摘 要：解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三農(nóng)問題是全黨工作的重中之重。農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)則是貫穿于三農(nóng)工作之中的一個重要領(lǐng)域。目前農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)正處于一個重要的發(fā)展關(guān)頭，需要統(tǒng)一思想認(rèn)識，切實有效推進(jìn)工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共服務(wù)；挑戰(zhàn)；應(yīng)對措施

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0038-02

三農(nóng)問題是長期困擾中國社會發(fā)展的重大社會課題，也是中央自改革開放以來一直長抓不懈的重要工作。進(jìn)入2012年，中央繼續(xù)以一號文件形式發(fā)布關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部署，以“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”為主題，全面部署今年和今后一個時期的三農(nóng)工作。但是，三農(nóng)問題的長期性復(fù)雜性也一直制約著問題的根本解決。結(jié)合學(xué)習(xí)今年一號文件，就農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)過程中所面對的挑戰(zhàn)及應(yīng)有的對策，做一粗淺的分析。

一、建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)過程中面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村公共服務(wù)可以區(qū)分為生活類公共服務(wù)和生產(chǎn)類公共服務(wù)。在前一類中，包括了與農(nóng)民生活密切相關(guān)的子女教育、醫(yī)療保險、社會保障、生育及養(yǎng)老、水電設(shè)施、道路建設(shè)、公共文化、環(huán)境保護(hù)、社會治安等方面內(nèi)容；在后一類中，包括了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動直接相關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品供求信息、農(nóng)業(yè)勞動力培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等。今年的中央一號文件，主題是部署加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，實際上基本圍繞著生產(chǎn)類的公共服務(wù)，進(jìn)行了周密的安排，對進(jìn)一步加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，切實保障和改善農(nóng)村民生，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)將起到極為重要的推動和指導(dǎo)作用。

農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)是解決三農(nóng)問題的重要環(huán)節(jié)。2008年中央一號文件提出，要逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。其中包括確保義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、保持低生育水平以及發(fā)展公共文化等內(nèi)容。黨的十七屆三中全會明確了到2020年中國農(nóng)村改革發(fā)展六大基本目標(biāo)和任務(wù)，其中重要的一項就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)。去年8月，國務(wù)院把中央這一要求寫進(jìn)了“十二五”規(guī)劃綱要，明確指出要堅持以人為本、服務(wù)為先，履行政府公共服務(wù)職責(zé)，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。

近幾年來，中國農(nóng)村已形成新的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策體系框架：全面取消農(nóng)業(yè)稅；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接補(bǔ)貼；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村；在全國農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度，保障農(nóng)民工權(quán)益等。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，各級政府加大了對三農(nóng)的投資力度，農(nóng)村公共服務(wù)的供給與服務(wù)水平明顯得到改觀，政府承擔(dān)的提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的責(zé)任逐漸加強(qiáng)與明顯，農(nóng)民得到的實惠也顯而易見。

但是，中國農(nóng)村公共服務(wù)體系仍存在不少的問題，主要表現(xiàn)為：農(nóng)村公共服務(wù)供給總體缺乏，城鄉(xiāng)供給嚴(yán)重不平衡;農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失調(diào)，供求矛盾突出;農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，長期欠賬嚴(yán)重；農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量不高，效率低下。就廣東而言，由于珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)的巨大經(jīng)濟(jì)差距，明顯可以見到地區(qū)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，落后地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)欠賬甚多，不少地方在落實中央關(guān)于農(nóng)村工作的部署上心有余而力不足，財政投入 嚴(yán)重不足，缺乏整體規(guī)劃和全面推進(jìn)，缺乏有效的績效評估，農(nóng)民生活質(zhì)素仍有待提高。

二、農(nóng)村公共服務(wù)水平低的主要原因

1.長期實行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給制度缺失。長期以來，中國實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在這種發(fā)展戰(zhàn)略下，以農(nóng)補(bǔ)工，以農(nóng)促工，促進(jìn)農(nóng)村資源向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)哺育了城市工業(yè)，卻削弱了農(nóng)業(yè)發(fā)展的自我積累能力。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在公共服務(wù)的建設(shè)上，就是形成了城鄉(xiāng)截然不同的公共服務(wù)供給體系。城市實行的是以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給制度，而農(nóng)村基本實行的是以農(nóng)民為主的公共服務(wù)供給制度。

2.財政投入不足導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)嚴(yán)重欠賬。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要提供者。近年政府雖然一再加強(qiáng)對農(nóng)村公共服務(wù)的投入，但由于財力有限，與城市比較起來仍存在很大的差距。擔(dān)任農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)主要任務(wù)的縣鎮(zhèn)政府，恰恰是最缺錢的行政單位。不少縣鎮(zhèn)政府債臺高筑，都是吃飯財政，農(nóng)村公共服務(wù)長期處于等待上面有撥款就干活的局面。這類情況在欠發(fā)達(dá)地區(qū)似乎并非罕見。

3.投資和成效缺乏科學(xué)的評估和監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的受益主體，農(nóng)村公共服務(wù)的提供應(yīng)最大限度地滿足他們的需求。但由于目前中國農(nóng)村公共服務(wù)的供給決策是以行政命令方式進(jìn)行的，地方各級政府部門按照上級指令做出決策，往往容易造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與實際需求的脫節(jié)，甚至部分農(nóng)村公共服務(wù)的提供損害到農(nóng)民的利益，好心沒辦成好事。于是，公共資源的浪費(fèi)和農(nóng)民公共需求得不到滿足的矛盾經(jīng)常出現(xiàn)。另外，整個財政運(yùn)行缺乏嚴(yán)格的程序約束。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行約束缺位，不僅導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給成本較高，更為嚴(yán)重的是造成了制度外供給膨脹，監(jiān)督制度的缺失扭曲了農(nóng)村公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當(dāng)，資金被浪費(fèi)或挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、加速推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)既是個理論問題，更是個實踐問題。不僅涉及政府的公共政策制定，涉及新時期社會發(fā)展的整體思路，更涉及具體公共管理中中央與地方的管理體制、財政體制、地方政府責(zé)任定位、公民和社會組織的參與等一系列重大問題，與整個社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。

1.建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)過程中需要科學(xué)處理的幾個關(guān)系。以筆者之思考，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)首先是個認(rèn)識問題。在加速推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，理應(yīng)著重處理好幾方面關(guān)系：一是擺正該項工作與執(zhí)政黨及政府之間關(guān)系。應(yīng)該看到，農(nóng)民脫貧致富依然是我們需重點(diǎn)突破的工作。建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系實際上就是加強(qiáng)社會建設(shè)的重要內(nèi)容，是執(zhí)政黨和政府不可推卸的政治責(zé)任。二是應(yīng)該充分認(rèn)識農(nóng)村公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)GDP主義，明確發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共服務(wù)都是為了造福民眾，而且兩者是互相促進(jìn)的關(guān)系。三是正視農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)與建設(shè)實現(xiàn)全面小康社會和幸福廣東的關(guān)系，只有真正突破公共服務(wù)建設(shè)上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民和市民享有同等的生活環(huán)境及基本服務(wù)，才有幸福生活的社會環(huán)境。四是理順農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)上中央財政與地方財政的責(zé)任關(guān)系，加強(qiáng)中央統(tǒng)籌調(diào)撥，使農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)不至于陷入無米之炊。

2.構(gòu)建科學(xué)的問責(zé)機(jī)制和激勵機(jī)制。在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)上，政府是公共利益的提供者，農(nóng)民和農(nóng)村是利益的直接受益者。各個利益相關(guān)者間的關(guān)系由利益或激勵所驅(qū)動，同時也受體制（法律、規(guī)定、傳統(tǒng)等）的影響。所以，在這些不同利益相關(guān)者之間，在政府與村民之間，在中央政府與各級地方政府之間，應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的的問責(zé)機(jī)制和激勵機(jī)制。當(dāng)中央政府授權(quán)各級地方政府執(zhí)行其制定的農(nóng)村公共服務(wù)政策時，需要對應(yīng)地考慮地方政府落實政策所需的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力財力，需要有科學(xué)的評估體系和激勵措施。地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中需要有具體的績效報告和動態(tài)管理，需要及時反映政策落實的實際情況及問題。

3.政府在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中需完善和健全的制度體制。（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。 應(yīng)進(jìn)一步完善新型合作醫(yī)療制度。中央和省級政府要繼續(xù)增加投入，減輕農(nóng)民籌資壓力；出臺政策進(jìn)一步完善醫(yī)療保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療；加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)水平，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量和降低價格，切實減輕農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)。 應(yīng)進(jìn)一步辦好農(nóng)村教育，解決農(nóng)村尤其貧困地區(qū)面臨的 “辦學(xué)難”等問題，有效遏制優(yōu)秀教師流失勢頭，改善學(xué)校基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)備。通過中央和省級政府的經(jīng)費(fèi)追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的差距。應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度。要根據(jù)實際情況確定各地農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌設(shè)計城鄉(xiāng)社會保障制度。同時，從目前家庭養(yǎng)老體系的現(xiàn)實出發(fā)，由中央和地方財政出資，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并采取多種形式吸納社會資金解決福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和經(jīng)營的資金籌措問題。應(yīng)進(jìn)一步培育和支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。扶持和鼓勵農(nóng)民組成專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民用水合作組織，廣泛參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。應(yīng)增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。重點(diǎn)支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收密切相關(guān)的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、安全飲水、垃圾處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整體改善農(nóng)村生活環(huán)境。（2）形成基本公共服務(wù)社會化供給機(jī)制。 應(yīng)要求地方政府制定農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，逐步使基本公共服務(wù)覆蓋到全體農(nóng)村居民，并明確基本公共服務(wù)均等化的實施進(jìn)度和保障措施，對進(jìn)展情況輔以科學(xué)評估；考慮到各地基本公共服務(wù)水平存在一定差距的實際，先行在全國統(tǒng)一制度安排?？紤]調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。以發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)為重點(diǎn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)民的水平，通過有效地提供公共服務(wù)來調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務(wù)體系；健全農(nóng)村社會治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序；以提高農(nóng)村公共服務(wù)效率和公共服務(wù)質(zhì)量為中心，整合農(nóng)村各種資源，以低廉的行政成本為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。（3）改革公共財政制度，尤其是進(jìn)一步深化財政管理體制改革，完善和規(guī)范中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域?？s減政府的行政管理支出，繼續(xù)加大對公共服務(wù)的投入力度。加強(qiáng)對重點(diǎn)項目的保障力度，向農(nóng)村尤其貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜，逐步強(qiáng)化基層政府供給公共服務(wù)的體制保障能力。同時要提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，加大農(nóng)村金融政策支持力度，持續(xù)增加農(nóng)村信貸投入 。

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