【摘要】為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，2009年財(cái)政部發(fā)行來了具有中國特色的地方政府債券。通過對(duì)中國地方政府債券的研究，揭示了在全球金融危機(jī)面前為了緩解對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，保障中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展而發(fā)行地方政府債券的必要性。但與此同時(shí)，諸如信用風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)間發(fā)展不平衡和導(dǎo)致銀行壞賬等問題也都迎面而來。文章從發(fā)行的審批制度、發(fā)行規(guī)模、融資渠道、監(jiān)督機(jī)制、償債機(jī)制和資金分配六個(gè)方面提出了中國地方政府債券今后的發(fā)展對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府債券 債券風(fēng)險(xiǎn) 債券規(guī)模

一、我國地方政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國法律上是不允許地方政府發(fā)行地方債的，雖然我國自建國以來陸陸續(xù)續(xù)的以不同的方式發(fā)行過地方債，但是都不是純粹的地方債，都根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情具有了一定的中國特色。

（一）地方債發(fā)展初期

眾所周知，在1998年發(fā)生了亞洲金融危機(jī)。當(dāng)時(shí)我國實(shí)行了積極的財(cái)政政策，中央政府代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方用于國家確定項(xiàng)目的建設(shè)。當(dāng)時(shí)發(fā)行的債券也不是單純的地方政府發(fā)行的地方債。

1.發(fā)行方式

由中央政府發(fā)債，但是資金分配到地方使用。由于考慮的不全面，當(dāng)時(shí)的轉(zhuǎn)貸資金沒有在中央的預(yù)算中反映出來，也沒有在地方政府的預(yù)算中反映出來。 這種發(fā)行方式給當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了很大的負(fù)面影響。

2.發(fā)行目的

當(dāng)?shù)脕喼藿鹑谖C(jī)威脅了好多的國家的安定和發(fā)展，我國為了抵制危機(jī)的威脅，通過發(fā)債的方式來幫助地方解決融資不足問題。

3.發(fā)行規(guī)模

在此次發(fā)債過程中，連續(xù)5年發(fā)行了長期建設(shè)國債：

1998年財(cái)政向四大國有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元長期國債，專門用于國家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。1999年初增發(fā)長期國債500億元，后又增發(fā)了600億元。2000年發(fā)行了1000億元長期建設(shè)國債，后又發(fā)行500億元。2001年發(fā)行1500億元長期建設(shè)國債，其中，1000億元建設(shè)國債用于彌補(bǔ)前期基礎(chǔ)設(shè)施在建項(xiàng)目后續(xù)資金不足。2002年發(fā)行長期建設(shè)國債1500億元，其中250億元轉(zhuǎn)貸地方使用。由此來看，這5年來，我國增發(fā)的長期建設(shè)國債資金主要用在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

（二）地方債進(jìn)一步發(fā)展壯大階段

眾所周知，1998年的亞洲金融危機(jī)，由于當(dāng)時(shí)對(duì)舉債和發(fā)債后資金的使用上出現(xiàn)了問題，對(duì)后來中央的財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。在2008年再度出現(xiàn)金融危機(jī)，為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國吸取了1998年發(fā)債的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，采用財(cái)政部發(fā)債的方式有利的解決當(dāng)前的困難。

1.發(fā)行背景和目的

由美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響日益加深，2009年地方財(cái)政收入增幅可能會(huì)出現(xiàn)大幅度下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常困難。因此，為了保持我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的發(fā)展，減輕政府的財(cái)政壓力，需要舉借債務(wù)籌集。然而，發(fā)行地方政府債券是地方政府籌集資金的一個(gè)重要方式。

2.發(fā)行方式

此次發(fā)債吸取了1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)發(fā)債的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不再采用國債轉(zhuǎn)貸地方的方式，而是由財(cái)政部代理發(fā)行，這次的發(fā)行也進(jìn)行了預(yù)算，把資金融入到了政府的資金預(yù)算管理里面。

3.發(fā)行規(guī)模及分配

在這次的發(fā)債中，我國安排了2000億元的發(fā)行額度。在規(guī)模分配時(shí)，這次主要分配到了西部地區(qū)和四川地震災(zāi)害地區(qū)，促進(jìn)了這些地區(qū)的發(fā)展。

四川汶川由于受大地震的影響，獲得了180億元的發(fā)行額度，是發(fā)行的2000億地方債各省份的分配方案中發(fā)行額度最大的。其他省份，河北60億元；安徽40億元；廣東110億元；寧夏30億元；遼寧66億元；貴州64億元；陜西60億元；廣西65億元；云南84億元；新疆30億元。

我國這次發(fā)行的地方債到2009年7月發(fā)行規(guī)模已經(jīng)高達(dá)1890億元，這時(shí)我國還剩下110億元的地方債沒有分配。后來在9月4日財(cái)政部代理發(fā)放了這110億元，其分配的額度為河北分配了20億元，陜西和浙江分別分配了27億元，最后上海分配的額度最高，高達(dá)36億元。這樣，2000億元的地方債全部發(fā)放完畢。

2010年我國在債券市場(chǎng)方面提出了新的對(duì)策，重點(diǎn)是推出更多的債券品種。目前，地方債是一個(gè)不成熟的產(chǎn)品，在2010年我們還在繼續(xù)的完善它。針對(duì)目前這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我國自治區(qū)十一屆人大常委會(huì)召開了第十四次會(huì)議，會(huì)議中國務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政部在2010年度可再度發(fā)行55億元的地方債。

二、發(fā)行地方政府債券過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）信用風(fēng)險(xiǎn)

我國地方政府債券的發(fā)行主體為地方政府。雖然地方政府的信用也很高，但是由于地方財(cái)政的收入不足，以這樣的財(cái)政收入來擔(dān)保地方政府債券的發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險(xiǎn)，從而影響了政府的信用，同時(shí)也加大了發(fā)行地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

在金融危機(jī)的背景下，我國的GDP增長速度如果要保持在8%的水平，就要增加投資的幅度。而中央下達(dá)了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，除此之外，商業(yè)銀行的信貸也成了至關(guān)重要的途徑。信貸增長了從而導(dǎo)致投資增長了，但是它們的背后是地方政府負(fù)債同向的增長。然而，我國地方債務(wù)的規(guī)模到底有多大很難準(zhǔn)確回答，但是一些報(bào)道稱其債務(wù)已經(jīng)超過8萬億元?？傊?，現(xiàn)階段我國的債務(wù)很高，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)很大。

（三）銀行壞賬分析

基礎(chǔ)建設(shè)是地方政府財(cái)政支出的重要組成部分，面對(duì)著巨額的基礎(chǔ)建設(shè)投資支出，地方政府的融資渠道主要有：銀行的商業(yè)貸款和發(fā)行地方政府債券等。但由于現(xiàn)行法律不允許地方政府發(fā)行地方債，因此融資渠道主要靠銀行貸款。這樣一來，地方基礎(chǔ)建設(shè)的融資主要還是通過向銀行貸款來獲得。一般情況下這些建設(shè)項(xiàng)目的貸款期限比較長，同時(shí)這些項(xiàng)目又需要不斷的資金注入。若不繼續(xù)增加銀行貸款來保障資金的注入，項(xiàng)目就會(huì)出現(xiàn)資金掉鏈的現(xiàn)象，嚴(yán)重了會(huì)導(dǎo)致很多的項(xiàng)目半途而廢；若繼續(xù)增加銀行貸款，長期以來，地方債務(wù)的積累將無法在短期內(nèi)償還，遭受打擊最大的將是國內(nèi)的銀行業(yè)，銀行貸款將成為壞賬并造成其他不良的后果。

三、發(fā)展對(duì)策

（一）建立嚴(yán)格的審批制度

我國經(jīng)濟(jì)正處于突飛猛進(jìn)的階段，發(fā)行地方債對(duì)我國而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。為此，我國需要加強(qiáng)和完善我國的審批制度。目前地方債的發(fā)債主體以城市政府為主，為了更好的發(fā)行債券，建議制定一套標(biāo)準(zhǔn)來界定發(fā)行的資格，只有符合指標(biāo)要求的政府才有資格允許發(fā)債，并盡量控制發(fā)債的規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，地方債發(fā)行的審批也不能阻礙我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方的建設(shè)的實(shí)施。

（二）嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模

我國發(fā)行地方債既受到國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力的限制，又受到國家財(cái)政償債能力的制約，允許地方發(fā)債可能會(huì)在一定程度上緩解中央政府與地方政府之間的矛盾，若地方政府的財(cái)產(chǎn)權(quán)失去了中央政府的有效控制，地方財(cái)政很可能會(huì)出現(xiàn)盲目擴(kuò)張，因此，在一定程度上，應(yīng)該控制地方債的發(fā)行規(guī)模。

(1)舉債規(guī)模不能超過上年預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力。舉債規(guī)模掌握在上年預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力的這一額度，基本上就沒有財(cái)政危機(jī)。

(2)舉債規(guī)模不能超過預(yù)算內(nèi)可用基本建設(shè)的資金。這一舉債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到政府可用基本建設(shè)資金的上限，因此不能突破這一限度，否則會(huì)出現(xiàn)一系列的財(cái)政危機(jī)。

（三）建立完善的地方債監(jiān)督機(jī)制

我國的體制是各行政區(qū)域單位或自制單位均受中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也具有一定的政治管理色彩，有一個(gè)中央國家體系。面對(duì)今后在地方債的發(fā)展，我國中央政府應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的監(jiān)督管理，盡量減少由于財(cái)政部實(shí)施財(cái)政政策職責(zé)而對(duì)債券管理中出現(xiàn)的問題。

(1)要加強(qiáng)審計(jì)部門、財(cái)政部門的監(jiān)督，對(duì)其地方政府資金使用情況的檢查進(jìn)一步完善，防止資金的浪費(fèi)。

(2)要加強(qiáng)地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)是地方公債實(shí)施監(jiān)督的重要機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，保證發(fā)行債券的規(guī)模和方向。

(3)要加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督，發(fā)行債券的主體不是簡(jiǎn)單的政府部門發(fā)行，還包括很多的中介機(jī)構(gòu)，例如評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)的綜合，共同創(chuàng)造了地方政府債券，加大社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行民主化，公開化，聽取社會(huì)各界的意見，以降低風(fēng)險(xiǎn)，保持安全性。

（四）積極吸引民間資本，拓寬融資渠道

我國地方政府債券的舉債方式較為單一，絕大部分是通過金融機(jī)構(gòu)的貸款取得，主要資金來源于商業(yè)銀行的信貸，其還款主要以財(cái)政為主。這樣一來不但政府壓力很大，而且影響了政府對(duì)融資的控制力度。如果地方政府的債務(wù)積累過大，就無法償還銀行的貸款，直接受影響的是銀行業(yè)，可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

因此應(yīng)積極鼓勵(lì)業(yè)主投資城建項(xiàng)目，打破政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面處于的壟斷地位，引入多元素投資主體，以減少城建資金對(duì)政府負(fù)債的依賴。

（五）建立有效的償債機(jī)制

我國地方政府每年在資金上雖然都有預(yù)算，相當(dāng)大的一部分資金用于基礎(chǔ)建設(shè)，但是為了推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有時(shí)會(huì)大舉借債，進(jìn)行更大公共項(xiàng)目的投資，最終導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。因此，我國應(yīng)建立有效的償債機(jī)制，來提高政府的信用。

(1)設(shè)立專門的償債專戶。地方政府要結(jié)合自身的財(cái)力情況，進(jìn)行年度預(yù)算安排，有計(jì)劃的安排一定比例的資金作為償債準(zhǔn)備金，建立專門的償債專戶。這項(xiàng)準(zhǔn)備金是固定的，不能隨便動(dòng)用，專門用于償還政府債務(wù)，有利于加快資金周轉(zhuǎn)，減輕利息支出，提高政府信用。

(2)加大對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金的回收力度。調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)、界定財(cái)政的支出范圍，對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目徹底鏟除，加大資金的回收力度，用清理回收的資金充實(shí)償債基金。

（六）合理分配地方公債資金

我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大不相同，東部地區(qū)較西部地區(qū)而言不論從財(cái)力還是物力上都發(fā)達(dá)的多。2009年的發(fā)展，我國在此基礎(chǔ)上主要對(duì)中西部存在資金缺乏、建設(shè)項(xiàng)目欠賬的地區(qū)進(jìn)行了資金的支持。因此，合理的分配地方債發(fā)債資金有助于我國各地區(qū)全方位的發(fā)展。

今后我國在對(duì)地方政府債券規(guī)模的分配中應(yīng)根據(jù)以下因素合理分配：

(1)根據(jù)各地方的配套資金需求。地方對(duì)資金的需求的來源可以是中央投資，也可以是通過地方政府或一些企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體來籌借的。而地方配套資金的籌集是通過后者進(jìn)行的。我國的中西部地區(qū)政府財(cái)力普遍薄弱，籌集配套資金的能力有限，而我國東部大部分地區(qū)本身的資金實(shí)力就很強(qiáng)，除了能滿足基本的需求外，還能有部分資金用于其它建設(shè)。鑒于此，為了使我國各地區(qū)平衡發(fā)展，因地制宜，在發(fā)行過程中應(yīng)合理的分配地方公債資金。

(2)根據(jù)各地區(qū)的綜合財(cái)力。我國各省的綜合財(cái)力各不相同，東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合財(cái)力較高，因此債務(wù)就較低，依靠自身的財(cái)力足以清償，因此債券規(guī)模分配中比例小一些。針對(duì)目前我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不同，要加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持。

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作者簡(jiǎn)介：張麗（1980-），女，河北邢臺(tái)人，河北大學(xué)財(cái)務(wù)處，會(huì)計(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：財(cái)務(wù)管理實(shí)踐和研究。

（責(zé)任編輯：劉影）