摘 要：分稅制改革以來，中央以及省級財政加強對基層政府的補助力度，并將補助重點放在民生事業(yè)上。但是，由于各級政府職能劃分的不清晰，導致了云南省專項資金在使用過程中出現(xiàn)一系列的管理問題，例如資金零星分散、?？钆灿玫葐栴}。通過實地調(diào)查研究專項轉(zhuǎn)移支付資金存在的問題，并提出改革、規(guī)范與完善專項轉(zhuǎn)移支付資金管理的對策，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：專項轉(zhuǎn)移支付資金；切塊到縣；西部某縣

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）13-0007-02

一、中國專項轉(zhuǎn)移支付資金構(gòu)成

專項轉(zhuǎn)移支付資金是上級政府下?lián)芙o下級政府的具有特定用途的財力性資金，很大程度上體現(xiàn)著上級政府的宏觀調(diào)控政策精神。就中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系，專項轉(zhuǎn)移支付主要形式有:（1）專項撥款（Earmark），是中央政府根據(jù)地方實際情況按項目確定的補助形式，通常具有特定用途，如支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達地區(qū)支出、重大自然災(zāi)害救濟支出等。（2）結(jié)算補助（或上解），是每個財政年度終了，上下級政府之間就某些事項的結(jié)算補助或上解、雙向財力轉(zhuǎn)移，如中央和地方企事業(yè)單位之間上解下劃結(jié)算、拖欠世界銀行貸款扣款結(jié)算上解、中央收入混入地方國庫專項上解等。（3）民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付，民族地區(qū)，主要分布在中國的西部邊遠地帶，自然條件較為艱苦，財政支出成本較高，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，人均財政收入水平低，一般都是體制補助地區(qū)，財力對財政收入的增長彈性較差。

二、西部某縣專項轉(zhuǎn)移支付資金使用的現(xiàn)狀分析

1.總體情況分析。1994年以來，云南某縣的專項轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模一直呈現(xiàn)上升趨勢，專項轉(zhuǎn)移資金從1994年的1 082萬元增加到2009年的13 495萬元，同時，增長速度也不斷提高，尤其是2007—2009年之間，年均增長率高達26%（如圖1所示）。

2.專項補助項目點多面廣。專項資金的零星分散，尤其是小規(guī)模項目的大量存在，會加大上級政府對項目的管理難度，增加項目的管理監(jiān)督成本，降低項目資金的使用效率。上級劃撥專項資金分成0萬元~5萬元、5萬元~10萬元、10萬元~20萬元、20萬元~50萬元、50萬元~100萬元以及100萬元以上六個資金段。

2007—2009年間，云南某縣的專項補助項目在個數(shù)數(shù)上以0萬元~20萬元為主，此資金段項目個數(shù)占總項目個數(shù)的73%，但是，0萬元~20萬元資金段的項目總補助金額占全部項目總補助金額的20%。以5萬元以下的專項轉(zhuǎn)移資金為例，5萬元以下的項目個數(shù)占項目總數(shù)的40%以上，但是資金總額只占資金總數(shù)的3%~5%。同時，100萬元以上的項目所占上級專項轉(zhuǎn)移支付總額比例雖然能達到45%左右，但是，云南某縣近三年的100萬元以上的項目個數(shù)卻占項目總數(shù)不到5%的比例。

3.專項資金在部門間分散分布。專項資金的管理單位多，容易導致項目資金的重復(fù)申請和交叉使用，從而影響資金的管理與運用缺乏效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目一般涉及到農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利三個部門，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目相對工業(yè)生產(chǎn)項目具有成本低、技術(shù)含量不高的特點，但是，如果同一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目資金分散度過高就會影響生產(chǎn)的順利進行。2007—2009年期間，云南某縣農(nóng)林水項目資金的分布就表現(xiàn)出一定分散性（如表1所示），依舊以5萬元的項目為例，2007—2009年該縣5萬元以內(nèi)的項目其平均補助額僅為2.6萬元~3萬元之間，并且這些資金還分布于農(nóng)林水三個部門，每個部門平均能享受到的項目資金補助額僅為0.9萬元~1萬元，如果部門之間存在事權(quán)不清晰或者信息不對稱的情況，那么資金還會出現(xiàn)傾斜于某一個部門的情況。

三、關(guān)于專項資金分散現(xiàn)狀解決方法的建議

項目資金的分散，尤其是小規(guī)模項目資金的大量存在并逐年增加。一方面，加大上級政府對項目資金管理監(jiān)督成本，降低項目資金的使用效益，尤其是大型項目數(shù)目甚少，不利于當?shù)卣M行地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的建設(shè)；另一方面，專項資金分散容易導致項目重復(fù)建設(shè)、資金交叉使用情況，資金的規(guī)模效應(yīng)難以實現(xiàn)。為此，需要在明確政府間支出責任的基礎(chǔ)上，進一步整合專項轉(zhuǎn)移支付資金。

1.明確政府間支出責任，厘清財政資金屬性。根據(jù)財力與事權(quán)相匹配的基本原則以及專項資金的屬性特征，界定財政專項資金和財力性補助的范圍，通過嚴格的專項資金設(shè)立條件，從源頭上避免專項資金設(shè)立的混亂，為建立符合專項資金管理特征的制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2.界定專項資金的范圍，部分納入財力性補助。在研究確定各級政府事權(quán)和支出責任的基礎(chǔ)上，重新確定上級政府事權(quán)內(nèi)的支出責任，明確專項資金補助范圍，根據(jù)目前專項資金設(shè)立中明顯存在財力性補助性質(zhì)的專項資金，以及專項資金支出方向、具體用途等狀況，將不符合專項資金性質(zhì)的納入財力性補助范圍。具體整合辦法如下：（1）將按照人均標準計算的省對下專項補助資金，統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配范疇，不再設(shè)立為專項資金；并相應(yīng)地建立有關(guān)機制，使中央下達的資金與省級專項資金管理辦法有效地銜接，避免工作脫節(jié)。（2） 將有明確項目支出方向，沒有規(guī)定資金具體用途，需要在執(zhí)行中根據(jù)項目申報情況下達的專項資金，統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金分配范疇，不再設(shè)立為專項資金。

3.繼續(xù)深入推進?？钋袎K到縣。按照“?？钕路拧?quán)力下放、責任下放”的基本原則，適時調(diào)整專款切塊范圍和基數(shù)，逐步深入推行?？钋袎K到縣，加強對切塊資金使用情況的監(jiān)督檢查。采取將一定金額以下的專款劃定為零星?？睿瑢⑵溥M行整合，以因素法或基數(shù)法的方式，確定零星專款補助額度，明確資金使用方向，由各地按照有關(guān)規(guī)定自主安排用于急需的項目，這樣既能發(fā)揮資金使用效益，又可減少監(jiān)管成本。

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