨時(shí)性質(zhì)的工程指揮部(項(xiàng)目部)組織實(shí)施,“管錢(qián)”和“管事”相分離,形成機(jī)制上的管理脫節(jié),職責(zé)分割,城市建設(shè)管理責(zé)任難以落到實(shí)處。

        (二)投融資平臺(tái)融資機(jī)制不規(guī)范

        一是融資平臺(tái)公司現(xiàn)金流匱乏。融資平臺(tái)公司的現(xiàn)金流匱乏表現(xiàn)在兩方面,一方面是融資渠道單一,籌資現(xiàn)金流入較少。從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的現(xiàn)狀看,采取了財(cái)政性資金、銀行貸款、委托集合貸款、土地回報(bào)融資、土地資產(chǎn)抵押、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押、資金貼現(xiàn)、股份制改造、企業(yè)債券、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、無(wú)形資產(chǎn)融資、戶外廣告資源融資等方式,但主要資金來(lái)源還是財(cái)政投入和以財(cái)政作為還款擔(dān)保的銀行借款,信貸融資的主體實(shí)際上仍是政府,因此,借款這一完全的市場(chǎng)行為所面對(duì)的卻是完全的非市場(chǎng)主體。另一方面,大多數(shù)融資平臺(tái)公司雖然擁有大量的資產(chǎn),但都是一些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),如公園、城市道路及橋梁等。這些資產(chǎn)本身不能經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生現(xiàn)金流,只是為融資需要而劃入的,這也是造成融資平臺(tái)現(xiàn)金流匱乏的一個(gè)重要因素。

        二是貸款擔(dān)保流于形式。政府融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保方式除少部分采用不動(dòng)產(chǎn)抵押外,部分貸款由政府相關(guān)部門(mén)出具還款承諾函,多數(shù)貸款采取由同樣具有政府背景的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)公司、國(guó)有資產(chǎn)投資公司等提供第三方連帶責(zé)任保證。采用不動(dòng)產(chǎn)抵押的政府融資平臺(tái)貸款由于其資產(chǎn)(包括專用設(shè)備、土地房產(chǎn)等)專用性強(qiáng),殘值較低,其固定資產(chǎn)很難用于其他用途,因而變現(xiàn)能力較差。由同樣具備很強(qiáng)政府背景的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資產(chǎn)投資公司提供第三方連帶責(zé)任保證的政府融資平臺(tái)貸款,由于此類(lèi)提供貸款擔(dān)保的公司本身就存在缺乏核心資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率高、對(duì)外擔(dān)保多等“天然缺陷”,因而由此類(lèi)公司提供的第三方連帶責(zé)任擔(dān)保能力較弱,無(wú)法真正起到貸款擔(dān)保所應(yīng)具有的“風(fēng)險(xiǎn)釋緩”作用。

        三是借款主體還貸能力不足。貸款償還很大程度上取決于政府的財(cái)力和信譽(yù)。一方面,由于有些地方政府還存在著“大干快上”、“唯GDP論”的施政理念,各種依靠大規(guī)模投資的“政績(jī)工程”、“形象工程”更凸顯了各級(jí)政府財(cái)政投資沖動(dòng)與財(cái)力不足的矛盾。另一方面,由于政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起大多用于非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,這些非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益,有的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息,第一還款來(lái)源存在嚴(yán)重不足,還貸只能依賴各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌安排。

        (三)在融資項(xiàng)目選擇上存在不合理現(xiàn)象

        一是融資項(xiàng)目政策性風(fēng)險(xiǎn)突出,償還貸款的不確定性較大。由于政府融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的政府背景,因而其政策性、行政性風(fēng)險(xiǎn)較大。商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)類(lèi)貸款一般為貸款期限較長(zhǎng)的長(zhǎng)期貸款,在貸款期限內(nèi),國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動(dòng)都可能對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大影響。而一旦政府政策對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不利影響,這可能直接影響到政府融資平臺(tái)企業(yè)貸款的如期償還。如政府調(diào)整降低水價(jià)、改變供水區(qū)域,造成企業(yè)生產(chǎn)能力得不到發(fā)揮,產(chǎn)生政策性的經(jīng)營(yíng)虧損。

        二是部分項(xiàng)目效益不高,償債責(zé)任主體不明確。目前,地方政府投融資平臺(tái)大多缺乏舉借債務(wù)的總體規(guī)劃,對(duì)所投項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的項(xiàng)目論證,容易造成資金使用上的嚴(yán)重浪費(fèi),導(dǎo)致地方平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益低下,投入產(chǎn)出效率過(guò)低。

        三是融資項(xiàng)目管理不到位。由于體制的特殊性,地方融資平臺(tái)不能按照企業(yè)自己的經(jīng)營(yíng)目的進(jìn)行管理,政府在項(xiàng)目投資決策上仍占主導(dǎo)地位。有些地方政府有做大GDP的強(qiáng)烈沖動(dòng),而投資恰恰是見(jiàn)效最快的方式。這將導(dǎo)致債越借越多,投資越來(lái)越大,這不僅可能帶來(lái)投資過(guò)熱、泡沫等問(wèn)題,而且還會(huì)導(dǎo)致對(duì)投資的依賴日益加大,加速資源能源消耗,這與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背道而馳。另一個(gè)是地方融資平臺(tái)不僅大量融資建設(shè)政府應(yīng)該介入的公益性項(xiàng)目,而且也大量投資政府不應(yīng)該介入的非公益性項(xiàng)目,政府職能出現(xiàn)了錯(cuò)位。長(zhǎng)此以往,將嚴(yán)重干擾市場(chǎng)運(yùn)行,阻礙我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。

        二、現(xiàn)階段地方政府投融資平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展探討

        (一)完善平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu),真正建立起自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧的公司法人機(jī)制

        地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定,履行登記注冊(cè)等手續(xù),成為具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人,真正建立起自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧的公司法人機(jī)制。進(jìn)一步明確地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,作為政府投資的主要實(shí)施載體,平臺(tái)公司遵守現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序,明確各項(xiàng)入股資產(chǎn),遵循市場(chǎng)化機(jī)制完善法人治理和公司運(yùn)作。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看,真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制,運(yùn)用多種融資手段,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。制定監(jiān)管法規(guī),對(duì)地方政府進(jìn)行相應(yīng)的融資總量約束,建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系,以財(cái)政負(fù)債率(政府性債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例)、財(cái)政債務(wù)率(政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例)和財(cái)政償債率(當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例)等為指標(biāo),對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

        (二)增加投融資平臺(tái)投資項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性,使投融資平臺(tái)公司投資有利可圖

        進(jìn)一步完善投融資平臺(tái)公司的投資結(jié)構(gòu),改變以往單一投資公益性項(xiàng)目的做法,改為以投資經(jīng)營(yíng)性或半經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主,兼顧公益性項(xiàng)目投資的投資格局。由于地方政府投融資平臺(tái)公司仍承擔(dān)著對(duì)公益性項(xiàng)目籌資融資建設(shè)的重任,這就要求地方政府對(duì)公益性項(xiàng)目進(jìn)行最大整合,一方面可將公益性項(xiàng)目跟經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行捆綁,如區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游經(jīng)營(yíng)的結(jié)合,教育基建項(xiàng)目和文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,衛(wèi)生事業(yè)和保健、體育產(chǎn)業(yè)相結(jié)合等做法,增加投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流。對(duì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)化的公益性項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)政府回購(gòu)機(jī)制,政府投資部門(mén)在做出投資決策前對(duì)投融資平臺(tái)融資項(xiàng)目增加項(xiàng)目投資利潤(rùn),政府按期限對(duì)完成投資的資產(chǎn)進(jìn)行逐年回購(gòu),確保平臺(tái)公司還款來(lái)源和公司投資利潤(rùn),使企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

        (三)規(guī)范貸款擔(dān)保程序,完善還貸保障機(jī)制

        建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢(qián)、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券,由上級(jí)政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,并提供相應(yīng)信用保證,將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為,可將銀行融資行為限于有效儲(chǔ)備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款,減少不可處置的國(guó)有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長(zhǎng)效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制,建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,又要本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”及“誰(shuí)審批、誰(shuí)擔(dān)保、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制,嚴(yán)格確定償債單位,確保落實(shí)償債資金來(lái)源。

        (四)完善投融資活動(dòng)審查監(jiān)管體系,健全地方政府投融資責(zé)任制度

        國(guó)家立法、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)依據(jù)有關(guān)投融資法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)其投融資活動(dòng)的合法性、全局性和效益性進(jìn)行審查監(jiān)督管理以規(guī)范地方政府平臺(tái)的投融資行為,防范化解可能的經(jīng)營(yíng)及金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控措施,包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控,以及對(duì)償還能力的深入分析,控制發(fā)放打捆貸款,重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力,把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

        三、總結(jié)

        近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模迅速膨脹,地方政府投融資平臺(tái)公司面臨著諸多問(wèn)題,我國(guó)應(yīng)努力化解融資平臺(tái)現(xiàn)有問(wèn)題并為未來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資開(kāi)辟良性循環(huán)通道。

        參考文獻(xiàn)

        [1]趙全厚.中國(guó)地方政府融資及其融資平臺(tái)問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2011(10).

        [2]張友先,朱愛(ài)萍.治理我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的措施建議[J].國(guó)際金融,2010(12).

        [3]柯燕凌.論地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào),2011(18).

        (責(zé)任編輯:唐榮波)

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