摘 要：農產品質量安全“安丘模式”是在出口農產品管理體系建設的基礎上不斷實踐探索發(fā)展形成的。縣域范圍內，政府是農產品質量安全管理的承擔者，方式方法要與市場經濟相適應，需創(chuàng)新完善農業(yè)化學品供應、農產品檢測、質量信息、技術標準、運行管理五個體系。提出了農產品質量安全“縣長負責制”的發(fā)展方向。

關鍵詞：農產品質量安全；安丘模式；創(chuàng)立發(fā)展

中圖分類號：F326 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2012）10-0119-05

農產品質量安全不僅關系著農業(yè)及其相關產業(yè)，也是造成食源性疾病的關鍵。從國際的轉基因食品、高致病性禽流感、瘋牛病，到中國的蘇丹紅、毒韭菜、三聚氰胺事件，農產品質量安全問題已成為擺在各級政府面前既關乎國計民生，又影響人民群眾生命安全的大事。

我國政府高度重視食品安全和農產品的質量安全問題，1997年以來，先后出臺了《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《中華人民共和國農產品質量安全法》，2009年全國人大通過了《中華人民共和國食品安全法》，2011年山東省人民政府出臺了《山東省農產品質量安全條例》。這一系列法律法規(guī)政策為抓好農產品質量安全提供了依據和保證。

安丘是農產品出口大市，農業(yè)產業(yè)化程度相對較高，現(xiàn)有地市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)42家，48種農產品在工商部門注冊了商標，18種蔬菜獲得了全國綠色食品標志使用權，加工產品發(fā)展到保鮮、速凍、腌漬、脫水、罐頭和調味品6大類100多個品種。出口和深加工對農產品質量安全提出了較高的要求，同時受到農產品質量安全事件的沖擊也特別強烈。因此全市上下對提高區(qū)域農產品質量安全水平有著廣泛的共識，經過多年探索，在出口農產品管理體系建設的基礎上，逐步形成了農產品質量安全“安丘模式”。

1 “安丘模式”的創(chuàng)立過程

1.1 出口農產品質量安全區(qū)域化管理體系的建設為其奠定了基礎

為應對日本的肯定列表制度和歐盟的新食品衛(wèi)生法規(guī)，解決出口農產品違禁成分檢出率過高問題，檢驗檢疫部門推出了一種過渡性、承前啟后的創(chuàng)新管理模式——出口食品農產品區(qū)域化管理體系，主要包括“政府部門協(xié)調控制體系、政策法規(guī)控制體系、農業(yè)化學投入品控制體系、種植養(yǎng)殖基地標準化建設推進體系、質量安全追溯體系、監(jiān)控預警糾偏及評優(yōu)控制體系、突發(fā)問題應急控制體系、宣傳培訓控制體系”八大體系。該體系強調標準體系國際化、域內種植養(yǎng)殖專業(yè)化、化學品投放專營專供化、追溯體系檔案化。采取“政府主導、國檢指導、龍頭帶動、部門聯(lián)動、全民行動”的推進實施機制。

安丘從2007年開始推行這一模式，對出口農業(yè)發(fā)展和農產品質量安全水平的提高產生了積極的影響。這一模式的意義在于：首先，把政府推到農產品質量安全管理的核心位置；其次，提出了農業(yè)化學品封閉式管理、專營專供的思路；再次，建立農產品追溯體系，使生產、流通、加工各環(huán)節(jié)關鍵措施記錄在案，便于責任追究；最后，成立縣一級專門常設機構，形成對各行業(yè)主管部門的協(xié)調和監(jiān)督。

但這一模式經過試行暴露出許多問題亟待改進。

一是標準過高、投入過大。按照出口標準組織生產，可用的化學品十分有限，其他方面的投入也大幅度增加，而全市范圍內農產品加工出口比例有限，關鍵措施難以在面上鋪開。

二是化學投入品專營專供矛盾突出?！胺忾]運行，專營專供，三級配送”的化學品管理方式運行成本高，無法滿足千家萬戶多種多樣、特別是非食用農產品的生產需要。同時在市場經濟條件下無法應對數以千計的化學品經營戶的競爭，而將其取締又缺乏法理依據。

三是組織管理體系存在設計缺陷。農產品質量安全區(qū)域化管理體系建設要求在常設機構“農產品質量安全管理辦公室”（農安辦）的主導下運行，內設執(zhí)行管理組和技術支持組，使得原有職能部門職能弱化。由于缺乏政策支持，即使像安丘將其定為副縣級規(guī)格，仍很難有效實行對各執(zhí)法部門的協(xié)調，也無法獨立開展監(jiān)管執(zhí)法。

四是缺乏對農產品的源頭和過程檢測監(jiān)控。這一體系以“準出”為主要管理手段，注重產成品的精細檢測和標準規(guī)程的制定，過程監(jiān)管主要依靠企業(yè)和生產者自律。以生產紀錄替代初級產品檢測，以追溯體系建設替代過程質量管理；強調責任的落實卻忽視了風險規(guī)避，強調農產品質量卻忽視了生產、經營者的利益。

1.2 面向國內外市場的農產品質量安全“安丘模式”的初步形成

在實施出口農產品質量安全管理體系建設的過程中，農業(yè)工作者不斷探索總結，同時借鑒煙葉生產質量管理運作模式、電力通訊部門的網點建設經驗和因特網安全防護一些做法，初步形成了面向國內外兩個市場，與現(xiàn)行農業(yè)和農產品質量安全管理政策相適，符合安丘實際的農產品質量安全“安丘模式”。這一過程大致經歷了四個階段。

第一階段為試點階段，主要是對出口農產品質量安全管理體系加以完善，逐步增點擴面。首先對組織體系的職能做了適當調整，形成了政府主導、農安辦規(guī)劃協(xié)調、職能部門分工負責、各級黨政屬地負責的組織體系。其次選擇本地主導產業(yè)——蔬菜進行試點。這一階段突出強調了科學用藥、打擊違禁藥物的流通使用，各類標準化基地建設，行業(yè)協(xié)會、農民專業(yè)合作組織建設三個重點。

第二階段為全面實施階段，將領域拓展到全部種植養(yǎng)殖行業(yè)和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一階段突出了化學品投入體系整合、全過程檢測體系建設、化學品和農產品追溯平臺建設以及新型管理隊伍組建等。

第三階段為深化完善階段。按照出口農產品和“三品一標”的生產要求，在全面鋪開的同時，繼續(xù)延伸監(jiān)控領域，不斷細化提升各項監(jiān)管措施，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，品牌農業(yè)、高端農業(yè)快速發(fā)展，區(qū)域農業(yè)生產的經濟、生態(tài)效益開始呈現(xiàn)。

第四階段為探索提高階段。以《山東省農產品質量安全條例》為標志，“安丘模式”進入了探索提高的新階段。

2 “安丘模式”的主要內容和成效

2.1 主要內容

“安丘模式”是在出口農產品區(qū)域化管理體系建設的基礎上，運用系統(tǒng)論、控制論、信息論方法，按照國際食品安全管理全程監(jiān)管、危害性分析與關鍵點控制（HACCP）、過程追溯和源頭治理等理論和原則，結合現(xiàn)行法律法規(guī)政策要求和縣域化學品管理、農業(yè)生產實踐創(chuàng)立的，可以概括為五大體系。

2.1.1 布局合理、安全高效的農業(yè)化學品供用體系 打破出口基地農業(yè)化學品“封閉式專營專供、三級配送”與眾多“小亂散”經營戶并存的二元結構，構建“布局合理、規(guī)范有序、安全高效”的農業(yè)化學品供應體系。一是實行連鎖經營，由農產品質量安全主管部門根據農業(yè)生產的實際需要，對經營網點統(tǒng)一進行布局規(guī)劃，按照產權與品牌兩個方向對現(xiàn)有經營業(yè)戶進行整合，按照“雙向選擇”的方法把零星分散的工商業(yè)戶發(fā)展成化學品經營連鎖網點。二是實行全區(qū)域農業(yè)化學品準入制度。對進入該區(qū)域的農業(yè)化學品由農業(yè)行政主管部門把關備案，為其制做“準入標簽”，并憑此在區(qū)域內流通使用。三是特殊化學品專柜處方制度。對區(qū)域內非食用農產品生產必須的有毒有害農藥實行專柜供用制度，使用者憑村級農產品質量安全員的處方實名定量購買。

2.1.2 全程監(jiān)管的農產品檢測體系 對農產品的檢測包括流通和加工環(huán)節(jié)的產成品檢測和農業(yè)生產過程中的初級產品和半成品檢測，同時還有對環(huán)境的檢測。在檢測體系的設置上，在加強已有檢測中心建設的同時，設立覆蓋鄉(xiāng)村的常設固定或流動監(jiān)測站點。鄉(xiāng)村的檢測以速測為主，在速測的基礎上根據需要確定是否做進一步的深度檢測。實行檢測結果互查互認制度，同一區(qū)域同一產品不得重復檢測。檢測的實施突出其公益性，由農產品質量安全管理部門直接檢測與政府委托檢測相結合，費用由政府承擔。做到了全過程全覆蓋無縫隙。

2.1.3 明確可溯的信息體系 產品信息包含農產品和化學投入品兩個方面。產品信息要求全面真實易于識別，同時要公開、可追溯，便于廣大消費者和監(jiān)管主體監(jiān)督 。在農產品信息體系建設上， 一方面推行建立田間檔案制度，對大宗農產品和包裝農產品建立銷售臺賬和產品檢測報告，使區(qū)域主要農產品進市有據，出市有蹤；另一方面對進入區(qū)域的化學投入品核發(fā)產品“身份證”，由代理商對產品加貼專用標簽，使正規(guī)渠道農業(yè)化學品一目了然，讓農民群眾變無所適從為“明白用藥”。同時大力推行信息化體系平臺建設，把農業(yè)生產布局、農產品質量檢測、農業(yè)化學品投放、農業(yè)氣象、土壤普查、市場行情等數據整合起來，實現(xiàn)數據資源共享。

2.1.4 適應高效的組織體系 一是提高化學品經營行業(yè)組織化水平。通過資產重組和品牌整合兩個途徑，把分散的1 600余家化學品經營業(yè)戶整合為36家總店，總店通過連鎖經營的方式統(tǒng)攬全市600余家終端店。二是提高農民組織化水平。通過建立農民專業(yè)合作社、發(fā)展行業(yè)協(xié)會，聯(lián)村聯(lián)戶為企業(yè)建立生產基地等形式，把千家萬戶零星的土地整合起來，發(fā)展“聯(lián)戶生產、規(guī)模經營、統(tǒng)分結合”的新型農業(yè)生產方式，形成地相連、戶相近、利相同的新型農民組織。三是建立健全管理與服務組織。建設縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級農產品質量管理和技術指導網絡，形成“縣級能執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有組織、村級有人抓”的三級分工負責、相互協(xié)調的管理、服務體系。

2.1.5 科學實用的技術標準體系 在科技方面，結合本地生產特點推出了系列科學用藥、合理用藥技術，大力推廣了病蟲害生物防治新產品新技術，還積極探索物理方法、中藥方法防治動植物病蟲新技術，較好地解決了優(yōu)質安全農產品成本過高的問題。在標準體系建設方面，參照發(fā)達國家技術標準，按照國家良好農業(yè)操作規(guī)范要求，研究制定了具有地方特色的農產品生產和化學品管理操作規(guī)程和質量技術標準。形成了以國家行業(yè)標準為主體、地方標準相配套，與國際標準接軌的農業(yè)標準體系，較好地解決了“兩個市場、兩張皮”的問題。

2.2 主要成效

2.2.1 化學投入品供應便捷有序，產品質升價降 對化學品經營網點的科學規(guī)劃布局不僅方便了群眾，而且克服了化學品市場惡性競爭、秩序混亂的問題。農業(yè)化學品市場的規(guī)?；?、連鎖化，減少了執(zhí)法部門的直管對象，降低了監(jiān)管難度，同時化學品的標識明示和追溯機制方便了群眾辨識，強化了經營者的自律意識，對化學品的監(jiān)督由政府獨家到全民監(jiān)督，假冒偽劣產品沒有了生存的空間。此外，經營者的規(guī)?；⑦B鎖化提高了采購經銷者的話語權，降低了經營成本，消費者在放心購買的同時，也能適當減少支出。

2.2.2 區(qū)域農產品質量安全水平極大提升 開展生產過程檢測，把監(jiān)管關口前移，提高了監(jiān)管覆蓋面和檢測效率，也為生產過程中的隱患整改提供了條件、創(chuàng)造了機會。因此不僅出口基地農產品的質量安全有了根本保證，而且大田生產的大宗農產品質量安全水平也有了極大提升；不僅產成品的質量安全水平有了很大提升，而且生產環(huán)境安全水平、生產過程農產品安全水平也都有了極大提升。人民群眾也在增加收入的同時減少了不合格農產品的產出風險，避免造成不必要的損失。

2.2.3 政府監(jiān)管更加便捷高效 對化學品的監(jiān)管，改直接面對龐大散戶到只面對幾十家連鎖總店，改對市場假冒偽劣農產品的追蹤打擊到從源頭入手，嚴把進入關，明示把關產品的信息，經營者消費者共同抵制；改直接查驗眾多報送抽查產品到投放者出具質量檢測報告等質量安全證明文件，使政府職能部門對化學品監(jiān)管的工作量極大降低，效率卻極大提升。對農產品的檢測也由對千家萬戶產成品的反復抽檢，到田間取樣、源頭監(jiān)控，速檢精檢搭配，不僅減少了樣本的數量，降低了勞動強度和成本，而且使樣本更具代表性，更能及時準確地反映區(qū)域農產品質量安全的動態(tài)水平，為及時采取措施予以整改或銷毀提供依據。

2.2.4 經濟效益、社會效益、生態(tài)效益顯著 農產品質量安全水平的提高促進了產業(yè)結構、產品結構的調整和基地化水平的提升，農業(yè)龍頭企業(yè)迅速發(fā)展膨脹，品牌農業(yè)、“三品一標”農業(yè)、出口農業(yè)蓬勃發(fā)展，生產的農產品不僅為消費者歡迎，還成為眾多農產品加工、貿易企業(yè)的搶手原料，并通過不斷的加工增值走入高端，為農民、企業(yè)帶來了良好的經濟效益和社會效益。生態(tài)效益主要體現(xiàn)在假冒偽劣農資的封堵、正常有毒有害化學品的退出、問題農產品的無害化處理和良好農業(yè)規(guī)范帶來的農業(yè)面源污染和廢棄物的減少等等。 3 制約因素

3.1 土地政策

農業(yè)生產中地塊、批次間的交叉污染、感染是影響農產品質量安全的重要因素。現(xiàn)行的以家庭為單位的土地承包責任制對激發(fā)家庭個體勞動者積極性，提高土地產能無疑產生了巨大促進作用。但同時，由于我國流行的是小家庭制，土地定級劃分又十分細致，家庭經營的地塊普遍偏小，而且現(xiàn)階段家庭間生產習慣、技術特長、勞動力狀況等差異很大，實現(xiàn)安全農產品生產要求的區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；N養(yǎng)十分困難。農民對土地安全感的依賴以及現(xiàn)行的以土地面積為主要依據的惠農政策等使得農民對土地的堅持進一步加強。因此，如何化解家庭經營、分散生產與區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化生產的矛盾，是解決農產品質量安全的首要問題。

3.2 農業(yè)化學品管理制度設計的制約

農業(yè)化學用品是影響農產品質量安全的主要因素，并且不當使用的危害具有客觀性、社會性的特點，理應對其采取較醫(yī)用藥品更加嚴格的管理。但從目前的制度設計看，一是生產經營行業(yè)門檻太低，導致行業(yè)整體素質不高，服務和負責能力不強；二是對縣一級政府的賦責很多而賦權很少。目前法律法規(guī)對農業(yè)化學品管理的授權多在地級以上人民政府，縣一級被動履責的項目多，主動開展的活動少，難以形成適合縣域特點、針對性強、便于操作的辦法措施。三是打擊違法乏力。由于執(zhí)法力量分散薄弱，對擾亂市場、坑農害農以及使用違禁藥物等行為，要么處置不力，沒有起到應有的懲戒作用，要么“刮風式”的聯(lián)合集中整治，不能形成管理的長效機制 。

3.3 農產品監(jiān)管制度設計的制約

目前的生產、流通、加工“消費流水線式”分段管理制度設置使各過程檢測監(jiān)控彼此割裂開來，結果一是各自為政，職責不清，主體不明，體系交叉重疊；二是檢測機構、設備儀器重復投資建設，而功能卻不能充分發(fā)揮；三是功利性的檢測多，而公益性的檢測少，檢測項目、頻率、收費隨意性大；四是重視產成品的全面精細檢測而忽視產地和生產過程的簡易速測。

3.4 補償機制缺失的制約

目前對問題農產品的處置采取“產地準出與市場準入”的制度，沒有銷毀的補償機制，也就沒有銷毀的強制措施。生產經營者往往從自身利益考慮，千方百計將產品賣出去，因而病死畜禽、有毒蔬菜等上餐桌現(xiàn)象便不可避免。

由于超過保質期、制度性產品禁售禁用等，必然形成一些不能上市的化學品。這些產品有的可回收再利用，但更多的是危害性存在而利用價值全無，對這些產品如沒有合理的補償機制，由經營者自行處置，只能是扔掉、埋掉，必然導致對環(huán)境的污染，造成更大的危害。

3.5 組織和管理體制的制約

現(xiàn)行的部門分工協(xié)作的“分段式”管理體制，是在計劃經濟體制基礎上，經過多部門的利益博弈形成的，其弊端十分明顯。一是職能相近，界限模糊，職能不清。利益面前爭先恐后，責任面前推諉扯皮，共同負責變成了無人負責；二是執(zhí)法隊伍龐大，但歸屬不同，能力削弱，在復雜問題面前，齊抓共管演變成誰都管不了；三是過度執(zhí)法與執(zhí)法不到位并存。在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復執(zhí)法、擾民增負的同時，公益項目、偏遠地區(qū)則出現(xiàn)監(jiān)管的盲區(qū)。 4 發(fā)展方向與建議

4.1 構建以縣域為基本單位的農產品質量安全“縣長負責制”

建立以縣級政府為主體的縣鄉(xiāng)村三級安全責任體系?？h級側重區(qū)域化學品供應、農產品檢測網點設計、重要農產品生產的規(guī)劃布局、農產品質量安全綜合執(zhí)法和必要的人財物保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)側重生產過程和初級農產品檢測、土地流轉、技術服務、協(xié)會等組織建設。村一級主要是具體事項的審查、技術指導以及農產品質量安全信息收集等。

4.2 健全完善農產品質量安全法律法規(guī)

與縣長農產品質量安全責任制相適應，賦予縣一級農業(yè)化學品生產經營管理使用、農產品質量檢測、追溯體系網絡建設、管理體系建立、農產品質量安全執(zhí)法等必要的自主權。同時，對可能造成農產品質量安全危害的行為和個人制定明確的強制性約束和懲處規(guī)定，為農民專業(yè)合作組織的建設、土地的流轉與整合、初級農產品的檢測、購銷臺賬等制度的實施提供支持。

4.3 實行農產品質量安全綜合執(zhí)法

借鑒城市綜合執(zhí)法的經驗，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，調整職責分工和結構布局設置，使農產品質量安全執(zhí)法管理統(tǒng)一實施，各個管理體系聯(lián)網運轉，檢測等各項數據互認共享，在減負（擔）降擾（民）的同時，實現(xiàn)農產品從田間到餐桌監(jiān)管執(zhí)法工作的全過程、全覆蓋。

4.4 建立以政府為主、保險機構配套的安全風險補償制度

農產品質量安全的風險主要來自農產品和化學投入品兩個方面。要扶持和引導金融保險機構建立健全農產品質量安全保險體系，以提高農產品生產經營者抗拒風險的能力。 在處理農產品質量安全案件時，不能簡單地將責任推給生產者或經營者，采取簡單的“不出不進”、“退市撤架”等處理手段。 應當以防為主、治源治早，能在生產過程整改的及時整改，不能整改的及早采取措施，把生產經營者的損失降到最低限度。對自然原因、政策原因和工作原因造成的損失，該政府承擔的就政府“埋單”，然后對產品進行無害化處理。生產者、經營者也應強化風險意識，通過加強自檢、積極入保等措施，將安全風險化解。

4.5 建立適應農產品質量安全的土地流轉新機制

在尊重農戶土地承包經營權和獲益權的前提下，運用經濟、法律、行政、教育等手段，通過建立土地合作社、區(qū)域土地整體租賃、相鄰地塊統(tǒng)一訂單生產等形式，推動土地流轉，加快規(guī)模化、專業(yè)化生產步伐。搞好土地流轉服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有土地流轉信息平臺，村級要有流轉土地儲備。制定合理的地價評估程序和辦法，保障農民利益不受侵害；科學設定計價參照標準，設立以當地主要食糧為價格浮動參照的定價和價格浮動標準體系；妥善處理個別農戶的問題，完善土地調整和流轉的組織和配套政策，維護個別因特殊原因不能一并流轉的農戶的權益。