摘 要:中國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)要想取得實效,必須從宏觀的政策層面到微觀的執(zhí)行措施有一個系統(tǒng)的框架,統(tǒng)籌規(guī)劃,因地制宜,分步實施,穩(wěn)步前進,既不能一蹴而就,也不能徘徊不前。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;社會保障;中國
中圖分類號:F840 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)19-0066-03
農(nóng)村社會保障作為中國整體社會保障制度的重要組成部分,其建設(shè)思路與發(fā)展模式與城鎮(zhèn)居民社會保障制度比較起來,既有共同之處,也有明顯的自身特色。因此,中國在逐步發(fā)展農(nóng)村社會保障制度的過程中,既要借鑒國內(nèi)城市社會保障制度與國外農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的成功經(jīng)驗,也要結(jié)合中國農(nóng)村的實際情況,制定出符合中國國情的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與發(fā)展的整體思路與具體措施,充分發(fā)揮農(nóng)村社會保障制度的“減壓閥”與“穩(wěn)定器”作用,為中國新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)作出應(yīng)有的貢獻。
一、發(fā)展中國農(nóng)村社會保障制度的基本原則
農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)是一個龐大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及的范圍非常廣泛,需要考慮的因素極多,因此,中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)必須首先明確指導(dǎo)思想,從宏觀層面有一個整體的把握,理清脈絡(luò),確定思路。中國農(nóng)村社會保障制度的建立,要遵循十六屆五中全會和十六大政府工作報告的精神,在第十一個五年計劃期間,要認(rèn)真解決進城務(wù)工農(nóng)民的社會保障問題,有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的試點工作,發(fā)展農(nóng)村社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置和社會互助等農(nóng)村社會保障事業(yè)[1]。
具體說來,中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)與發(fā)展需要遵循以下原則與思路。
(一)必須堅持“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、深層次、可持續(xù)”的原則
中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)還處于剛剛起步的階段,雖然歷經(jīng)幾十年的資本積累之后,中國的綜合經(jīng)濟實力大為增強,但是由于農(nóng)村人口數(shù)量巨大,農(nóng)村社會保障體系的歷史遺留漏洞及欠債問題很多,所以相對來說農(nóng)村社會保障建設(shè)資金缺口依舊比較大,短時間內(nèi)投入的一次性專項資金也就不可能太多。因此,中國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)不可能追求過高的保障標(biāo)準(zhǔn),而只能確保保障范圍的擴大,盡最大努力做到“應(yīng)保盡保”,也就是常說的“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”。另外,在建設(shè)中國農(nóng)村社會保障制度的過程中要注意保障體系和內(nèi)容設(shè)計的科學(xué)合理,做到層次分明,結(jié)構(gòu)合理,既符合中國農(nóng)村當(dāng)前的實際情況,使農(nóng)村社會保障建設(shè)資金的使用效率最大化,又能滿足未來農(nóng)村更高保障項目的發(fā)展需要,同時具備經(jīng)濟性與可持續(xù)發(fā)展性,達到“深層次、可持續(xù)”的發(fā)展目標(biāo)。
(二)在農(nóng)村社會保障的內(nèi)容安排上要循序漸進,依次提高
正是由于中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)需要遵循“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、深層次、可持續(xù)”的發(fā)展方針,因此,在農(nóng)村社會保障項目和內(nèi)容的選擇上面必須先后有序,不可能齊頭并進。針對中國農(nóng)村的實際情況,應(yīng)當(dāng)先將養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以及最低生活保障制度作為現(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重點。原因主要有以下幾個方面:首先,因為計劃生育國策的長期實行,農(nóng)村核心家庭規(guī)模的日益縮小,傳統(tǒng)的以子女為依靠的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式正在逐步瓦解,另外由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)濟體制的改革,農(nóng)村集體經(jīng)濟很多時候也是名存實亡,集體經(jīng)濟對農(nóng)民養(yǎng)老的幫扶作用也是日漸微弱,新時期農(nóng)民的養(yǎng)老問題只有通過市場化的途徑來解決。其次,很多農(nóng)民由于長期從事繁重的體力勞動以及營養(yǎng)不良等諸多因素,造成農(nóng)民在到達一定年齡階段,尤其是年老之后往往疾病纏身,不僅喪失勞動能力,而且會給家庭帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),甚至?xí)挂呀?jīng)脫貧的農(nóng)村家庭再次返貧,因此,醫(yī)療保險對農(nóng)民的重要性也就顯得尤為重要。最后,對比城市低收入者來說,農(nóng)村的低收入群體由于客觀環(huán)境與自身因素的限制,通常缺乏增收創(chuàng)收的途徑,人數(shù)也相對較多,并且往往處于絕對貧困的狀態(tài),所以最低生活保障制度對維持農(nóng)村低收入群體的基本生活以及維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定具有舉足輕重的作用。綜合考慮以上幾個方面可以看出,中國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)必須以農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障制度三大內(nèi)容為核心,因為這三大部分是現(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障體系里面最欠缺的,也是農(nóng)民最迫切需求的,集中資金和精力重點主攻這三大領(lǐng)域就是“好鋼用到刀刃上”,會取得立竿見影的效果。
至于社會福利等較高層次的社會保障內(nèi)容,需要等到時機成熟的時候再逐步納入農(nóng)村社會保障體系的范疇。一方面,高層次的社會保障內(nèi)容往往需要大筆的資金投入,是一個“燒錢”的領(lǐng)域,如前所述,中國農(nóng)村社會保障體系的歷史欠債問題很多,所以在很長一段時期之內(nèi)中國對農(nóng)村社會保障領(lǐng)域的資金投入是一種彌補性的“還債”,因此現(xiàn)階段中國政府對農(nóng)村社會保障的“凈投入”依舊比較少,只能提供最重要、最急需的保障內(nèi)容。另一方面,高層次的社會保障項目不僅花錢較多,而且對保障項目的綜合管理水平要求也比較高,而中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)還處在探索和試驗階段,如果所有的保障項目齊頭并進,不僅會降低政府的宏觀社會保障管理水平,而且會承擔(dān)較大的風(fēng)險。因此,綜合考慮這兩方面的因素,中國農(nóng)村社會保障制度在保障項目的選擇上是要有明顯的先后順序的,必須依據(jù)“前簡單,后復(fù)雜;先低級,再高級”的發(fā)展路徑,這樣做不僅能保證農(nóng)村社會保障資金的使用效率,而且能提高農(nóng)村社會保障制度實施的實際效果。
(三)在農(nóng)村社會保障的實施對象選擇上要分批推進,先易后難
中國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)不僅在保障項目的選擇方面有著先后順序,而且在保障對象的遴選方面也不是同步進行的。由于農(nóng)村地區(qū)從業(yè)人員的工作性質(zhì)多種多樣,既有傳統(tǒng)的純粹務(wù)農(nóng)人員,也有半工半農(nóng)性質(zhì)的農(nóng)民工,更有已實際脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的個體戶和工商業(yè)者,這些不同工作性質(zhì)的農(nóng)村居民的生活來源不同,對農(nóng)村社會保障項目的需求緊迫程度也有所不同,因此要分批將他們納入農(nóng)村社會保障體系的覆蓋范疇。一般來說,應(yīng)先將農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民工、個體戶、工商業(yè)者等已部分或全部脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,收入水平相對較高的農(nóng)村居民作為農(nóng)村社會保障制度的實施對象,因為這部分人繳費能力較強,同時參保的積極性也比較高。而作為農(nóng)村人口構(gòu)成主體的純粹務(wù)農(nóng)人員因為人數(shù)眾多,收入較低,同時對農(nóng)村社會保障制度的認(rèn)知度和熱情也比較低,因此只能在后期逐步分批納入農(nóng)村社會保障體系的覆蓋范疇。這樣做就不會在短時間內(nèi)造成巨大的財政壓力,對農(nóng)村社會保障的管理難度也較低,有利于中國農(nóng)村社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。
二、建設(shè)中國農(nóng)村社會保障制度的具體措施
在建設(shè)中國農(nóng)村社會保障體系的過程中,除了上述宏觀性的指導(dǎo)思想和基本原則需要遵循外,執(zhí)行層面的具體措施與手段也是需要認(rèn)真考慮的,因為這些微觀性質(zhì)的途徑與方式往往會決定中國農(nóng)村社會保障制度的最終成效??偟膩碚f,中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)要想取得良好的實際效果,在具體的執(zhí)行措施方面可以參考以下幾點。
(一)持續(xù)加大對農(nóng)村社會保障領(lǐng)域的資金投入力度
雖然由于綜合國力的增強,中國各級政府對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的資金扶持力度在逐步加大,但由于中國長期以來的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu),導(dǎo)致中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)存在很大的漏洞,在很多領(lǐng)域甚至是空白狀態(tài)。因此,中國政府對農(nóng)村社會保障投入的資金雖然從總量上看比較多,但很多是用來償還以前欠下的舊債,真正的新增資金投入量實際上是比較少的。所以在未來較長的一段時期內(nèi),中國各級政府對農(nóng)村社會保障的資金投入量要保持在一個較高的水平,為中國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)提供充裕的資金支持。另外,中國政府也要尋求農(nóng)村社會保障所需資金的多種融資渠道。除了傳統(tǒng)的財政專項撥款之外,也應(yīng)該建立一個專門的預(yù)算外資金,用來彌補農(nóng)村社會保障資金的缺口。此外,應(yīng)適應(yīng)新形勢的需要,用市場化的方式來籌集農(nóng)村社會保障建設(shè)所需資金。例如可以征收社會保障專項稅或社會保障附加稅,以稅收的形式為社會保障制度建設(shè)提供一個“資金蓄水池”。同時,由于社會保障專項資金的數(shù)額非常巨大,而且面臨通貨膨脹導(dǎo)致的“縮水”問題,應(yīng)該認(rèn)真考慮社?;鸬娜胧袉栴},以確保社保資金的保值增值,只是在實行的過程中要充分評估社保資金入市的風(fēng)險,不奢求過高的投資回報率,而要以社保資金的安全性為首要目標(biāo),以免竹籃打水一場空。
(二)加快中國農(nóng)村社會保障的專項立法進程
中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的情況非常復(fù)雜,涉及面非常廣泛,需要考慮的因素也很多,因此除了國家宏觀層面的政策指導(dǎo)外,還需要相關(guān)法律的大力支持和維護。首先,中國政府應(yīng)制定統(tǒng)一性的《社會保障法》,用法律的形式將中國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的原則、條件、形式、內(nèi)容等諸多方面確定下來,并且規(guī)范各級政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。其次,應(yīng)加快農(nóng)村社會保障相關(guān)配套法律的制定步伐,因為基本的《社會保障法》是農(nóng)村社會保障制度宏觀層面的整體規(guī)劃,因其需要考慮的因素很多,所以很多細(xì)節(jié)不可能規(guī)定得過于詳細(xì),這就需要多種有關(guān)農(nóng)村社會保障的配套法律來進行彌補。國務(wù)院要根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的精神和要求,進一步完善《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》,并制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險工作條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療工作條例》和《農(nóng)村最低生活保障工作條例》等法規(guī),使《社會保障法》的法律規(guī)定具體化、可操作化[2] 。最后,由于中國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異比較大,社會風(fēng)俗也存在顯著差異,農(nóng)村社會保障在法律層面也不可能搞“一刀切”,因此,應(yīng)允許基層政府依據(jù)實際情況制定地方性的農(nóng)村社會保障法律法規(guī),作為國家層面的農(nóng)村社會保障法律的有力補充,充分提高中國各層次農(nóng)村社會保障法律的精確性和時效性。
(三)努力提高中國農(nóng)村社會保障的綜合管理水平
由于中國農(nóng)村社會保障制度起步較晚,農(nóng)村基層工作人員的理論水平和實際操作能力不強,再加上農(nóng)民的維權(quán)意識不夠高以及其他一些因素的影響,共同造成中國農(nóng)村社會保障的管理水平較為低下。甚至出現(xiàn)了一些不合理的現(xiàn)象和問題,主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會保障的主管部門縱橫交錯,權(quán)責(zé)不清,管理成本過高;農(nóng)村社會保障專項資金的挪用、占用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此,要想提高中國農(nóng)村社會保障的綜合管理水平,應(yīng)當(dāng)主要從以下幾個方面著手:第一,理清農(nóng)村社會保障的隸屬關(guān)系,明確各級主管部門的權(quán)利和職責(zé),盡可能地減少“多龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生,以提高政府對農(nóng)村社會保障的管理效率,較低管理成本,使有限的農(nóng)村社會保障資金能更大程度地被有效利用。第二,加大對農(nóng)村社會保障資金的管理和監(jiān)督力度,必須設(shè)立專門的農(nóng)村社會保障資金賬戶,并嚴(yán)格地執(zhí)行“收支兩條線”的財政資金審批制度,提高農(nóng)村社會保障專項資金的安全性。同時,對侵占農(nóng)村社會保障資金的行為給予及時的嚴(yán)肅處理,不可姑息養(yǎng)奸。
綜合以上幾個方面,中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)是一個長期性的復(fù)雜過程,需要耗費大量的財力、物力和時間,同時也存在一定的風(fēng)險和不確定因素。因此,為盡可能地提高中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)步伐和階段性成果,就必須事先規(guī)劃,統(tǒng)籌安排,分步實施,因地制宜,盡最大努力打贏這場“攻堅戰(zhàn)”。
參考文獻:
[1] http://www.xinhuanet.com/report/16j5zqh/.
[2] 田野.中國農(nóng)村發(fā)展重大問題研究[M].北京:科學(xué)出版社,2004:258.
[責(zé)任編輯 陳麗敏]