摘 要：近年來，宿遷市通過統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域工業(yè)化、城市化進(jìn)程，不斷提升工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的能力和水平，基本建立了社會保障體系，而農(nóng)村社會保障體系水平還比較低，城鄉(xiāng)差距比較大。通過分析目前城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)、社會保障的現(xiàn)狀和存在的問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，推進(jìn)民生幸福工程，促進(jìn)宿遷和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會保障；城鄉(xiāng)一體化；社會保險；宿遷市

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0094-03

2011年，宿遷市在中央的方針政策指導(dǎo)下制定了關(guān)于宿遷市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年計劃的建議，在其中提出，堅持富民優(yōu)先，不斷提高人民生活水平，在社會保障方面“以擴(kuò)大社會保險覆蓋面和提高保障能力為重點，完善社會保障體系，提高社會保障水平，逐步實現(xiàn)人人享有基本社會保障。加大社保擴(kuò)面力度，探索建立農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相銜接的社會保險機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度貫通接軌”。當(dāng)前，宿遷市城市社會保障體系已經(jīng)基本建立，而農(nóng)村社會保障體系水平還比較低，人民對于提高社會保障水平的呼聲也越來越高，因此為了更好地提高城鎮(zhèn)化水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展和繁榮，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系有著重要的現(xiàn)實意義。

一、宿遷市社會保障體系現(xiàn)狀

在社會保障方面，宿遷市城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平、較為完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及生育保險都在原有的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革和完善，然而宿遷市社會保障在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋面仍較窄，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)參加社會保險差距比較大。

從宿遷市社會保險的整體情況來看，各項社會保險事業(yè)都取得了較大的進(jìn)步。但是隨著宿遷市老齡化的不斷加重，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等各項社會保險仍面臨著重大的挑戰(zhàn)，急需完善和加強(qiáng)。普查資料顯示，2000年底，宿遷市總?cè)丝跒?06.16萬，其中65歲及以上人口為37.77萬，占總?cè)丝诒戎氐?.46%，按照年齡結(jié)構(gòu)類型劃分，2000年宿遷市人口類型已經(jīng)進(jìn)入老年型初期。2010年底，宿遷市全市常住人口有471.5553萬，其中65歲及以上人口為48.2042萬，占總?cè)丝诒戎氐?0.22%，老年人口大大超過全國老齡人口比例，同時隨著城市人口的不斷集中，宿遷市留守在農(nóng)村的老人不斷增加且老年人口撫養(yǎng)比快速上升，農(nóng)村人口的老齡化問題日趨嚴(yán)峻。目前，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要形式，這是以個人終身勞動積累為基礎(chǔ)，在家庭內(nèi)部進(jìn)行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老。老年人口的生活來源主要依靠自己勞動和家庭其他成員供給，養(yǎng)老問題比較嚴(yán)重。而廣大農(nóng)村除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障剛有起步外，其他保險項目還未被涉及，城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平存在著差距。

“看病難，看病貴”仍然是人們最關(guān)心的問題，宿遷市城市居民主要是以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險為主，另外有21%居民沒有參加任何醫(yī)療保險，城市醫(yī)療問題凸顯。而在農(nóng)村大部分農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，僅有1%參加了商業(yè)醫(yī)療保險，相比較而言，“新農(nóng)合”更符合農(nóng)民的選擇。但當(dāng)前“新農(nóng)合”發(fā)展還不夠完善，農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題仍然存在，各項社會保險仍需加強(qiáng)。

二、城鄉(xiāng)一體化保障體系構(gòu)建存在的主要問題

通過上述社會保障體系分析發(fā)現(xiàn)，宿遷市在城鄉(xiāng)社會保障一體化方面總體上已經(jīng)取得了一定的成就，但由于宿遷市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對于省內(nèi)其他城市而言比較落后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系也面臨著一些困難和障礙。

（一）社會化水平不高，社會保障覆蓋面窄

社會保障的對象應(yīng)該是全體社會成員，只有這樣才能在全社會范圍內(nèi)真正起到社會穩(wěn)定機(jī)制的作用。截至2011年9月底，宿遷市企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)分別達(dá)30.2萬、42.2萬、26.9萬、30.1萬、22萬，新增參保人數(shù)19.32萬人次，參保率穩(wěn)定在95%以上，城鎮(zhèn)居民社會保險覆蓋面不斷擴(kuò)大。但從整體來看，由于繳費(fèi)基數(shù)逐年上調(diào)，企業(yè)用工成本不斷增加，職工參保意識比較淡薄，導(dǎo)致我市社會保險擴(kuò)面征繳困難，尤其是開發(fā)區(qū)企業(yè)參保率比較低，征繳率不高。盡管宿遷市仍存在城鎮(zhèn)社會保障覆蓋水平需要提高的問題，但農(nóng)村社會保障的發(fā)展水平還是大大落后于城鎮(zhèn)，亟待提高。

（二）社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制不完善，社會保障水平不高

宿遷市本級的社會保障管理服務(wù)主要以設(shè)在市本級的人力資源和社會保障局為主。近年來，為了適應(yīng)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的趨勢，市本級按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制在各鎮(zhèn)（街道）建立了勞動保障事務(wù)所，為社會保障服務(wù)向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸提供了基礎(chǔ)。這些基層社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)勞動就業(yè)、社會保障業(yè)務(wù)以外，還負(fù)責(zé)民政、人口計生、就業(yè)等方面的業(yè)務(wù)工作，在實際運(yùn)作中，任務(wù)繁雜、人手緊缺、經(jīng)驗缺乏等問題較為突出，導(dǎo)致有限的人力疲于應(yīng)付各種業(yè)務(wù)，無暇在社會保障服務(wù)上投入更多的精力。另外，由于社保服務(wù)對象急劇增加，宿遷市現(xiàn)有的服務(wù)機(jī)構(gòu)、工作人員都不同程度的出現(xiàn)不足現(xiàn)象，參保人次比達(dá)到1∶12 029，遠(yuǎn)高于全國社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)1∶5 669和全省1∶6 500的平均人次，導(dǎo)致宿遷市社保經(jīng)辦服務(wù)能力比較低。

（三）現(xiàn)有政策制度的法律效力層次不夠

社會保障的法制建設(shè)是社會保障得以實施的關(guān)鍵，從全國來看，中國還沒有出臺專門的社會保障基本法，《社會保險法》于2011年7月1日才施行，且相關(guān)的配套法制體系基本是空白，這都影響了社會保障制度的推進(jìn)。從宿遷市現(xiàn)行的社會保障制度來看，整體上也同樣存在著缺少法律依據(jù)或依據(jù)的法律效力層次不夠的問題。由于城鄉(xiāng)居民社會保障制度的法律依據(jù)、行政規(guī)章之間缺少必要協(xié)調(diào)，與現(xiàn)行國家層面制度的相關(guān)制度之間缺少有效的銜接，導(dǎo)致實踐中有許多問題無法可依、無章可循。此外，宿遷市出臺的相關(guān)城鄉(xiāng)社會保障制度是在本市范圍內(nèi)、以本地居民為主要保障對象的一種地方性政策，是和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相連的，它本身不屬于國家在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行的保障制度，很難得到國家財政的支持，因此在實施過程中保持其可持續(xù)發(fā)展的困難比較大。

（四）財政收入和投入不足的限制

任何地方的社會保障水平都離不開財政收入的限制，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、政府財力少的地方是不可能建立完善的社會保障體系的。由于宿遷市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱，政府財力有限，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，仍面臨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后、城鄉(xiāng)差距比較大的現(xiàn)實問題，因此短時間內(nèi)建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系還有很大的難度。另外，政府投入不足也是城鄉(xiāng)一體化社會保障體系難以建立的一個重要原因。2010年全市實現(xiàn)財政總收入205.76億元，全年財政一般預(yù)算支出166.04億元，其中用于社會保障和就業(yè)的資金只有19.03億元，占本市財政支出的11.46%，這與社會保障在其他發(fā)達(dá)地區(qū)日漸成為主要開支項目的差距還比較明顯，投入不足的局面不改變，真正意義上的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)就很難實現(xiàn)。

三、對策與建議

近年來，隨著宿遷市工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，使得大批沒有社會保障基金，尤其是社會保障基金積累的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此，我們必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障的平衡點，建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，進(jìn)一步提升社會保障的經(jīng)辦管理能力，這是宿遷市全面建設(shè)小康社會的必然要求，是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的重要環(huán)節(jié)，也是應(yīng)對宿遷市人口老齡化挑戰(zhàn)的需要。

（一）努力擴(kuò)大保障范圍和覆蓋面，讓更多的人享有社會保障

要建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，就是要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障制度，逐步將各類人群納入覆蓋范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和應(yīng)保盡保。在城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度，逐步把各類職工和靈活就業(yè)人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮(zhèn)沒有參加養(yǎng)老保險的困難集體企業(yè)和無工作老年人的基本生活保障辦法，做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作，完善被征地農(nóng)民的社會保障政策，實現(xiàn)先保后征，切實保障其合法權(quán)益。在農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的保障體系，通過強(qiáng)化政策激勵，引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民積極參保、長期參保，并對殘疾人等困難群體參保給予更多支持，逐步社會保障全面覆蓋。

（二）推行城鄉(xiāng)一體化的社會保障管理制度，提高社會保障水平

社會保障體系是一項錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)設(shè)計、各方參與、形成合力。這就需要人保、民政、衛(wèi)生、財政等各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，提高社會保障的工作效率與服務(wù)水平，健全完善管理服務(wù)體系。從整體上，不斷鼓勵各縣區(qū)結(jié)合實際情況進(jìn)行改革創(chuàng)新，加強(qiáng)基層社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍在社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，盡快建立和完善社會保障服務(wù)信息化建設(shè)，整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺，逐步實現(xiàn)資源共享。擴(kuò)大信息化服務(wù)范圍，方便農(nóng)民參保和各項社會保障資金的發(fā)放。提高工作效率，強(qiáng)化服務(wù)功能，嚴(yán)格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機(jī)制，確保社會保障相關(guān)政策在基層得到全面落實。

（三）加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，建立完善的社會保障法律體系

社會保障是通過國家立法強(qiáng)制實施的社會經(jīng)濟(jì)制度，必須有完善的法律法規(guī)作為保證。社會保障法律體系的健全和完善，對于推進(jìn)社會保障具有十分重要的作用。在實際工作中，推進(jìn)社會保障工作遇到的很多矛盾和問題，都與法制不健全、監(jiān)察手段不足有關(guān)，因此迫切需要加強(qiáng)法制建設(shè)。當(dāng)前需要加快這方面的工作步伐，盡快把成熟的經(jīng)驗和做法上升為法律，盡快出臺社會保障的法律法規(guī)。加強(qiáng)法制建設(shè)，形成基本法律、行政法規(guī)和政策措施相結(jié)合的法律政策體系，將為社會保障事業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)，推動社會保障事業(yè)的健康有序發(fā)展。對于中國社會保障立法，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的《社會保障法》作為母法，然后在其基礎(chǔ)上再制定相關(guān)單行法規(guī)等作為子法。為體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本理念，社會保障法應(yīng)當(dāng)將城市和農(nóng)村作為一個整體進(jìn)行規(guī)定，但同時應(yīng)針對農(nóng)村的特點做一些特別的規(guī)定。為體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本精神，即便是這些專門立法也應(yīng)當(dāng)參照城市的相關(guān)制度，做好城鄉(xiāng)社會保障協(xié)調(diào)和銜接方面的安排，特別在社會保障待遇和社會保障服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)盡量縮小城鄉(xiāng)之間的差別。而我市則需在法律的整體框架下，考慮本市的實際情況，對法律中不適的地方刪除，對確實的項目進(jìn)行補(bǔ)充，鼓勵并支持社會保障法制建設(shè)，健全我市社會保障法律體系。

（四）加強(qiáng)政府的主體作用，合理定位政府責(zé)任

在社會保障體系的建設(shè)過程中，政府是最為重要的責(zé)任主體，但不是唯一的責(zé)任主體，政府全面包辦也并不是社會保障體系建設(shè)的最佳模式，因此，政府、市場和社會應(yīng)該合理分工，各司其職，形成三位一體良性互動的社會保障模式。

在宿遷市目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，政府首先應(yīng)當(dāng)從制度上給予保障，設(shè)計和確立符合宿遷市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會保障制度模式，并通過立法從制度上進(jìn)行強(qiáng)制性實施，首先從制度和體制上消除障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的互補(bǔ)、待遇上的一致。其次由于資金是社會保障制度建立和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，從宿遷市的實際情況來看，政府在社會保障體系建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的資金供給責(zé)任。相比城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民個人收入不高，無法靠個人繳費(fèi)來籌集大量的社保資金，政府的財政資金支持應(yīng)成為主要的支撐力量。為此必須建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障財政資金供給機(jī)制，通過城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)支持農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)和運(yùn)行，縮小城鄉(xiāng)差距。

另外，為了保證社會保障制度的規(guī)范化發(fā)展還需要強(qiáng)化政府的管理和監(jiān)督職責(zé)。要構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，宿遷市改革的方向不是單獨建立一套獨立的、封閉的農(nóng)村社會保障管理體系，而是應(yīng)整合現(xiàn)有的分散在勞動、民政、衛(wèi)生、計生等部門的城鄉(xiāng)社會保障管理資源，統(tǒng)一社會保障的管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會保障監(jiān)督機(jī)制。

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