摘 要：面對(duì)中國(guó)越發(fā)頻繁的自然災(zāi)害，中國(guó)的財(cái)政壓力日益嚴(yán)重，保險(xiǎn)業(yè)已不堪重負(fù)，積極探尋新的適合中國(guó)的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制已成為一種必然趨勢(shì)。中國(guó)應(yīng)廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，建立混合型多層次巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。鞏固政府的主導(dǎo)地位，創(chuàng)建巨災(zāi)補(bǔ)償基金，充分發(fā)揮市場(chǎng)再保險(xiǎn)的作用，促進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，同時(shí)帶動(dòng)慈善事業(yè)的積極健康發(fā)展，多部門多領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)作，社會(huì)各界共同參與。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；巨災(zāi)補(bǔ)償基金；風(fēng)險(xiǎn)證券化

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）13-0099-02

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)城市化與工程化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境遭到極大破壞，環(huán)境污染、地震災(zāi)害，洪澇災(zāi)害等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市地區(qū)人口越來(lái)越密集，財(cái)產(chǎn)總值越來(lái)越大，社會(huì)財(cái)富集中度越來(lái)越高，自然災(zāi)害造成的損失也越來(lái)越大。2006年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師鄭秉文就已經(jīng)提出，中國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)、政府與機(jī)構(gòu)雙重作用的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制框架，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的綜合作用和國(guó)家的信用作用，盡快建立混合型“國(guó)家巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制”。而在中國(guó)經(jīng)歷洪水、泥石流、汶川地震、玉樹地震等多次自然災(zāi)害，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了不可彌補(bǔ)的損失之后，我們更應(yīng)充分意識(shí)到，建立適合中國(guó)國(guó)情的完善的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制正當(dāng)其時(shí)。

目前，中國(guó)的巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制主要以財(cái)政補(bǔ)償、傳統(tǒng)的保險(xiǎn)方式與社會(huì)捐助為主，其中財(cái)政補(bǔ)償占到了絕大部分。而中國(guó)財(cái)政補(bǔ)償?shù)幕鹬饕獊?lái)源于政府的財(cái)政收入，但是中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)并不算發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，政府的財(cái)政收入總量是有限的，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)巨大災(zāi)害過(guò)后，對(duì)中國(guó)造成的財(cái)政缺口。而目前的保險(xiǎn)方式存在一定的局限性，承保能力僅占到中國(guó)全年災(zāi)害損失的一半。

一、繼續(xù)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，創(chuàng)建巨災(zāi)補(bǔ)償基金

（一）明確政府責(zé)任

我們將政府責(zé)任分為三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)。在建立巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的過(guò)程中，我們首先要明確的便是政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任又可分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和市場(chǎng)監(jiān)管，保險(xiǎn)市場(chǎng)失效時(shí)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以提供良好的補(bǔ)漏措施，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)督促保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，可以避免由于政府過(guò)多干涉而導(dǎo)致的效率損失。

對(duì)于大多數(shù)老百姓來(lái)說(shuō)，政府意味著保障，有政府的承諾便等于拿到了一張保證書。因此，政府不能僅僅對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)，還要對(duì)我們的人民負(fù)責(zé)，真正的為人民著想，切身體會(huì)自然災(zāi)害過(guò)后人民的艱苦處境，著重強(qiáng)調(diào)防災(zāi)防損，并且將目光放到防災(zāi)防損與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移并重的實(shí)際舉措中。擔(dān)負(fù)起巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)責(zé)任，突出合作，引領(lǐng)和推動(dòng)市場(chǎng)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)共同建立混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。

（二）實(shí)施政府調(diào)控

1.對(duì)災(zāi)后地區(qū)提供財(cái)政支持，這屬于經(jīng)濟(jì)主體的自我補(bǔ)償。用一部分財(cái)政收入對(duì)災(zāi)后重建地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。雖然由財(cái)政預(yù)算安排的災(zāi)害救濟(jì)支出只是財(cái)政計(jì)劃支出中的一小部分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到災(zāi)后需求。但這卻是必不可少的。沒(méi)有政府的全方位支持，會(huì)使受災(zāi)人民失去重新站立起來(lái)的信心，這代表著政府的態(tài)度，政府的立場(chǎng)，具有重要的政治和社會(huì)意義。

2.對(duì)災(zāi)難多發(fā)地區(qū)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。雖然實(shí)行政府救助是必不可少的，但會(huì)降低巨災(zāi)保險(xiǎn)的需求和防災(zāi)防險(xiǎn)的積極性。為了提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度，強(qiáng)制保險(xiǎn)是政府可以采取的措施，可對(duì)投保人進(jìn)行費(fèi)率的補(bǔ)貼，但強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。但這種強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)與一般的商業(yè)保險(xiǎn)區(qū)分開，并充分發(fā)揮地方政府的作用。目前人們的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)意識(shí)還不足夠，巨災(zāi)的發(fā)生是偶然的，無(wú)法預(yù)測(cè)的，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也是無(wú)法準(zhǔn)確估量的，因此強(qiáng)制保險(xiǎn)在特定狀況下也是可實(shí)施的。

3.由政府建立國(guó)家巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，其最大的特點(diǎn)是由政府直接控制和管理，在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)作為財(cái)政補(bǔ)償?shù)囊环N補(bǔ)充形式，對(duì)購(gòu)買巨災(zāi)補(bǔ)償基金的受災(zāi)人進(jìn)行補(bǔ)償。為了保持基金的穩(wěn)健運(yùn)行和應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的巨災(zāi)，需要借鑒封閉式基金的特點(diǎn)，限制了基金持有人在未發(fā)生巨災(zāi)時(shí)要求基金贖回并兌現(xiàn)的權(quán)利；另外，為了保持基金的流動(dòng)性，且考慮到巨災(zāi)發(fā)生的非經(jīng)常性，又要為基金設(shè)計(jì)開放式基金的特征，即基金可以在二級(jí)市場(chǎng)流通，持有人可以通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)將基金變現(xiàn)。這樣，基金也具備了普通基金或金融工具的投資特征。

巨災(zāi)補(bǔ)償基金具有一系列的優(yōu)點(diǎn)。首先它的設(shè)立拓寬了巨災(zāi)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源渠道，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范和證券市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，更為有效的轉(zhuǎn)移和分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，迅速聚集全社會(huì)的資金，增強(qiáng)中國(guó)抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次它可以在二級(jí)市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓，兼具了保險(xiǎn)的保障和共同基金的投資功能。這些特點(diǎn)讓巨災(zāi)保險(xiǎn)基金順利兼顧公益性和商業(yè)性。

巨災(zāi)補(bǔ)償基金有多方的資金來(lái)源，一部分基于國(guó)家政府的財(cái)政支持，一部分來(lái)自于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，還有基金持有人購(gòu)買份額、基金的投資收益及利潤(rùn)留成等?；鹂梢宰鳛榫逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備金，隨時(shí)為可能發(fā)生的自然災(zāi)害做好大量投入資金的準(zhǔn)備。

二、使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，逐步轉(zhuǎn)向資本市場(chǎng)

（一）中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀

1952年底，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、合作社的財(cái)產(chǎn)絕大多數(shù)都辦理了保險(xiǎn)，其中的責(zé)任范圍中就已經(jīng)有地震、洪水等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。但不久之后1959年，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)停辦，剛建立起的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中途夭折。一直到1980年，中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)才慢慢進(jìn)入恢復(fù)期。這個(gè)時(shí)間段是中國(guó)在保險(xiǎn)體系的初步建立起。目前中國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的承保能力約為1 109億元，承保能力只占到中國(guó)全年災(zāi)害損失金額的一半。同時(shí)僅2003年中國(guó)就有兩起自然災(zāi)害損失超過(guò)30億元，國(guó)內(nèi)承保能力嚴(yán)重不足。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)保險(xiǎn)賠償僅占災(zāi)害損失的5%。

中國(guó)對(duì)地震保險(xiǎn)與洪水保險(xiǎn)一直采取謹(jǐn)慎的承保策略。家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)仍被關(guān)在保險(xiǎn)大門之外，實(shí)際上中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)目前還沒(méi)有用于地震保險(xiǎn)的獨(dú)立條款和費(fèi)率。同時(shí)中國(guó)也沒(méi)有與美國(guó)相似的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，沒(méi)有鼓勵(lì)扶持洪水保險(xiǎn)的具體條文。一旦這些災(zāi)害發(fā)生，災(zāi)民的生活甚至生存都受到了威脅，財(cái)產(chǎn)受到毀損或消失。因此就中國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，巨災(zāi)保險(xiǎn)是不完善的。

（二）中國(guó)的巨災(zāi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)

中國(guó)的再保險(xiǎn)業(yè)起步的較晚，而且規(guī)模還小，專門的財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司仍僅有中國(guó)財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)公司一家，仍舊極不成熟。中國(guó)再保險(xiǎn)業(yè)供求不平衡，主體及市場(chǎng)體系不健全。在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、自留額的確定、超額賠款再保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定方面都極需要專業(yè)人才，這也是中國(guó)再保險(xiǎn)業(yè)無(wú)法成就飛躍性跨越的原因之一。

面對(duì)著現(xiàn)在中國(guó)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的現(xiàn)狀，中國(guó)政府必須要承擔(dān)起最終再保險(xiǎn)人的責(zé)任。僅僅靠市場(chǎng)或是僅僅靠國(guó)家政府的能力，都是無(wú)法大量分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的，要將兩種形式結(jié)合起來(lái)，由政府支持市場(chǎng)再保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展并為其擔(dān)任最后再保險(xiǎn)人，緩解巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的巨大壓力。

中國(guó)政府可以考慮設(shè)立專門的政策性巨災(zāi)再保險(xiǎn)公司，用以分散保險(xiǎn)公司承保的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，或者對(duì)中國(guó)再保險(xiǎn)公司承保的這類風(fēng)險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼。

（三）由保險(xiǎn)市場(chǎng)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)變

保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的建立主要依賴再保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)，更多的是通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，把風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)資本市場(chǎng)分散出去從而籌集更多的資金。到目前為止，全世界已有芝加哥、百慕大等多個(gè)交易所賞識(shí)交易巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)互換、人壽和年金風(fēng)險(xiǎn)證券化等保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化可以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政與保險(xiǎn)業(yè)資金不足，提高補(bǔ)償能力。向機(jī)構(gòu)投資者提供高風(fēng)險(xiǎn)、高收益證證券以及高回報(bào)率的投資方式和最小化信用風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券可以比傳統(tǒng)保險(xiǎn)產(chǎn)品成本低，具有較高的效率優(yōu)勢(shì)，又?jǐn)U大了發(fā)行者的范圍，從而使應(yīng)付危機(jī)的資金來(lái)源多樣化。

目前中國(guó)資本市場(chǎng)呈良好的發(fā)展事態(tài)，為大力發(fā)展以巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券為代表的替代性風(fēng)險(xiǎn)分散工具提供了條件，從引進(jìn)國(guó)際巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理新產(chǎn)品開始，兼顧公平和效率，充分利用資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。從長(zhǎng)期來(lái)看，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化可以彌補(bǔ)中國(guó)巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制的缺憾，提高中國(guó)抵御巨災(zāi)損失的能力。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的部分收入，也將成為巨災(zāi)補(bǔ)償基金的資金來(lái)源之一，更緊密的將政府與市場(chǎng)相聯(lián)系，共同抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，防災(zāi)防損。

三、充分挖掘慈善機(jī)構(gòu)作為“第三補(bǔ)償機(jī)制”的輔助作用

在中國(guó)目前的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制中，慈善機(jī)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)揮太過(guò)顯著的作用。一方面是由于中國(guó)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)薄弱，另一方面則是中國(guó)缺乏有組織、有計(jì)劃的公益行為。往往是災(zāi)難發(fā)生后，才會(huì)有非規(guī)范的，建立在被動(dòng)基礎(chǔ)上的慈善事業(yè)。因此中國(guó)的慈善事業(yè)是缺乏計(jì)劃性、統(tǒng)籌性和前瞻性的。

作為混合型巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制的“第三條腿”，慈善機(jī)構(gòu)的作用是不可忽視的。由于國(guó)民缺乏對(duì)政府和民間慈善機(jī)構(gòu)的信任，一些具有積極意義的慈善活動(dòng)無(wú)法開展，即使是在災(zāi)難發(fā)生過(guò)后，人們也情愿親赴災(zāi)區(qū)支援，而不愿通過(guò)某種慈善渠道，將他們的愛(ài)心傳遞至災(zāi)區(qū)。這樣的現(xiàn)象歸根結(jié)底不僅是人們的思想問(wèn)題，也是從側(cè)面反映出了中國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的自身建設(shè)問(wèn)題，主要體現(xiàn)在對(duì)捐助資金的使用缺乏科學(xué)、透明和高效的管理與監(jiān)督。若是不從根本上解決這些問(wèn)題，則無(wú)法建立平衡發(fā)展的混合型多層次的巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制。

要重新扶植起社會(huì)公正這個(gè)“軟力量”，這個(gè)任務(wù)是艱巨而深遠(yuǎn)的。畢竟中國(guó)慈善事業(yè)也才起步不久，各方面的發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家不可相較。我們能做的也只有加強(qiáng)慈善的宣傳力度，從小抓起，讓人民從心里建立起對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，并且全面整頓中國(guó)的慈善機(jī)構(gòu)，力求規(guī)范化、公正化。在發(fā)揮政府與市場(chǎng)責(zé)任的同時(shí)，努力使慈善事業(yè)在巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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