摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)民財(cái)富迅速增長(zhǎng)，重大自然災(zāi)害對(duì)于社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的破壞力越來(lái)越大，僅憑政府財(cái)政救助難以解決巨災(zāi)造成的巨災(zāi)損失。借鑒巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際模式，根據(jù)中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，需要充分發(fā)揮政府的作用，同時(shí)制定適合中國(guó)國(guó)情的混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：混合型；巨災(zāi)補(bǔ)償；機(jī)制；國(guó)際

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）13-0103-02

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)所掌控的款項(xiàng)占全年GDP的9%，而中國(guó)只占0.1%。立足于中國(guó)國(guó)情，中國(guó)只是發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政補(bǔ)償不僅補(bǔ)償?shù)某潭扔邢?，而且?huì)在一定的程度上阻礙國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此問(wèn)題中國(guó)專家經(jīng)過(guò)研究提出，中國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與機(jī)構(gòu)的雙重作用的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制框架，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的綜合作用和國(guó)家的信用。

一、中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

中國(guó)當(dāng)前的巨災(zāi)補(bǔ)償主要采用的是一種以中央政府為主導(dǎo)、地方政府緊密配合、以國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助為主的模式，保險(xiǎn)和慈善救助的作用非常有限。以政府為主的巨災(zāi)損失補(bǔ)償模式雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)舉全國(guó)之力籌集救災(zāi)資金，但是受財(cái)力所限，各級(jí)財(cái)政救災(zāi)支出與巨災(zāi)損失之間的缺口依然很大，補(bǔ)償能力嚴(yán)重不足。以2008年南方雪災(zāi)為例，其發(fā)生后，各級(jí)財(cái)政救災(zāi)支出約50億元，僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的2.5%左右，汶川地震后，政府救災(zāi)支出約為550億元，但也僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的8%。

從保險(xiǎn)補(bǔ)償方面看：首先，中國(guó)至今沒(méi)有建立起巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，國(guó)內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)尚是空白。專門(mén)針對(duì)自然災(zāi)害的保險(xiǎn)險(xiǎn)種不多，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)程度很低，缺乏國(guó)際上廣泛開(kāi)展的地震保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)和臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。保險(xiǎn)公司對(duì)于房產(chǎn)的保險(xiǎn)項(xiàng)目中，絕大多數(shù)情況下會(huì)將地震列入免責(zé)條款，只有在部分家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中，地震會(huì)被列入附加擴(kuò)展險(xiǎn)，費(fèi)率較其他附加險(xiǎn)高很多，一般在10%左右。其次，保險(xiǎn)賠付占中國(guó)自然災(zāi)害損失的比重非常低：1998年，中國(guó)發(fā)生特大洪災(zāi)，造成直接經(jīng)濟(jì)損失2 484億元，而保險(xiǎn)業(yè)共支付水災(zāi)賠款33.5億元，僅占1.4%左右；2008年，中國(guó)汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元，但獲得來(lái)自保險(xiǎn)業(yè)的賠付僅有18.06億元。

慈善捐助也是補(bǔ)償損失的一個(gè)渠道。但是中國(guó)的社會(huì)慈善事業(yè)不發(fā)達(dá)，雖然慈善捐助的總數(shù)增長(zhǎng)很快，但在補(bǔ)償損失方面的作用依然很小。從1996—2002年，慈善捐贈(zèng)總額約400億元左右，僅占同期自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失的2%。對(duì)于汶川地震發(fā)生后，社會(huì)各界慷慨解囊，捐款金額高達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的450億元，但也僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的6.4%。

二、中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

1.財(cái)政投入是巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)牡谝坏婪谰€，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。目前中國(guó)實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，由財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出只是財(cái)政支出計(jì)劃的一小部分。在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，財(cái)政預(yù)算安排的救濟(jì)基金相對(duì)于災(zāi)害所造成的損失來(lái)講，只是杯水車薪。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，災(zāi)害事故發(fā)生頻率的增加，這種依靠政府財(cái)政救濟(jì)轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的作用有限，如果預(yù)算安排的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)多出現(xiàn)財(cái)政赤字，會(huì)影響財(cái)政支出的平衡和穩(wěn)定，財(cái)政赤字在數(shù)量上又要受到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)的制約。所以單純依靠財(cái)政補(bǔ)償難以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代國(guó)家財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年只有9.35億元，相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.35%。到了20世紀(jì)90年代，財(cái)政提供的自然災(zāi)害救濟(jì)款平均每年18億元左右，相當(dāng)于災(zāi)害損失的1.8%左右。

2.巨災(zāi)保險(xiǎn)缺位，巨災(zāi)損失的保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全。目前，中國(guó)大災(zāi)之后損失恢復(fù)基本上依賴國(guó)家財(cái)政和民間捐助，由于缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)在災(zāi)害預(yù)防、救助和災(zāi)后恢復(fù)重建中的作用未得到充分發(fā)揮。保險(xiǎn)業(yè)處于發(fā)展初級(jí)階段，尚難以滿足社會(huì)的保險(xiǎn)需求，尤其是保險(xiǎn)補(bǔ)償過(guò)低，滿足不了社會(huì)巨災(zāi)保障需求。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展滯后表現(xiàn)在保費(fèi)收入、保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度等指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于有些發(fā)展中國(guó)家。保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配，這不僅與保險(xiǎn)業(yè)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的地位不相稱，而且與世界其他國(guó)家的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)及發(fā)揮作用嚴(yán)重不符。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理過(guò)程中存在問(wèn)題：保險(xiǎn)業(yè)整體實(shí)力不強(qiáng)，承保能力較弱：中國(guó)原保險(xiǎn)市場(chǎng)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散能力以及市場(chǎng)供給能力非常有限；公司巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理水平低，技術(shù)不成熟：首先，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)尚未建立完備的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，災(zāi)害信息發(fā)布和統(tǒng)計(jì)不充分，相關(guān)信息不能夠?qū)崿F(xiàn)共享，對(duì)各類災(zāi)害事故的認(rèn)識(shí)不足，客觀限制了保險(xiǎn)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)的能力，不利于保險(xiǎn)業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，也不利于對(duì)防災(zāi)防損工作的指導(dǎo)。中國(guó)保險(xiǎn)公司在擴(kuò)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)，在承保前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力不足，單純注重保費(fèi)收入增長(zhǎng)，而防災(zāi)防損工作相對(duì)薄弱，特別是防災(zāi)技術(shù)不足，專業(yè)人才缺乏。其次，中國(guó)尚未建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的保險(xiǎn)制度，政府和保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害管理中的地位和作用不明確，直接影響到保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮災(zāi)害管理作用。

3.慈善機(jī)構(gòu)相對(duì)落后，巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的“第三條腿”基本缺位。慈善事業(yè)作為第三補(bǔ)償機(jī)制，是不可或缺的，即國(guó)家、市場(chǎng)和慈善事業(yè)，在社保體制中應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)整體。但慈善事業(yè)在中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償方面，嚴(yán)格意義上說(shuō)還只是個(gè)點(diǎn)綴而已，其影響因素有：慈善組織和機(jī)構(gòu)數(shù)量少：目前，中國(guó)登記注冊(cè)的民間組織有28萬(wàn)多個(gè)，其中有相當(dāng)一部分不是慈善組織，真正具有影響力的慈善基金會(huì)更少。慈善機(jī)構(gòu)募捐能力較弱：2002年，中華慈善總會(huì)接受的捐贈(zèng)中，80％來(lái)自海外，來(lái)自國(guó)內(nèi)的只占20％。稅收政策的積極作用尚未得到充分發(fā)揮：對(duì)捐助者的稅收減免比例偏低。法律法規(guī)不健全：中國(guó)目前還沒(méi)有專門(mén)的“慈善事業(yè)促進(jìn)法”，急需在法律上規(guī)范慈善事業(yè)的推入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓等行為。

三、巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際模式

1.政府補(bǔ)償。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府補(bǔ)償也始終居于主導(dǎo)地位。1993年美國(guó)中西部的洪災(zāi)，美國(guó)政府承擔(dān)約30%的損失；1994年的“北嶺大地震”，美國(guó)政府承擔(dān)了約20%的損失；1995年的“阪神大地震”，日本政府承擔(dān)了約50%實(shí)際損失；在意大利，一句法律規(guī)定，政府則需承擔(dān)絕大部分的巨災(zāi)損失。

2.巨災(zāi)保險(xiǎn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家，就日本、美國(guó)、英國(guó)等為例，巨災(zāi)保險(xiǎn)模式由比較完善的法律法規(guī)制度、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施機(jī)制等構(gòu)成，其中政府起著非常關(guān)鍵的作用。日本政府構(gòu)建了一個(gè)比較完善的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，如：《地震保險(xiǎn)法》、《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法案》、《地震保險(xiǎn)相關(guān)法律》、《有關(guān)地震保險(xiǎn)法律施行令》等法規(guī)法令；美國(guó)國(guó)會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦政府構(gòu)建了洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律法規(guī)體系：《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》、《洪水災(zāi)害防御法》、《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法案》。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，分別實(shí)施了適合自己的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制：在美國(guó)，政府利用聯(lián)邦和地方財(cái)政、稅收、政府支持的再保險(xiǎn)、特別緊急貸款、巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)債券化、證券化等有效措施和形式，用以降低巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。在英國(guó)，由于再保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)和成熟，保險(xiǎn)公司與再保險(xiǎn)公司單獨(dú)承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府沒(méi)有向巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供直接的支持。但是，政府也通過(guò)提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，通過(guò)公共產(chǎn)品服務(wù)，支持保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)的開(kāi)展。政府提供的防洪工程，使得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大大減少，降低了保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。其中，實(shí)施的方式有強(qiáng)制模式、自愿模式，也有自愿和強(qiáng)制實(shí)施相結(jié)合的模式。

3.慈善救助。在發(fā)達(dá)國(guó)家，NGO（非政府組織）是政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，特別是重大自然災(zāi)害的重要合作伙伴。從民間機(jī)構(gòu)的作用來(lái)看，在保障受災(zāi)地區(qū)市場(chǎng)供應(yīng)方面，歐美國(guó)家的非政府組織發(fā)揮了重要作用。根據(jù)1998年的一項(xiàng)調(diào)查，美國(guó)一共擁有超過(guò)160萬(wàn)個(gè)非贏利性民間組織，其中包括73萬(wàn)個(gè)慈善組織，12萬(wàn)個(gè)社會(huì)福利組織，35萬(wàn)個(gè)宗教組織。在組織發(fā)放食品和飲用水的過(guò)程中，紅十字會(huì)和宗教團(tuán)體發(fā)揮了重要作用。

四、構(gòu)建中國(guó)多層次的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制

1.制定適合中國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制。對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)狀，中國(guó)資金實(shí)力有限，沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家的保險(xiǎn)市場(chǎng)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)，保險(xiǎn)市場(chǎng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足。因此，需要中央和地方政府參與，保險(xiǎn)公司與社會(huì)力量協(xié)作，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制：建立全國(guó)性的巨災(zāi)救救基金；完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)的法律法規(guī)系統(tǒng)；有效利用中國(guó)的資本市場(chǎng)，通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)債券化和證券化實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散；建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)分散制度；利用國(guó)際再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

2.發(fā)揮慈善事業(yè)在巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制“第三條腿”的作用。慈善事業(yè)是一個(gè)單獨(dú)的“非利潤(rùn)部門(mén)”，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家其社會(huì)作用已與其他部門(mén)并駕齊驅(qū)，已成為一個(gè)重要的部門(mén)。但在中國(guó)巨災(zāi)補(bǔ)償方面，嚴(yán)格意義上說(shuō)還只是個(gè)點(diǎn)綴而已，沒(méi)有成為“三條腿機(jī)制”的一個(gè)部分?？墒墙?jīng)過(guò)國(guó)外的成功案例說(shuō)明，慈善事業(yè)作為第三補(bǔ)償機(jī)制，儼然是不可或缺的。我們應(yīng)優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，制定有力的稅收政策，營(yíng)造一個(gè)大力發(fā)展慈善事業(yè)和盡快促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)的法律環(huán)境、制度環(huán)境和人文環(huán)境。

3.建立中國(guó)的“混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制”。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展雖不平衡，但仍有實(shí)力擔(dān)當(dāng)起補(bǔ)償?shù)牡诙C(jī)制。在自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的發(fā)展中國(guó)家，我們應(yīng)建立一個(gè)混合型的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制，即同時(shí)發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與機(jī)構(gòu)的雙重作用的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制框架，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的綜合作用和國(guó)家的信用，避免以往單方面主要靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助解決恢復(fù)生產(chǎn)的單方補(bǔ)償局面。

4.適當(dāng)采用“公共采購(gòu)”的作用。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指可能突然發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害或?yàn)?zāi)難，它將帶來(lái)巨大的損失，其特點(diǎn)是在非常短時(shí)期內(nèi)急速爆發(fā)，影響區(qū)域非常廣大，涉及人員非常普遍，造成的損失非常慘痛和巨大；巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)木戎顒?dòng)要求必須是迅速的、短期的、臨時(shí)的、果斷的、有效率的。適當(dāng)?shù)牟捎霉膊少?gòu)，這樣可以使效率提高，運(yùn)作的交易成本降低。

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