本文系國家社科基金項(xiàng)目《健全黨和政府維護(hù)農(nóng)民權(quán)益機(jī)制研究》09Bzz008階段性成果；主持人：祁曉玲

[摘 要]新中國成立60多年來，如何更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益始終是我黨關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。不同時(shí)期，不同條件下，黨和政府保護(hù)農(nóng)民權(quán)益思想的側(cè)重點(diǎn)是不同的，制定的政策也極具時(shí)代特征。在60多年黨和政府保護(hù)農(nóng)民權(quán)益政策發(fā)展中積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)今天保護(hù)農(nóng)民權(quán)益具有重要的啟示意義。

[關(guān)鍵詞]新中國 黨和政府 農(nóng)民權(quán)益 政策

一、必須始終把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為黨和政府工作的戰(zhàn)略重心

新民主主義革命的勝利，人民共和國的建立，標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的開始。打江山難、鞏固政權(quán)更難，中國共產(chǎn)黨從革命黨變成執(zhí)政黨后，面臨著更大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨代表著工人階級(jí)和最廣大人民群眾的根本利益。我國原本就是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占了絕大多數(shù)?！岸谂f中國，封建的土地所有制長期居于統(tǒng)治地位，占農(nóng)村人口不到10%的地主和富農(nóng)占有70%～80%的土地和大部分耕蓄、農(nóng)具，而占人口90%以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動(dòng)者只占20%～30%的土地”農(nóng)民是受剝削壓迫最深的階級(jí)之一。他們?cè)诟锩鼤r(shí)期作出了重要貢獻(xiàn)。因此新中國成立后，首先在政治上結(jié)束了農(nóng)民祖祖輩輩受壓迫的歷史翻身做了新中國的主人。同時(shí)經(jīng)濟(jì)上怎樣使農(nóng)民的利益得到保障，也是我們黨和政府首先考慮和要解決的問題。根據(jù)新中國成立前中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)土地改革的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合新中國成立后的實(shí)際情況，中央人民政府于1950年6月頒布了《中華人民共和國土地改革法》，明確規(guī)定：土地改革的目的是“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，打土豪、分田地成為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性和創(chuàng)造力的法寶。全國范圍內(nèi)大規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”。但是，從上世紀(jì)50年代中后期開始，由于我國完全照搬照抄蘇聯(lián)發(fā)展模式，再加上朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)等國家因素的影響，為了更快使國家在經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)盛起來，我國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，但當(dāng)時(shí)我國是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，工業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，從農(nóng)業(yè)部門籌得國家工業(yè)化建設(shè)所需要的資金和原材料就成為當(dāng)時(shí)的基本途徑。因此國家對(duì)工業(yè)和農(nóng)村進(jìn)行強(qiáng)制的制度安排就成為必然選擇。在這過程中，國家采取強(qiáng)制手段對(duì)分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行了社會(huì)主義集體化改造，為國家工業(yè)化提供制度保障；對(duì)糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品采取從農(nóng)民手中低價(jià)收購，又對(duì)城市居民和工業(yè)化低價(jià)銷售的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策。因此維持大工業(yè)的低工資和低原材料成本，以利于集中起國家工業(yè)化建設(shè)資料；實(shí)行城鄉(xiāng)高度分割的二元戶籍制度，限制農(nóng)村人口和勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市流動(dòng)。至此，一整套服從和服務(wù)于國家工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并能為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展提供了糧食、原材料、資本原始積累的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本形成。1978年后，中國的改革大潮首先在農(nóng)村興起，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位重新得到了確認(rèn)，到1984年，聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營承包制在全國農(nóng)村普遍興起，幾年時(shí)間就從根本上解決了全國人民的溫飽問題，這是迄今為止我國農(nóng)村一項(xiàng)最成功的制度變遷。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我們黨和政府始終把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在非常突出的位置，提出了一系列保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的思想和政策，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化到農(nóng)產(chǎn)品流通和勞動(dòng)力流動(dòng)，再到取消農(nóng)業(yè)稅，建立農(nóng)村公共服務(wù)體系等，使長期備受關(guān)注的“三農(nóng)”問題得到了很大的緩解，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)也達(dá)到了歷史發(fā)展的最好水平。實(shí)踐證明，什么時(shí)候把農(nóng)民權(quán)益作為黨和政府工作的戰(zhàn)略重心，農(nóng)民權(quán)益能得到很好地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。相反，就必然受到損害。

二、在實(shí)踐中不斷建立和完善制度和機(jī)制是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障是要建立一整套科學(xué)的制度和運(yùn)行機(jī)制，保持政策的穩(wěn)定性，這也是新中國成立以來我們黨和政府保護(hù)農(nóng)民權(quán)益思想發(fā)展的一條成功經(jīng)驗(yàn)。

新中國成立之初，由于我國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)太薄弱等歷史原因，我們黨和政府選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，要求農(nóng)村為國家工業(yè)化提供必須的農(nóng)產(chǎn)品和最低限度的啟動(dòng)資本。其結(jié)果：一是以強(qiáng)行壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式來實(shí)現(xiàn)資金從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、農(nóng)村向城市的流動(dòng)，推動(dòng)了工業(yè)的發(fā)展；二是犧牲農(nóng)民利益，動(dòng)員一切資源確保工業(yè)，尤其是重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。這種選擇有其歷史必然性，同時(shí)也擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別，損傷了農(nóng)民的權(quán)益。而這種發(fā)展戰(zhàn)略貫穿于整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1978年12月，是中國農(nóng)村改革的發(fā)源地安徽鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識(shí)，按下了18個(gè)紅手印，搞起了大包干，拉開了中農(nóng)村改革的序幕。之后，家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制在全國農(nóng)村普遍推行。農(nóng)民有了土地承包經(jīng)營權(quán)，也就是有對(duì)剩余農(nóng)產(chǎn)品的處置權(quán)。“交足國家的，留足集體的，剩下都是自己的。聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營制的實(shí)施的當(dāng)年，小崗村的糧食生產(chǎn)就獲得大豐收，全村糧食產(chǎn)量達(dá)到了66185公斤，相當(dāng)于1966年～1970年糧食產(chǎn)量總和?！?/p>

1979年9月黨的十一屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，認(rèn)真總結(jié)了20多年農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)的二十五項(xiàng)政策和措施。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，中共中央連發(fā)五個(gè)一號(hào)文件都是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的，充分肯定了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村新的經(jīng)營體制，并從指導(dǎo)思想、政策制定、制度建設(shè)、政社分設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通等方面為健全和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提供了制度保證，最大程度地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，一舉解決了長期想解決又始終未解決的中國人的穿衣吃飯問題。改革開放之初，黨和政府在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，一是減少干預(yù)，讓農(nóng)民在實(shí)踐中自己探索，充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神。二是及時(shí)制定政策，充分肯定和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。三是重點(diǎn)放在農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面。

經(jīng)過改革開放30多年的努力，黨和政府關(guān)于解決“三農(nóng)”問題形成了一整套系統(tǒng)的科學(xué)體系，并在這種科學(xué)政策體系指導(dǎo)下，建立和完善了解決“三農(nóng)”問題的制度體系。使農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入另一種良性循環(huán)狀態(tài)。實(shí)踐證明，形成一整套系統(tǒng)而科學(xué)的政策體系和制度體系，是解決中國“三農(nóng)”問題，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的根本保障。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的基本途徑

城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)國家特別是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，需要認(rèn)真對(duì)待和正確處理的基本關(guān)系。我國城鄉(xiāng)關(guān)系存在問題的核心和實(shí)質(zhì)是二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國的基本國情，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指由市民組成的城市社會(huì)和由農(nóng)民組成的農(nóng)村社會(huì)的對(duì)立結(jié)構(gòu)。不僅是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也是二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)。所以，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)質(zhì)就是改變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念和城鄉(xiāng)分割的體制，以工業(yè)帶農(nóng)業(yè)、以城市帶農(nóng)村，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，把農(nóng)業(yè)的發(fā)展放在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中，把農(nóng)村進(jìn)步放在社會(huì)進(jìn)步中，把農(nóng)民的增收放整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)收入的分配和再分配中，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，根本解決城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的問題，逐漸形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化的格局。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就目前而言，最重要的就是要從根本上破除已經(jīng)存在幾十年的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不只是一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重二元結(jié)構(gòu)是中國社會(huì)長期積累的各種深層次矛盾的具體反映，是中國長期實(shí)施工業(yè)偏向和城市戰(zhàn)略的必然結(jié)果，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的一種輕視和忽略，已嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已經(jīng)有相當(dāng)發(fā)展的今天，我們?nèi)匀槐仨毎呀鉀Q好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)?；诖耍缭?003年胡錦濤總書記就提出了科學(xué)發(fā)展觀的思想，并提出了包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)在內(nèi)的五個(gè)統(tǒng)籌觀點(diǎn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)當(dāng)前最緊迫的任務(wù)一是通過戶籍制度的改革推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、縮小城鄉(xiāng)收入差距，進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，建立無差別、無歧視的社會(huì)保障體系，讓進(jìn)城農(nóng)民能充分享有自由遷徙的權(quán)益，擁有與城鎮(zhèn)居民一樣的國民待遇；二是應(yīng)加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，我國原有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)是“先城后鄉(xiāng)、城多鄉(xiāng)少、城優(yōu)鄉(xiāng)差”，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在城市，尤其是大城市中，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)村的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施以及養(yǎng)老等事業(yè)發(fā)展水平低。因此，公共服務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的辦法和公共服務(wù)均等化原則，花大力氣發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，特別是要按照推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的要求，搞好社會(huì)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平，加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療、衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系等，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)均等化。這在客觀上能在很大程度上縮小城鄉(xiāng)差別，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，刺激農(nóng)民消費(fèi)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

四、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益必須尊重農(nóng)民權(quán)益，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

新中國成立60年來，黨和政府在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，其保護(hù)的力度也是隨著時(shí)代變遷和認(rèn)識(shí)提高而不斷強(qiáng)化的。農(nóng)民的權(quán)益在不同時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)也是不同的。從建國初期重點(diǎn)保護(hù)政治權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益發(fā)展到今天的經(jīng)濟(jì)、政治社會(huì)金額文化權(quán)益的全方位保護(hù)。但不管保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的側(cè)重點(diǎn)怎么變化，一條重要的經(jīng)驗(yàn)和啟示就是：要很好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須首先尊重農(nóng)民權(quán)益，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。唯有如此，才能真正做到切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，最大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和首創(chuàng)精神。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展都始于農(nóng)民的實(shí)踐和創(chuàng)造。同時(shí)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和農(nóng)民物質(zhì)生活條件的改善，農(nóng)民的政治訴求，公共產(chǎn)品和服務(wù)需求及文化生活滿足就成為農(nóng)民權(quán)益的必須內(nèi)容。因此，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先必須清楚地認(rèn)識(shí)到農(nóng)民有哪些權(quán)益？農(nóng)民最需要什么？在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中，必須充分考慮農(nóng)民的切身利益和發(fā)展要求，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，切實(shí)維持農(nóng)民的民主權(quán)利，讓農(nóng)民群體真正享有知情權(quán)、參政權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實(shí)解決農(nóng)民群眾最關(guān)心的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。也就是說，我們制定的所有保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策，決不能從主觀意識(shí)出發(fā)，而必須把是否尊重農(nóng)民權(quán)益，是否有利于“三農(nóng)”問題的解決，是否有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是否能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神作為出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。土地問題是農(nóng)民的根，土地承包經(jīng)營權(quán)是國家賦予農(nóng)民的一項(xiàng)最基本權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不得干擾和侵害。同時(shí)，在確保土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的情況下，按照依法自愿的原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)上升到法律規(guī)定?？梢钥闯?，中央政策明確的、連續(xù)的，而且是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸完善，但時(shí)至今日，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅在制度和體制層面存在障礙，而且在實(shí)踐層面也存在不少問題。在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)益仍然得不到充分的體現(xiàn)，農(nóng)民還沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地被征占用過程中，有些地方征地范圍過寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，一些地方政府不按國家有關(guān)法律和政策操作，存在著侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的現(xiàn)象，甚至個(gè)別地方以搞規(guī)?；?jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為由，靠行政手段違法強(qiáng)行收回農(nóng)民全部或部分承包地。將土地流轉(zhuǎn)作為地方政府增加財(cái)政收入的主要來源，采取各種手段與民爭(zhēng)利，違背農(nóng)民意愿，隨意截留、挪用、扣取土地流轉(zhuǎn)收益或隨意改變農(nóng)地用途，農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化時(shí)有發(fā)生。所以，必須采取堅(jiān)決措施，規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益。

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，解決好“三農(nóng)”問題是黨和政府工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，而保護(hù)農(nóng)民權(quán)益涉及到國家發(fā)展的基礎(chǔ)和8億農(nóng)民，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，在新的歷史條件下，把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益工作提高到一個(gè)新水平。

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