摘 要： 外來(lái)入侵物種是指從自然分布區(qū)通過(guò)有意或無(wú)意的人為活動(dòng)而被引入，在當(dāng)?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力、給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的影響的物種。外來(lái)入侵物種在當(dāng)?shù)囟ㄖ病ⅱ贁U(kuò)展并產(chǎn)生一定影響的過(guò)程稱(chēng)為生物入侵。它們對(duì)入侵地的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人類(lèi)健康造成了巨大的生態(tài)災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失，因此，引起了人們廣泛的關(guān)注。然而，由于缺乏對(duì)入侵生物的綜合性認(rèn)識(shí)，對(duì)于控制入侵生物措施的研究也才剛剛起步，還沒(méi)有系統(tǒng)的控制外來(lái)入侵生物的有關(guān)程序與法規(guī)。為了保護(hù)中國(guó)的生物多樣性，維護(hù)生態(tài)安全，亟須加快中國(guó)在這一領(lǐng)域的立法步伐。

關(guān)鍵詞：生物入侵；外來(lái)物種；生物入侵立法；防治對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）19-0091-04

外來(lái)入侵物種是指從自然分布區(qū)通過(guò)有意或無(wú)意的人為活動(dòng)而被引入、在當(dāng)?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力、給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的損害或影響的物種。這些入侵物種瘋長(zhǎng)成災(zāi)，侵入草場(chǎng)、林地和荒地，很快形成單種優(yōu)勢(shì)群落，導(dǎo)致原有植物群落的衰退。外來(lái)入侵物種在當(dāng)?shù)囟ㄖ?、擴(kuò)展并產(chǎn)生一定影響的過(guò)程稱(chēng)為生物入侵。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，國(guó)際貿(mào)易往來(lái)的頻繁，外來(lái)生物入侵的幾率大大增加，外來(lái)生物侵犯的領(lǐng)域也愈來(lái)愈廣泛，它們給入侵地的生態(tài)安全、農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)以及人類(lèi)健康帶來(lái)了巨大的生態(tài)災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失。

一、外來(lái)生物入侵現(xiàn)狀

生物入侵（Biological invasion）是不同于生物物種的自然擴(kuò)散，它是指一種生物以任何方式傳入其原產(chǎn)地以外的國(guó)家或地區(qū)，并在那里繁殖、建立自然種群、擴(kuò)展并產(chǎn)生一定影響的過(guò)程或現(xiàn)象。對(duì)于特定的生態(tài)系統(tǒng)與棲息地來(lái)說(shuō)，任何非本地的生物都叫做外來(lái)生物。絕大多數(shù)生物入侵由人類(lèi)活動(dòng)所致，但自然入侵也是存在的，這種入侵既包括物種范圍的微小變化，也包括不同大陸間的嚴(yán)重入侵。

（一）中國(guó)生物入侵現(xiàn)狀

中國(guó)是遭受外來(lái)生物入侵最嚴(yán)重的國(guó)家之一。中國(guó)幅員遼闊，從北到南5 500KM，從東到西5 200KM，跨越50個(gè)緯度和5個(gè)氣候帶，多樣的生態(tài)系統(tǒng)使得中國(guó)易遭受入侵物種的侵害。除極少數(shù)位于青藏高原的保護(hù)區(qū)外，全國(guó)各省市自治區(qū)，無(wú)一沒(méi)有外來(lái)物種。近來(lái)，生物入侵有逐漸加強(qiáng)的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年，外來(lái)入侵物種給中國(guó)農(nóng)、林業(yè)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)574億元 [1]。

1.外來(lái)入侵物種種類(lèi)多。入侵物種的種類(lèi)繁多。從脊椎動(dòng)物到無(wú)脊椎動(dòng)物，從高等植物到低等植物，小到細(xì)菌、微生物、病毒都能找到例證。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)查證，目前已知中國(guó)至少有300種入侵植物、40種入侵動(dòng)物、11種入侵微生物，平均每年遞增1～2種。在國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟公布的全球100種最具威脅性的外來(lái)生物中，已入侵中國(guó)的有50余種，其中包括每年造成570億元經(jīng)濟(jì)損失的11種主要物種。中國(guó)已成為外來(lái)生物入侵的“重災(zāi)區(qū)” [2]。

2.外來(lái)入侵物種傳播范圍廣。近年來(lái)，中國(guó)外來(lái)物種的入侵范圍呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代入侵中國(guó)的一種原生活在美國(guó)的小麥蚊蟲(chóng)，三十年間已遍及全國(guó)主要的小麥產(chǎn)區(qū)。2005年在北京發(fā)現(xiàn)的蔗扁蛾，現(xiàn)在已傳到海南、福建、南京等地。豚草已經(jīng)廣泛分布于東北、華北、東南等15個(gè)省市，并形成了沈陽(yáng)、南京、南昌區(qū)[1]。

3.外來(lái)入侵物種的分布不均衡。外來(lái)入侵物種在中國(guó)的分布很不均衡，某些入侵物種呈現(xiàn)一定的區(qū)域性。如由于氣候等條件的限制，西北、青藏、內(nèi)蒙古生物入侵現(xiàn)象很少；豚草、白蛾主要分布在東北和華北地區(qū)；飛機(jī)草、紫莖澤蘭、空心蓮子草主要分布在西南地區(qū)；薇甘菊、水葫蘆、福壽螺、蔗扁蛾等主要分布在華南、華中和華東地區(qū)。

（二）外來(lái)生物入侵帶來(lái)的危害

1.給國(guó)家造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，危害人類(lèi)生命。生物入侵備受各國(guó)政府關(guān)注的首要原因就是它造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失。中國(guó)大陸于1985年在南京中山陵的黑松上首次發(fā)現(xiàn)松材線蟲(chóng)病，當(dāng)時(shí)僅在1省1市1區(qū)發(fā)生，病死的樹(shù)僅256株。在過(guò)去二十多年的時(shí)間里，松材線蟲(chóng)病疫情已擴(kuò)大到12個(gè)省區(qū)，累計(jì)致死松樹(shù)3 500多萬(wàn)株，直接經(jīng)濟(jì)損失25億元，間接損失高達(dá)250億元。據(jù)中國(guó)專(zhuān)家估計(jì)，中國(guó)由于部分外來(lái)有害生物和外來(lái)物種入侵造成的損失達(dá)每年574億元人民幣以上 [3]。一些外來(lái)病原生物的入侵直接危及人類(lèi)的生命。豚草、三裂葉豚草現(xiàn)已分布在中國(guó)東北、華北、華東和華中的15個(gè)省市，它的花粉就是引起人類(lèi)花粉過(guò)敏的主要病原物 [4]。

2.改變生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)并造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞和生物污染。外來(lái)物種一旦入侵一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，首先引起生態(tài)系統(tǒng)組成和結(jié)構(gòu)的變化。同時(shí)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的資源獲取或利用產(chǎn)生影響，并使系統(tǒng)的干擾頻度發(fā)生改變，生態(tài)系統(tǒng)的營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生變化。大部分外來(lái)物種成功入侵后大爆發(fā)，生長(zhǎng)難以控制，造成嚴(yán)重的生物污染，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。比如，原產(chǎn)南美洲的水葫蘆，20世紀(jì)30年代作為畜禽飼料特意引入中國(guó)，后逃逸為野生，現(xiàn)已遍布華北、華東、華中、華南的河湖水塘，瘋長(zhǎng)成災(zāi)，嚴(yán)重破壞水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致大量水生動(dòng)植物的死亡；特別是在云南滇池，它們密布于水面，原來(lái)湖中的水草被滅絕，極大地破壞了整個(gè)系統(tǒng)的正常功能。更可怕的是許多入侵物種，在新的環(huán)境中可能出現(xiàn)基因突變，造成嚴(yán)重的生物污染。

3.生物入侵導(dǎo)致生物多樣性的喪失。臭氧層破壞、地球氣候變暖和生物物種急劇減少，是當(dāng)今全球三大環(huán)境問(wèn)題。生物入侵已成為導(dǎo)致生物多樣性下降的第二大因素，僅次于生境 ① 喪失。生物多樣性是指一個(gè)區(qū)域內(nèi)生命形態(tài)的豐富程度，是生物與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與相關(guān)的各種生態(tài)過(guò)程的總和，包含動(dòng)物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。

它分為遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次。（1）對(duì)遺傳多樣性的影響：遺傳多樣性是指生物體內(nèi)決定其性質(zhì)和狀況的遺傳因子及其組合的多樣性。當(dāng)入侵物種和當(dāng)?shù)厣镫s交時(shí)，加速了本地物種的消失或?qū)е逻z傳多樣性的丟失。雜交也會(huì)將當(dāng)?shù)厣锏幕蛞氲饺肭治锓N中，會(huì)導(dǎo)致入侵物種遺傳變異的增加，從而增強(qiáng)了入侵物種在新環(huán)境中的適應(yīng)度。（2）對(duì)物種多樣性的影響：物種多樣性是生物多樣性的核心，是生物多樣性最主要的結(jié)構(gòu)和功能單位，是指地球上動(dòng)物、植物、微生物等生物種類(lèi)的豐富程度。飛機(jī)草——原產(chǎn)于美洲，于解放前后從中緬、中越邊境傳入中國(guó)云南南部，現(xiàn)已廣泛分布于云南、廣西、四川的很多地區(qū)并以較快的速度向北推。在其發(fā)生區(qū)總是以漫山遍野密集成片的單個(gè)植物群落出現(xiàn)，大肆排擠本地植物，侵占宜林荒地，影響林木生長(zhǎng)和更新。（3）對(duì)生態(tài)系統(tǒng)多樣性的影響：生態(tài)系統(tǒng)多樣性是指生物圈、生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物群落和生物過(guò)程的多樣性。這一方面的影響與其對(duì)本土生物多樣性產(chǎn)生的負(fù)面影響相比，在短期內(nèi)不太明顯，不易被人們發(fā)現(xiàn)。但是確有證據(jù)表明，外來(lái)物種的入侵和擴(kuò)大給入侵地的生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了負(fù)面影響。

中國(guó)地域遼闊，生態(tài)環(huán)境多樣，生物多樣性豐富，外來(lái)有害生物很容易找到適宜的棲息地。外來(lái)有害生物一旦入侵成功，我們要付出很大代價(jià)來(lái)控制其擴(kuò)散和蔓延，費(fèi)用極為昂貴，要徹底根除極為困難。因此，防范外來(lái)有害生物入侵將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

二、防治外來(lái)生物入侵的立法現(xiàn)狀

（一）澳大利亞、美國(guó)防治生物入侵立法情況

外來(lái)生物入侵這一全球性問(wèn)題已引起世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。美國(guó)和澳大利亞等國(guó)已制定了外來(lái)物種管理的有關(guān)策略，建立了各種指南、技術(shù)準(zhǔn)則，并完善了相關(guān)立法，加強(qiáng)了本國(guó)對(duì)入侵物種的管理。對(duì)國(guó)外的外來(lái)物種管理策略加以研究，可以為中國(guó)的外來(lái)入侵物種管理提供有益的借鑒。

1.美國(guó)對(duì)入侵物種的防治對(duì)策。據(jù)預(yù)測(cè)，不久之后，生物入侵將會(huì)變成導(dǎo)致美國(guó)生物多樣性喪失最主要的原因。當(dāng)前，美國(guó)政府對(duì)入侵物種的重視程度不斷加強(qiáng)，更是采取了相應(yīng)的管理對(duì)策。1999年2月美國(guó)總統(tǒng)克林頓發(fā)布有關(guān)入侵物種的總統(tǒng)令，號(hào)召每個(gè)聯(lián)邦政府執(zhí)行人員配合做好防止外來(lái)種入侵的相關(guān)協(xié)調(diào)工作；由美國(guó)農(nóng)業(yè)部等部門(mén)支持的入侵植物管理國(guó)家策略提出了三項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)，即預(yù)防、控制和恢復(fù)入侵物種；美國(guó)植物衛(wèi)生監(jiān)測(cè)局、農(nóng)業(yè)部和土地管理局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均已制訂計(jì)劃，將外來(lái)入侵雜草的及時(shí)監(jiān)測(cè)和迅速處理列為首要工作。另外，美國(guó)針對(duì)入侵物種還采取了一些積極的舉動(dòng)，這些行動(dòng)具體包括：（1）美國(guó)農(nóng)業(yè)部在90多個(gè)入境港口派駐1 300多名檢察員檢查入境農(nóng)產(chǎn)品以防止入侵物種的進(jìn)入，力爭(zhēng)使入侵物種在入境之前就得到根除；（2）美國(guó)農(nóng)業(yè)部禁止從中國(guó)進(jìn)口未經(jīng)處理的木質(zhì)包裝材料，以防止亞洲天?？频睦ハx(chóng)的進(jìn)入；（3）美國(guó)內(nèi)政部和野生動(dòng)物局在芝加哥海船運(yùn)河中建造一個(gè)柵欄，以預(yù)防入侵物種在大湖區(qū)域與密西西比河盆地之間擴(kuò)散。

2.澳大利亞的立法情況及對(duì)中國(guó)的啟示。澳大利亞是一個(gè)島狀大陸，進(jìn)出口貿(mào)易主要通過(guò)海洋運(yùn)輸進(jìn)行。因此，除了外來(lái)雜草這一世界各國(guó)普遍存在的外來(lái)入侵物種問(wèn)題之外，澳大利亞還面臨著通過(guò)壓艙水?dāng)y帶的海洋外來(lái)物種入侵的巨大威脅。外來(lái)物種入侵問(wèn)題引起了澳大利亞政府、各社會(huì)團(tuán)體和廣大公眾的高度重視。澳大利亞對(duì)外來(lái)物種的管理主要體現(xiàn)在對(duì)外來(lái)雜草和船舶壓艙水的管理。1996年，澳大利亞制定了澳大利亞生物多樣性保護(hù)國(guó)家策略，其中涉及外來(lái)物種的管理問(wèn)題。在該國(guó)家策略中，制訂了如何對(duì)外來(lái)物種的現(xiàn)實(shí)和潛在影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的研究計(jì)劃，并指出需要建立控制和消除外來(lái)物種的生物學(xué)科，并最大限度地減小外來(lái)物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)。1997年，澳大利亞和新西蘭農(nóng)業(yè)與資源管理委員會(huì)以及澳大利亞林業(yè)部共同發(fā)布了國(guó)家雜草策略。針對(duì)外來(lái)雜草的管理，還提出了建立雜草風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)引進(jìn)的外來(lái)植物在野外建立種群的風(fēng)險(xiǎn)、潛在影響以及控制的可能性作了評(píng)估。為了加強(qiáng)對(duì)海洋有害物種引進(jìn)的管理，澳大利亞檢疫與檢驗(yàn)局于1991年發(fā)布了壓艙水指南，這是世界上第一部強(qiáng)制執(zhí)行的壓艙水管理方面的法規(guī)性文件 [5]。

這些管理策略和指南等技術(shù)性和法規(guī)性文件，對(duì)防止引進(jìn)、控制和消除入侵物種發(fā)揮了重要的作用。為了保障中國(guó)的生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)物種資源的可持續(xù)利用。中國(guó)在外來(lái)入侵物種的管理方面應(yīng)做到：盡快建立相應(yīng)的法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)外來(lái)入侵物種的依法管理；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成多部門(mén)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制；加強(qiáng)外來(lái)入侵物種管理制度的建設(shè)。

（二）中國(guó)應(yīng)對(duì)生物入侵的立法現(xiàn)狀

在中國(guó)，外來(lái)物種入侵造成災(zāi)難性后果的例子已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。究其原因，主要是由于中國(guó)缺乏配套的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范。從立法現(xiàn)狀來(lái)看，目前，中國(guó)尚沒(méi)有防治外來(lái)生物入侵的專(zhuān)門(mén)法律。中國(guó)涉及生物多樣性保護(hù)包括外來(lái)生物入侵的法律法規(guī)有近10部，主要有植物檢疫條例（1992年修改）、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法（1991）、森林病蟲(chóng)害防治條例（2005）等等 [6]。這些法規(guī)都散見(jiàn)于農(nóng)業(yè)法、漁業(yè)法、森林法、草原法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法之中。這些大致構(gòu)成了中國(guó)應(yīng)對(duì)生物入侵的基本防范體系。

（三）防治外來(lái)物種入侵的相關(guān)法律法規(guī)評(píng)價(jià)

中國(guó)已經(jīng)頒布了一系列與外來(lái)物種入侵相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)阻止物種入侵也起到了一定的作用。由于對(duì)遭受入侵生物危害的企業(yè)、單位和個(gè)人在法律上的義務(wù)和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，沒(méi)有明確的條文規(guī)定，致使許多入侵生物根除不利而疫情大面積擴(kuò)散，造成大范圍的嚴(yán)重危害。它們很少涉及到防范外來(lái)物種入侵的程序和技術(shù)等專(zhuān)業(yè)內(nèi)容，也根本不會(huì)考慮到生物多樣性和生態(tài)平衡的問(wèn)題。

從總體現(xiàn)狀來(lái)看，中國(guó)一直沒(méi)有針對(duì)外來(lái)物種入侵的專(zhuān)項(xiàng)法律。對(duì)這些條例進(jìn)行考察，我們發(fā)現(xiàn)，目前的外來(lái)物種入侵在立法上存在許多盲點(diǎn)和不足：

1.從立法目的看，立法目的不科學(xué)。以前的立法目的主要是基于人體健康或是出于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的考慮，而很少考慮到生物多樣性、生態(tài)安全或是可持續(xù)發(fā)展等。如果不重新科學(xué)認(rèn)定立法目的，就難以維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全以及促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.從條例內(nèi)容看，法律沒(méi)有明確規(guī)定某些部門(mén)在物種入侵方面的管理權(quán)限。法律沒(méi)有明確規(guī)定外來(lái)物種由哪個(gè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，法律也沒(méi)有明確規(guī)定有權(quán)審批引進(jìn)物種的行政部門(mén)的生態(tài)安全監(jiān)管職責(zé)；另外，目前的法律法規(guī)側(cè)重于防止有害生物無(wú)意傳入的檢疫工作，缺乏對(duì)有意引進(jìn)的外來(lái)物種管理的法律法規(guī)。

3.從法律手段看，立法保護(hù)對(duì)象不全面。立法確定了名錄制度：如入境植物檢疫危險(xiǎn)性蟲(chóng)、雜草名錄，禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和其他檢疫物名錄，進(jìn)境植物檢疫禁止進(jìn)境物名錄等等。該制度有助于把注意力集中到已知的危險(xiǎn)外來(lái)物種上，但是，它沒(méi)有對(duì)不在名單上的具有潛在威脅的外來(lái)物種規(guī)定防范措施。我們應(yīng)該大力發(fā)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等等。

至今，中國(guó)尚無(wú)一部國(guó)家級(jí)的針對(duì)外來(lái)物種管理的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)?，F(xiàn)行的外來(lái)物種立法現(xiàn)狀與中國(guó)面臨的生物安全的嚴(yán)峻形勢(shì)很不相稱(chēng)。所以，我們有必要從生物安全的角度來(lái)考慮制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，并加強(qiáng)各部門(mén)的配套立法，明確各部門(mén)的權(quán)限和職責(zé)，健全相應(yīng)的管理機(jī)制。

三、健全中國(guó)防治外來(lái)生物入侵法律制度的建議

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)際聯(lián)系的密切，與世界各地的物種交流將更趨頻繁，為滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)的生產(chǎn)而有意識(shí)引進(jìn)物種的需求將會(huì)增多；同時(shí)，隨著運(yùn)輸和貿(mào)易等途徑而無(wú)意引進(jìn)的物種的可能性也會(huì)增加。通過(guò)對(duì)中國(guó)立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，加上對(duì)美國(guó)和澳大利亞兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，為進(jìn)一步健全防范外來(lái)物種入侵的法律體系，彌補(bǔ)中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)在外來(lái)物種入侵管理方面存在的漏洞，中國(guó)要采取一些有效的對(duì)策：

（一）完善外來(lái)物種入侵防治方面的立法體系

目前中國(guó)在外來(lái)生物入侵防范方面的法律保障體制還不完善，相關(guān)部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，在外來(lái)物種鑒定、預(yù)警與控制方面缺乏統(tǒng)一部署。為此中國(guó)亟須建立外來(lái)入侵物種管理方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，對(duì)管理的對(duì)象、內(nèi)容、權(quán)利與責(zé)任等問(wèn)題做出明確規(guī)定，特別要對(duì)為滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等生產(chǎn)需要而有意引進(jìn)外來(lái)物種的行為加強(qiáng)立法，建立從入侵生物引入（有意或無(wú)意）、人員攜帶、發(fā)現(xiàn)鑒定、根除控制、責(zé)任追究等各個(gè)環(huán)節(jié)的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)充分的預(yù)警與控制。對(duì)已入侵的外來(lái)物種的控制行動(dòng)做出規(guī)定，并保證法律條文的有關(guān)規(guī)定與相關(guān)國(guó)際公約的一致性，從而實(shí)現(xiàn)外來(lái)入侵物種的全面、依法管理。我們可以建立法律責(zé)任制度，針對(duì)引進(jìn)外來(lái)生物的不同原因來(lái)分析各種主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。針對(duì)某些科研機(jī)構(gòu)為了實(shí)驗(yàn)需要引入的外來(lái)生物，法律要明確規(guī)定所要承擔(dān)的責(zé)任。

1.制定專(zhuān)門(mén)的《外來(lái)生物入侵防治法》。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的立法和《生物多樣性公約》，首先，要確立預(yù)防為主，綜合治理的原則。其次，確立幾項(xiàng)重要法律制度：第一，外來(lái)物種引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度。建立全國(guó)權(quán)威風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由來(lái)自多部門(mén)多學(xué)科的外來(lái)入侵生物專(zhuān)家組成，由其確立可引進(jìn)物種的目錄，指導(dǎo)外來(lái)物種引進(jìn)活動(dòng)。第二，建立相應(yīng)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)、制約及防范機(jī)制，充分保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。第三，建立有效的監(jiān)控與監(jiān)督機(jī)制。查明對(duì)保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性產(chǎn)生重大不利影響的種類(lèi)，并通過(guò)抽樣調(diào)查和其他技術(shù)，監(jiān)測(cè)其影響。

2.修改完善相應(yīng)法律。中國(guó)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律需要修訂。例如，可在《野生動(dòng)物保護(hù)法》第1條規(guī)定，禁止獵捕、殺害、食用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。禁止向野生動(dòng)物保護(hù)地、特別是自然保護(hù)區(qū)有意引進(jìn)任何可能造成生物入侵的生物；禁止在野生動(dòng)物保護(hù)地飼養(yǎng)和投喂任何野生動(dòng)物，除非被證明是無(wú)人類(lèi)幫助而無(wú)法維持生存的物種；在進(jìn)入野生動(dòng)物保護(hù)地時(shí)必須采取必要措施，減少和杜絕無(wú)意引進(jìn)入侵性生物的行為 [7]。

（二）建立相關(guān)制度鞏固防治外來(lái)生物入侵工作

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作，建立并完善入境植物及其產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；首先是要利用各種渠道，在第一時(shí)間收集、整理國(guó)外疫情信息；其次是要開(kāi)展全國(guó)外來(lái)有害生物入侵情況和中國(guó)物種資源調(diào)查，全面查清現(xiàn)狀，編制外來(lái)有害生物入侵名錄和中國(guó)物種名錄，建立檔案資料，制定對(duì)應(yīng)措施；最后要在中國(guó)林科院成立專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)，從事防范外來(lái)生物入侵的相關(guān)基礎(chǔ)研究工作，為防范外來(lái)生物入侵提供科學(xué)依據(jù)。

2.加強(qiáng)外來(lái)有害生物的檢疫管理工作。首先，控制新物種的引進(jìn)數(shù)量，盡量減少引進(jìn)中國(guó)沒(méi)有的新物種；其次，對(duì)可能造成外來(lái)有害生物入侵的植物要嚴(yán)格審批，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，堅(jiān)持少量引進(jìn)、隔離試種觀察等措施（還可建立試驗(yàn)區(qū)來(lái)測(cè)試引進(jìn)生物是否適合生長(zhǎng)，再?zèng)Q定是否引進(jìn)）；最后，要加強(qiáng)引進(jìn)林木種子的監(jiān)測(cè)管理，堅(jiān)持限量審批、隔離試種、疫情跟蹤監(jiān)測(cè)等措施。

3.建立引進(jìn)許可（證）制度。許可（證）制度在國(guó)際法律體系中被廣泛用作預(yù)防和管理有意引進(jìn)物種的手段。許可（證）制度的內(nèi)容包括：提供詳細(xì)的生物資料、科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、許可條件的可能性、公眾獲取申請(qǐng)、聽(tīng)證和決策的信息和破壞和不遵守許可的制裁等 [8]。

（三）建立專(zhuān)門(mén)的法律責(zé)任追究制度

對(duì)于有意引進(jìn)外來(lái)物種造成嚴(yán)重?fù)p失的應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，追究民事、行政責(zé)任還是刑事責(zé)任，應(yīng)該明確規(guī)定。要確立包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任在內(nèi)的綜合責(zé)任機(jī)制。對(duì)有意引進(jìn)外來(lái)物種，現(xiàn)有立法只規(guī)定了行政處罰，根據(jù)實(shí)際情況，應(yīng)建立起追究民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的法律制度，民法、刑法應(yīng)增加有意引入外來(lái)物種造成嚴(yán)重?fù)p失的相關(guān)處罰。對(duì)非法引進(jìn)外來(lái)物種而且對(duì)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成巨大危害的個(gè)人，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任；對(duì)單位違法引進(jìn)有害物種，造成嚴(yán)重?fù)p失的，除對(duì)單位追究行政和賠償責(zé)任外，對(duì)直接責(zé)任人也要追究刑事責(zé)任和其他相應(yīng)責(zé)任。

（四）在法律法規(guī)中確立“誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)賠償；誰(shuí)使用，誰(shuí)付費(fèi)”原則

許多外來(lái)物種的引進(jìn)，都是由于一部分人受到金錢(qián)的驅(qū)使，認(rèn)為有利可圖。如果采取“誰(shuí)引進(jìn)，誰(shuí)賠償；誰(shuí)使用，誰(shuí)付費(fèi)”的原則來(lái)指導(dǎo)處理外來(lái)物種入侵的問(wèn)題，使入侵物種造成的危害由這些物種的引入者承擔(dān)，引進(jìn)外來(lái)物種的單位以需要購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，政府則可以收取商品稅來(lái)平衡因進(jìn)口造成的風(fēng)險(xiǎn)。在這類(lèi)經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，相信會(huì)使唯利是圖者有所收斂 [9]。

美國(guó)生態(tài)學(xué)家斯托爾格林說(shuō)：“外來(lái)物種入侵是21世紀(jì)最大的環(huán)境威脅，它比全球氣候變暖的問(wèn)題更大。中國(guó)雖然參加了《國(guó)際生物多樣性公約》，并在履行這個(gè)公約，但是至今中國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于外來(lái)物種引進(jìn)的法律，沒(méi)有建立引進(jìn)許可證制度，沒(méi)有建立外來(lái)物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。顯而易見(jiàn)，中國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)缺乏保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的目的，難以保護(hù)中國(guó)的生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全以及促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如何建立起一套行之有效的抵御外來(lái)物種入侵的法律法規(guī)，是中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

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[9] 詹長(zhǎng)英.中國(guó)防控外來(lái)物種入侵的立法思考[J].濕地科學(xué)與管理，2009，(4).

Legal Countermeasures on the Prevention and Control of Biological Invasion

JIANG Jing-jing

（Law College of Hainan University，Haikou 570228，China）

Abstract: Alien invasive species refers to those species which are introduced by intentional or unintentional human activities from natural distribution area，then，they form themselves’ regeneration ability in local natural or semi-natural ecosystem.Worse still，they have influenced local ecosystem and landscape significantly.The process of alien invasive species from field planting to extension and producing a certain influence is called biological invasion.They have brought extensive ecocatastrophe environmental disaster and economic losses to ecological security，economical development and human health in Ecological Security invaded areas.Thus，it has attracted a widespread concern from people all over the world.However，because of lacking an overall understanding to the species，we don’t have a systemic procedure and law to control the alien invasive species.Even，the research to put forward measures to control the invaded species is still only beginning.For the purpose of protecting our biodiversity and maintaining ecological security，we urgently need to quicken our step of legislation in that field.

Key words: biological invasion;alien species; biological invasion legislation;counter measures

[責(zé)任編輯 陳麗敏]