摘 要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”是在出口農(nóng)產(chǎn)品管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上不斷實踐探索發(fā)展形成的?？h域范圍內(nèi)，政府是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的承擔(dān)者，方式方法要與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，需創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)化學(xué)品供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品檢測、質(zhì)量信息、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運行管理五個體系。提出了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“縣長負(fù)責(zé)制”的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；安丘模式；創(chuàng)立發(fā)展

中圖分類號：F326 文獻標(biāo)識號：A 文章編號：1001-4942（2012）10-0119-05

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅關(guān)系著農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)，也是造成食源性疾病的關(guān)鍵。從國際的轉(zhuǎn)基因食品、高致病性禽流感、瘋牛病，到中國的蘇丹紅、毒韭菜、三聚氰胺事件，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題已成為擺在各級政府面前既關(guān)乎國計民生，又影響人民群眾生命安全的大事。

我國政府高度重視食品安全和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，1997年以來，先后出臺了《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2009年全國人大通過了《中華人民共和國食品安全法》，2011年山東省人民政府出臺了《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》。這一系列法律法規(guī)政策為抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供了依據(jù)和保證。

安丘是農(nóng)產(chǎn)品出口大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度相對較高，現(xiàn)有地市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)42家，48種農(nóng)產(chǎn)品在工商部門注冊了商標(biāo)，18種蔬菜獲得了全國綠色食品標(biāo)志使用權(quán)，加工產(chǎn)品發(fā)展到保鮮、速凍、腌漬、脫水、罐頭和調(diào)味品6大類100多個品種。出口和深加工對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出了較高的要求，同時受到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的沖擊也特別強烈。因此全市上下對提高區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平有著廣泛的共識，經(jīng)過多年探索，在出口農(nóng)產(chǎn)品管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”。

1 “安丘模式”的創(chuàng)立過程

1.1 出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全區(qū)域化管理體系的建設(shè)為其奠定了基礎(chǔ)

為應(yīng)對日本的肯定列表制度和歐盟的新食品衛(wèi)生法規(guī)，解決出口農(nóng)產(chǎn)品違禁成分檢出率過高問題，檢驗檢疫部門推出了一種過渡性、承前啟后的創(chuàng)新管理模式——出口食品農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化管理體系，主要包括“政府部門協(xié)調(diào)控制體系、政策法規(guī)控制體系、農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品控制體系、種植養(yǎng)殖基地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進體系、質(zhì)量安全追溯體系、監(jiān)控預(yù)警糾偏及評優(yōu)控制體系、突發(fā)問題應(yīng)急控制體系、宣傳培訓(xùn)控制體系”八大體系。該體系強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)體系國際化、域內(nèi)種植養(yǎng)殖專業(yè)化、化學(xué)品投放專營專供化、追溯體系檔案化。采取“政府主導(dǎo)、國檢指導(dǎo)、龍頭帶動、部門聯(lián)動、全民行動”的推進實施機制。

安丘從2007年開始推行這一模式，對出口農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高產(chǎn)生了積極的影響。這一模式的意義在于：首先，把政府推到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的核心位置；其次，提出了農(nóng)業(yè)化學(xué)品封閉式管理、專營專供的思路；再次，建立農(nóng)產(chǎn)品追溯體系，使生產(chǎn)、流通、加工各環(huán)節(jié)關(guān)鍵措施記錄在案，便于責(zé)任追究；最后，成立縣一級專門常設(shè)機構(gòu)，形成對各行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

但這一模式經(jīng)過試行暴露出許多問題亟待改進。

一是標(biāo)準(zhǔn)過高、投入過大。按照出口標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，可用的化學(xué)品十分有限，其他方面的投入也大幅度增加，而全市范圍內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工出口比例有限，關(guān)鍵措施難以在面上鋪開。

二是化學(xué)投入品專營專供矛盾突出?！胺忾]運行，專營專供，三級配送”的化學(xué)品管理方式運行成本高，無法滿足千家萬戶多種多樣、特別是非食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)需要。同時在市場經(jīng)濟條件下無法應(yīng)對數(shù)以千計的化學(xué)品經(jīng)營戶的競爭，而將其取締又缺乏法理依據(jù)。

三是組織管理體系存在設(shè)計缺陷。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全區(qū)域化管理體系建設(shè)要求在常設(shè)機構(gòu)“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦公室”（農(nóng)安辦）的主導(dǎo)下運行，內(nèi)設(shè)執(zhí)行管理組和技術(shù)支持組，使得原有職能部門職能弱化。由于缺乏政策支持，即使像安丘將其定為副縣級規(guī)格，仍很難有效實行對各執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)，也無法獨立開展監(jiān)管執(zhí)法。

四是缺乏對農(nóng)產(chǎn)品的源頭和過程檢測監(jiān)控。這一體系以“準(zhǔn)出”為主要管理手段，注重產(chǎn)成品的精細(xì)檢測和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的制定，過程監(jiān)管主要依靠企業(yè)和生產(chǎn)者自律。以生產(chǎn)紀(jì)錄替代初級產(chǎn)品檢測，以追溯體系建設(shè)替代過程質(zhì)量管理；強調(diào)責(zé)任的落實卻忽視了風(fēng)險規(guī)避，強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量卻忽視了生產(chǎn)、經(jīng)營者的利益。

1.2 面向國內(nèi)外市場的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”的初步形成

在實施出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)的過程中，農(nóng)業(yè)工作者不斷探索總結(jié)，同時借鑒煙葉生產(chǎn)質(zhì)量管理運作模式、電力通訊部門的網(wǎng)點建設(shè)經(jīng)驗和因特網(wǎng)安全防護一些做法，初步形成了面向國內(nèi)外兩個市場，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理政策相適，符合安丘實際的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“安丘模式”。這一過程大致經(jīng)歷了四個階段。

第一階段為試點階段，主要是對出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系加以完善，逐步增點擴面。首先對組織體系的職能做了適當(dāng)調(diào)整，形成了政府主導(dǎo)、農(nóng)安辦規(guī)劃協(xié)調(diào)、職能部門分工負(fù)責(zé)、各級黨政屬地負(fù)責(zé)的組織體系。其次選擇本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——蔬菜進行試點。這一階段突出強調(diào)了科學(xué)用藥、打擊違禁藥物的流通使用，各類標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè)，行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)三個重點。

第二階段為全面實施階段，將領(lǐng)域拓展到全部種植養(yǎng)殖行業(yè)和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一階段突出了化學(xué)品投入體系整合、全過程檢測體系建設(shè)、化學(xué)品和農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺建設(shè)以及新型管理隊伍組建等。

第三階段為深化完善階段。按照出口農(nóng)產(chǎn)品和“三品一標(biāo)”的生產(chǎn)要求，在全面鋪開的同時，繼續(xù)延伸監(jiān)控領(lǐng)域，不斷細(xì)化提升各項監(jiān)管措施，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，品牌農(nóng)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟、生態(tài)效益開始呈現(xiàn)。

第四階段為探索提高階段。以《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》為標(biāo)志，“安丘模式”進入了探索提高的新階段。

2 “安丘模式”的主要內(nèi)容和成效

2.1 主要內(nèi)容

“安丘模式”是在出口農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，運用系統(tǒng)論、控制論、信息論方法，按照國際食品安全管理全程監(jiān)管、危害性分析與關(guān)鍵點控制（HACCP）、過程追溯和源頭治理等理論和原則，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)政策要求和縣域化學(xué)品管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐創(chuàng)立的，可以概括為五大體系。

2.1.1 布局合理、安全高效的農(nóng)業(yè)化學(xué)品供用體系 打破出口基地農(nóng)業(yè)化學(xué)品“封閉式專營專供、三級配送”與眾多“小亂散”經(jīng)營戶并存的二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“布局合理、規(guī)范有序、安全高效”的農(nóng)業(yè)化學(xué)品供應(yīng)體系。一是實行連鎖經(jīng)營，由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主管部門根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需要，對經(jīng)營網(wǎng)點統(tǒng)一進行布局規(guī)劃，按照產(chǎn)權(quán)與品牌兩個方向?qū)ΜF(xiàn)有經(jīng)營業(yè)戶進行整合，按照“雙向選擇”的方法把零星分散的工商業(yè)戶發(fā)展成化學(xué)品經(jīng)營連鎖網(wǎng)點。二是實行全區(qū)域農(nóng)業(yè)化學(xué)品準(zhǔn)入制度。對進入該區(qū)域的農(nóng)業(yè)化學(xué)品由農(nóng)業(yè)行政主管部門把關(guān)備案，為其制做“準(zhǔn)入標(biāo)簽”，并憑此在區(qū)域內(nèi)流通使用。三是特殊化學(xué)品專柜處方制度。對區(qū)域內(nèi)非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)必須的有毒有害農(nóng)藥實行專柜供用制度，使用者憑村級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全員的處方實名定量購買。

2.1.2 全程監(jiān)管的農(nóng)產(chǎn)品檢測體系 對農(nóng)產(chǎn)品的檢測包括流通和加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)成品檢測和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的初級產(chǎn)品和半成品檢測，同時還有對環(huán)境的檢測。在檢測體系的設(shè)置上，在加強已有檢測中心建設(shè)的同時，設(shè)立覆蓋鄉(xiāng)村的常設(shè)固定或流動監(jiān)測站點。鄉(xiāng)村的檢測以速測為主，在速測的基礎(chǔ)上根據(jù)需要確定是否做進一步的深度檢測。實行檢測結(jié)果互查互認(rèn)制度，同一區(qū)域同一產(chǎn)品不得重復(fù)檢測。檢測的實施突出其公益性，由農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理部門直接檢測與政府委托檢測相結(jié)合，費用由政府承擔(dān)。做到了全過程全覆蓋無縫隙。

2.1.3 明確可溯的信息體系 產(chǎn)品信息包含農(nóng)產(chǎn)品和化學(xué)投入品兩個方面。產(chǎn)品信息要求全面真實易于識別，同時要公開、可追溯，便于廣大消費者和監(jiān)管主體監(jiān)督 。在農(nóng)產(chǎn)品信息體系建設(shè)上， 一方面推行建立田間檔案制度，對大宗農(nóng)產(chǎn)品和包裝農(nóng)產(chǎn)品建立銷售臺賬和產(chǎn)品檢測報告，使區(qū)域主要農(nóng)產(chǎn)品進市有據(jù)，出市有蹤；另一方面對進入?yún)^(qū)域的化學(xué)投入品核發(fā)產(chǎn)品“身份證”，由代理商對產(chǎn)品加貼專用標(biāo)簽，使正規(guī)渠道農(nóng)業(yè)化學(xué)品一目了然，讓農(nóng)民群眾變無所適從為“明白用藥”。同時大力推行信息化體系平臺建設(shè)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)化學(xué)品投放、農(nóng)業(yè)氣象、土壤普查、市場行情等數(shù)據(jù)整合起來，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。

2.1.4 適應(yīng)高效的組織體系 一是提高化學(xué)品經(jīng)營行業(yè)組織化水平。通過資產(chǎn)重組和品牌整合兩個途徑，把分散的1 600余家化學(xué)品經(jīng)營業(yè)戶整合為36家總店，總店通過連鎖經(jīng)營的方式統(tǒng)攬全市600余家終端店。二是提高農(nóng)民組織化水平。通過建立農(nóng)民專業(yè)合作社、發(fā)展行業(yè)協(xié)會，聯(lián)村聯(lián)戶為企業(yè)建立生產(chǎn)基地等形式，把千家萬戶零星的土地整合起來，發(fā)展“聯(lián)戶生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，形成地相連、戶相近、利相同的新型農(nóng)民組織。三是建立健全管理與服務(wù)組織。建設(shè)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理和技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，形成“縣級能執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有組織、村級有人抓”的三級分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的管理、服務(wù)體系。

2.1.5 科學(xué)實用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系 在科技方面，結(jié)合本地生產(chǎn)特點推出了系列科學(xué)用藥、合理用藥技術(shù)，大力推廣了病蟲害生物防治新產(chǎn)品新技術(shù)，還積極探索物理方法、中藥方法防治動植物病蟲新技術(shù)，較好地解決了優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品成本過高的問題。在標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面，參照發(fā)達國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照國家良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范要求，研究制定了具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和化學(xué)品管理操作規(guī)程和質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。形成了以國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體、地方標(biāo)準(zhǔn)相配套，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，較好地解決了“兩個市場、兩張皮”的問題。

2.2 主要成效

2.2.1 化學(xué)投入品供應(yīng)便捷有序，產(chǎn)品質(zhì)升價降 對化學(xué)品經(jīng)營網(wǎng)點的科學(xué)規(guī)劃布局不僅方便了群眾，而且克服了化學(xué)品市場惡性競爭、秩序混亂的問題。農(nóng)業(yè)化學(xué)品市場的規(guī)?；?、連鎖化，減少了執(zhí)法部門的直管對象，降低了監(jiān)管難度，同時化學(xué)品的標(biāo)識明示和追溯機制方便了群眾辨識，強化了經(jīng)營者的自律意識，對化學(xué)品的監(jiān)督由政府獨家到全民監(jiān)督，假冒偽劣產(chǎn)品沒有了生存的空間。此外，經(jīng)營者的規(guī)?；?、連鎖化提高了采購經(jīng)銷者的話語權(quán)，降低了經(jīng)營成本，消費者在放心購買的同時，也能適當(dāng)減少支出。

2.2.2 區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平極大提升 開展生產(chǎn)過程檢測，把監(jiān)管關(guān)口前移，提高了監(jiān)管覆蓋面和檢測效率，也為生產(chǎn)過程中的隱患整改提供了條件、創(chuàng)造了機會。因此不僅出口基地農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全有了根本保證，而且大田生產(chǎn)的大宗農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平也有了極大提升；不僅產(chǎn)成品的質(zhì)量安全水平有了很大提升，而且生產(chǎn)環(huán)境安全水平、生產(chǎn)過程農(nóng)產(chǎn)品安全水平也都有了極大提升。人民群眾也在增加收入的同時減少了不合格農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出風(fēng)險，避免造成不必要的損失。

2.2.3 政府監(jiān)管更加便捷高效 對化學(xué)品的監(jiān)管，改直接面對龐大散戶到只面對幾十家連鎖總店，改對市場假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品的追蹤打擊到從源頭入手，嚴(yán)把進入關(guān)，明示把關(guān)產(chǎn)品的信息，經(jīng)營者消費者共同抵制；改直接查驗眾多報送抽查產(chǎn)品到投放者出具質(zhì)量檢測報告等質(zhì)量安全證明文件，使政府職能部門對化學(xué)品監(jiān)管的工作量極大降低，效率卻極大提升。對農(nóng)產(chǎn)品的檢測也由對千家萬戶產(chǎn)成品的反復(fù)抽檢，到田間取樣、源頭監(jiān)控，速檢精檢搭配，不僅減少了樣本的數(shù)量，降低了勞動強度和成本，而且使樣本更具代表性，更能及時準(zhǔn)確地反映區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的動態(tài)水平，為及時采取措施予以整改或銷毀提供依據(jù)。

2.2.4 經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益顯著 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整和基地化水平的提升，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)迅速發(fā)展膨脹，品牌農(nóng)業(yè)、“三品一標(biāo)”農(nóng)業(yè)、出口農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不僅為消費者歡迎，還成為眾多農(nóng)產(chǎn)品加工、貿(mào)易企業(yè)的搶手原料，并通過不斷的加工增值走入高端，為農(nóng)民、企業(yè)帶來了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。生態(tài)效益主要體現(xiàn)在假冒偽劣農(nóng)資的封堵、正常有毒有害化學(xué)品的退出、問題農(nóng)產(chǎn)品的無害化處理和良好農(nóng)業(yè)規(guī)范帶來的農(nóng)業(yè)面源污染和廢棄物的減少等等。 3 制約因素

3.1 土地政策

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地塊、批次間的交叉污染、感染是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素?，F(xiàn)行的以家庭為單位的土地承包責(zé)任制對激發(fā)家庭個體勞動者積極性，提高土地產(chǎn)能無疑產(chǎn)生了巨大促進作用。但同時，由于我國流行的是小家庭制，土地定級劃分又十分細(xì)致，家庭經(jīng)營的地塊普遍偏小，而且現(xiàn)階段家庭間生產(chǎn)習(xí)慣、技術(shù)特長、勞動力狀況等差異很大，實現(xiàn)安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要求的區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化種養(yǎng)十分困難。農(nóng)民對土地安全感的依賴以及現(xiàn)行的以土地面積為主要依據(jù)的惠農(nóng)政策等使得農(nóng)民對土地的堅持進一步加強。因此，如何化解家庭經(jīng)營、分散生產(chǎn)與區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)的矛盾，是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的首要問題。

3.2 農(nóng)業(yè)化學(xué)品管理制度設(shè)計的制約

農(nóng)業(yè)化學(xué)用品是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的主要因素，并且不當(dāng)使用的危害具有客觀性、社會性的特點，理應(yīng)對其采取較醫(yī)用藥品更加嚴(yán)格的管理。但從目前的制度設(shè)計看，一是生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)門檻太低，導(dǎo)致行業(yè)整體素質(zhì)不高，服務(wù)和負(fù)責(zé)能力不強；二是對縣一級政府的賦責(zé)很多而賦權(quán)很少。目前法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)化學(xué)品管理的授權(quán)多在地級以上人民政府，縣一級被動履責(zé)的項目多，主動開展的活動少，難以形成適合縣域特點、針對性強、便于操作的辦法措施。三是打擊違法乏力。由于執(zhí)法力量分散薄弱，對擾亂市場、坑農(nóng)害農(nóng)以及使用違禁藥物等行為，要么處置不力，沒有起到應(yīng)有的懲戒作用，要么“刮風(fēng)式”的聯(lián)合集中整治，不能形成管理的長效機制 。

3.3 農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管制度設(shè)計的制約

目前的生產(chǎn)、流通、加工“消費流水線式”分段管理制度設(shè)置使各過程檢測監(jiān)控彼此割裂開來，結(jié)果一是各自為政，職責(zé)不清，主體不明，體系交叉重疊；二是檢測機構(gòu)、設(shè)備儀器重復(fù)投資建設(shè)，而功能卻不能充分發(fā)揮；三是功利性的檢測多，而公益性的檢測少，檢測項目、頻率、收費隨意性大；四是重視產(chǎn)成品的全面精細(xì)檢測而忽視產(chǎn)地和生產(chǎn)過程的簡易速測。

3.4 補償機制缺失的制約

目前對問題農(nóng)產(chǎn)品的處置采取“產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入”的制度，沒有銷毀的補償機制，也就沒有銷毀的強制措施。生產(chǎn)經(jīng)營者往往從自身利益考慮，千方百計將產(chǎn)品賣出去，因而病死畜禽、有毒蔬菜等上餐桌現(xiàn)象便不可避免。

由于超過保質(zhì)期、制度性產(chǎn)品禁售禁用等，必然形成一些不能上市的化學(xué)品。這些產(chǎn)品有的可回收再利用，但更多的是危害性存在而利用價值全無，對這些產(chǎn)品如沒有合理的補償機制，由經(jīng)營者自行處置，只能是扔掉、埋掉，必然導(dǎo)致對環(huán)境的污染，造成更大的危害。

3.5 組織和管理體制的制約

現(xiàn)行的部門分工協(xié)作的“分段式”管理體制，是在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過多部門的利益博弈形成的，其弊端十分明顯。一是職能相近，界限模糊，職能不清。利益面前爭先恐后，責(zé)任面前推諉扯皮，共同負(fù)責(zé)變成了無人負(fù)責(zé)；二是執(zhí)法隊伍龐大，但歸屬不同，能力削弱，在復(fù)雜問題面前，齊抓共管演變成誰都管不了；三是過度執(zhí)法與執(zhí)法不到位并存。在某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、擾民增負(fù)的同時，公益項目、偏遠(yuǎn)地區(qū)則出現(xiàn)監(jiān)管的盲區(qū)。 4 發(fā)展方向與建議

4.1 構(gòu)建以縣域為基本單位的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“縣長負(fù)責(zé)制”

建立以縣級政府為主體的縣鄉(xiāng)村三級安全責(zé)任體系?？h級側(cè)重區(qū)域化學(xué)品供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品檢測網(wǎng)點設(shè)計、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)劃布局、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合執(zhí)法和必要的人財物保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)側(cè)重生產(chǎn)過程和初級農(nóng)產(chǎn)品檢測、土地流轉(zhuǎn)、技術(shù)服務(wù)、協(xié)會等組織建設(shè)。村一級主要是具體事項的審查、技術(shù)指導(dǎo)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息收集等。

4.2 健全完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)

與縣長農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任制相適應(yīng)，賦予縣一級農(nóng)業(yè)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營管理使用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、追溯體系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理體系建立、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法等必要的自主權(quán)。同時，對可能造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危害的行為和個人制定明確的強制性約束和懲處規(guī)定，為農(nóng)民專業(yè)合作組織的建設(shè)、土地的流轉(zhuǎn)與整合、初級農(nóng)產(chǎn)品的檢測、購銷臺賬等制度的實施提供支持。

4.3 實行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合執(zhí)法

借鑒城市綜合執(zhí)法的經(jīng)驗，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，調(diào)整職責(zé)分工和結(jié)構(gòu)布局設(shè)置，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法管理統(tǒng)一實施，各個管理體系聯(lián)網(wǎng)運轉(zhuǎn)，檢測等各項數(shù)據(jù)互認(rèn)共享，在減負(fù)（擔(dān)）降擾（民）的同時，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌監(jiān)管執(zhí)法工作的全過程、全覆蓋。

4.4 建立以政府為主、保險機構(gòu)配套的安全風(fēng)險補償制度

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險主要來自農(nóng)產(chǎn)品和化學(xué)投入品兩個方面。要扶持和引導(dǎo)金融保險機構(gòu)建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險體系，以提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者抗拒風(fēng)險的能力。 在處理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件時，不能簡單地將責(zé)任推給生產(chǎn)者或經(jīng)營者，采取簡單的“不出不進”、“退市撤架”等處理手段。 應(yīng)當(dāng)以防為主、治源治早，能在生產(chǎn)過程整改的及時整改，不能整改的及早采取措施，把生產(chǎn)經(jīng)營者的損失降到最低限度。對自然原因、政策原因和工作原因造成的損失，該政府承擔(dān)的就政府“埋單”，然后對產(chǎn)品進行無害化處理。生產(chǎn)者、經(jīng)營者也應(yīng)強化風(fēng)險意識，通過加強自檢、積極入保等措施，將安全風(fēng)險化解。

4.5 建立適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的土地流轉(zhuǎn)新機制

在尊重農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和獲益權(quán)的前提下，運用經(jīng)濟、法律、行政、教育等手段，通過建立土地合作社、區(qū)域土地整體租賃、相鄰地塊統(tǒng)一訂單生產(chǎn)等形式，推動土地流轉(zhuǎn)，加快規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)步伐。搞好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有土地流轉(zhuǎn)信息平臺，村級要有流轉(zhuǎn)土地儲備。制定合理的地價評估程序和辦法，保障農(nóng)民利益不受侵害；科學(xué)設(shè)定計價參照標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立以當(dāng)?shù)刂饕臣Z為價格浮動參照的定價和價格浮動標(biāo)準(zhǔn)體系；妥善處理個別農(nóng)戶的問題，完善土地調(diào)整和流轉(zhuǎn)的組織和配套政策，維護個別因特殊原因不能一并流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶的權(quán)益。