在政企分開(kāi)已成共識(shí)的背景下，鐵路系統(tǒng)的巨額債務(wù)如何劃分承接，如何確定鐵路改革的步驟持續(xù)與節(jié)奏，仍在探討之中。

在一系列內(nèi)外因作用下，鐵路改革漸露曙光，而如何確定鐵路改革的步驟持續(xù)與節(jié)奏，仍在探索之中。

“不久前，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室交給鐵道部一項(xiàng)任務(wù)，研究體制改革后，鐵道部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、部門(mén)職責(zé)等問(wèn)題。在鐵道部?jī)?nèi)，政策法規(guī)司一直在牽頭開(kāi)展鐵路改革的研究?！辫F道部一位官員透露。

今年3月22日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2012 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出“按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，研究制訂鐵路體制改革方案”。其后，鐵道部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委，研究鐵路改革的力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

4月中下旬，國(guó)家發(fā)改委派出的一個(gè)團(tuán)隊(duì)，先后赴太原鐵路局、上海鐵路局等鐵路機(jī)構(gòu)考察調(diào)研，目的是研究鐵路改革及發(fā)展等問(wèn)題。

與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院參事室交通組也在做關(guān)于綜合運(yùn)輸體系建設(shè)的課題，其中涉及交通大部制改革和鐵路改革，該組成員國(guó)務(wù)院參事室參事蔣明麟表示，希望能夠在鐵路部門(mén)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研。

“除鐵路系統(tǒng)，其他領(lǐng)域政企分開(kāi)的改革都已完成。對(duì)于鐵路系統(tǒng)政企分開(kāi)的改革，各方已形成共識(shí)，我們認(rèn)為鐵路政企分開(kāi)的改革已箭在弦上。但啟動(dòng)改革需要進(jìn)行必要的準(zhǔn)備，等待合適的時(shí)機(jī)?！?民生銀行一位長(zhǎng)期關(guān)注鐵路投資與改革的人士說(shuō)。

論證階段

對(duì)于鐵路系統(tǒng)改革，此前一直有傳聞：國(guó)務(wù)院擬成立鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭開(kāi)展鐵路改革的相關(guān)工作。

而據(jù)了解，截至5月初尚不存在這一機(jī)構(gòu)。

“沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)國(guó)務(wù)院成立了‘鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組’這樣的機(jī)構(gòu)。此前，鐵路改革方案是由國(guó)家發(fā)改委來(lái)制訂的，幾年前他們提出過(guò)鐵路體制改革方案。如今，鐵道部肩負(fù)著研究制訂鐵路改革方案的主要職責(zé)。雖然最終上報(bào)國(guó)務(wù)院的方案需要多個(gè)部委共同商定確認(rèn)，但肯定無(wú)法撇開(kāi)鐵道部?！币晃昏F道部官員在4月底接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示。

國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長(zhǎng)吳曉也證實(shí)，尚未聽(tīng)說(shuō)存在鐵路改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。本屆政府成立之初，曾明確將鐵路改革職責(zé)交給鐵道部，按道理應(yīng)由鐵道部提出推進(jìn)鐵路改革的具體方案。

不過(guò)，前述鐵道部官員認(rèn)為，擬成立“鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組”傳聞的合理性在于，鐵路體制改革正式啟動(dòng)的時(shí)候，肯定需要成立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，以便協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，確定最終方案。

據(jù)介紹，鐵道部近年來(lái)一直在為推進(jìn)改革做努力，先后進(jìn)行了主輔分離、撤銷(xiāo)地方鐵路分局等改革。去年6月，鐵道部又出臺(tái)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式 確立國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》，將鐵道部職責(zé)與各鐵路局及各專(zhuān)業(yè)公司的職責(zé)進(jìn)行了更為明確的劃分，并且從今年1月開(kāi)始，在鐵路內(nèi)部實(shí)現(xiàn)政企職能分開(kāi)。應(yīng)該說(shuō)，這些措施，都具有改革推進(jìn)的前置效應(yīng)。

去年下半年，鐵道部再次聚焦鐵路體制改革，并曾向鐵道部司局一級(jí)的單位下發(fā)過(guò)調(diào)查問(wèn)卷，內(nèi)容涉及體制改革的多個(gè)方面，包括政企分開(kāi)后的機(jī)構(gòu)設(shè)置、鐵路建設(shè)、安全管理等，以此方式來(lái)征求鐵路局層面的管理人員對(duì)鐵路改革的意見(jiàn)。

與此同時(shí)，與鐵路改革密切相關(guān)的部門(mén)，如全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部也在研究鐵路體制改革，一些對(duì)鐵路改革感興趣的智囊機(jī)構(gòu)也在做研究。

“相關(guān)部委都在按各自的職責(zé)和角度研究鐵路改革的問(wèn)題，對(duì)鐵道部制訂的體制改革方案，也可以起到開(kāi)闊思路、統(tǒng)籌平衡的作用?！?中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹說(shuō)。

一位接近鐵道部的人士表示，鐵道部改革方案正處于論證階段，鐵路改革醞釀多年，不缺方案，但這些方案一直沒(méi)有定稿，原因是鐵路改革要面對(duì)很多歷史的、現(xiàn)實(shí)的、未來(lái)的難點(diǎn)，如目前鐵道部的巨額負(fù)債改革后由誰(shuí)承擔(dān)？未來(lái)鐵路系統(tǒng)如何管理？未來(lái)鐵路建設(shè)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)？

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌也認(rèn)為：“國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的文件所說(shuō)的‘按政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求’，是很原則的說(shuō)法，鐵路政企分開(kāi)改革這一步肯定要走，但邁過(guò)這個(gè)門(mén)檻后，需要解決哪些根本性問(wèn)題？改革的目標(biāo)是什么？中國(guó)鐵路該往哪個(gè)方向發(fā)展？各種改革路徑的風(fēng)險(xiǎn)情況如何？未來(lái)要形成一個(gè)什么樣的局面？還沒(méi)有看到有關(guān)部門(mén)就這些基本問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，或形成公開(kāi)的研究成果。在鐵路體制改革啟動(dòng)前，需要將這些大的基本的問(wèn)題考慮清楚?！?/p>

巨額債務(wù)難點(diǎn)

記者采訪(fǎng)的多位官員、專(zhuān)家均認(rèn)為，鐵路政企分開(kāi)改革需要采取多步走的策略，第一步實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，這一步需要保留鐵道部，在完成第一步工作后是否與交通運(yùn)輸部合并，可再做統(tǒng)籌考量。

相關(guān)專(zhuān)家建議，在第一階段改革的過(guò)程中，可以分別成立鐵路運(yùn)輸總公司和鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司等機(jī)構(gòu)，鐵路運(yùn)輸總公司承擔(dān)鐵路系統(tǒng)的客貨運(yùn)等職責(zé)，擁有調(diào)度指揮權(quán)。鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司則負(fù)責(zé)今后一段時(shí)期國(guó)家鐵路系統(tǒng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)。

“鐵路領(lǐng)域政企合一主要集中在鐵道部層面，例如目前鐵路系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)輸組織、調(diào)度指揮、財(cái)務(wù)結(jié)算等職能，都集中在鐵道部，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)并不難。而且在改革過(guò)程中，鐵路系統(tǒng)大部分人的工作不會(huì)發(fā)生太大變化，只是轉(zhuǎn)化一下身份?！眲⒈蟾嬖V記者，“但未來(lái)鐵路的建設(shè)發(fā)展問(wèn)題，在政企分開(kāi)階段必須作出安排，既有的鐵路債務(wù)等問(wèn)題，也需要找到解決辦法。”

鐵道部2012年一季度匯總財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告顯示，鐵道部總負(fù)債2.429萬(wàn)億元，負(fù)債率60.62%，其中長(zhǎng)期負(fù)債1.917萬(wàn)億元，流動(dòng)負(fù)債5123億元。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和、武劍紅在聯(lián)合撰寫(xiě)的《鐵路債務(wù)危機(jī)與改革思路》一文中建議，政企分開(kāi)之后，可以由鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司負(fù)責(zé)相關(guān)鐵路資產(chǎn)的管理和債務(wù)償還。鐵路運(yùn)輸總公司也要償還一部分債務(wù)余額。也可考慮將鐵路建設(shè)、投融資與相關(guān)資產(chǎn)管理及債務(wù)償還兩項(xiàng)職能分開(kāi)，分別設(shè)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

武劍紅進(jìn)一步解釋?zhuān)壳拌F道部的債務(wù)不可能由某家企業(yè)承擔(dān)。在鐵路盈利能力較差甚至是虧損的情況下，沒(méi)有哪家鐵路企業(yè)能夠承擔(dān)如此龐大的債務(wù)，鐵道部的大部分債務(wù)仍需由國(guó)家承擔(dān)。但在政企分開(kāi)后，必須為這些債務(wù)找到一個(gè)合適的載體，代表國(guó)家承擔(dān)鐵路債務(wù)，例如鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司。而鐵路運(yùn)輸總公司也需要承擔(dān)部分債務(wù)余額，承擔(dān)比例需要認(rèn)真測(cè)算，目的是促使其提高運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)，獲得合理的利潤(rùn)，償還其債務(wù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

談到鐵路債務(wù)的承擔(dān)問(wèn)題，前述鐵道部官員也認(rèn)為，巨額負(fù)債劃分確實(shí)是改革的難點(diǎn)之一，但考察歐洲國(guó)家及日本的鐵路改革，可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的債務(wù)負(fù)擔(dān)大部分都是由國(guó)家承擔(dān)的，估計(jì)中國(guó)也不會(huì)例外。目前建設(shè)鐵路的資金，主要來(lái)源于銀行貸款和發(fā)行債券等債務(wù)性融資方式，通常商業(yè)銀行或債券市場(chǎng)會(huì)考慮債務(wù)主體的信用，以便確定利率。而中國(guó)鐵路系統(tǒng)一直在憑借政府的信用，來(lái)帶動(dòng)行業(yè)的信用，獲得建設(shè)資金。

中信證券是鐵路債承銷(xiāo)商之一，中信證券董事總經(jīng)理高占軍告訴記者，此前中國(guó)鐵路建設(shè)債券與三峽債相同，雖然是企業(yè)債，但具有國(guó)家信用，擁有3A信用評(píng)級(jí)。去年第四季度，由于出現(xiàn)融資困難，國(guó)家發(fā)改委于10月12日下發(fā)文件，明確鐵路債正式成為政府支持債券。

若鐵路體制改革之后，債務(wù)主體變更，不可能再由鐵道部做債務(wù)主體，單靠新成立的公司承擔(dān)債務(wù)，對(duì)于債務(wù)的信用評(píng)級(jí)肯定會(huì)下降，會(huì)對(duì)其重新進(jìn)行定價(jià)，政府應(yīng)該提前對(duì)此作出制度性安排，否則會(huì)影響商業(yè)銀行及購(gòu)買(mǎi)鐵路債的機(jī)構(gòu)投資者的利益，也會(huì)影響到鐵路建設(shè)的融資。高占軍建議，可以采取新老劃斷的方式，對(duì)存量債務(wù)作出安排。未來(lái)市場(chǎng)將會(huì)根據(jù)新公司的資信情況、現(xiàn)金流情況、償付能力及獲得政府支持的情況，對(duì)其新發(fā)行的債券進(jìn)行定價(jià)。

前述民生銀行人士認(rèn)為，隨著近兩年鐵路基本建設(shè)投資從高峰回落，鐵道部負(fù)債率的增速將下降。未來(lái)避免鐵路部門(mén)陷于高額負(fù)債、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的辦法在于跨區(qū)域的戰(zhàn)略鐵路通道。由國(guó)家出錢(qián)建設(shè)，其余線(xiàn)路采取誰(shuí)受益誰(shuí)投資的原則。今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，由地方政府出錢(qián)建設(shè)城際鐵路，就是這一思路的體現(xiàn)。鐵路體制改革后，估計(jì)會(huì)延續(xù)這一思路。

橫拆還是豎拆？

鐵路體制改革的復(fù)雜性還在于，雖然可以分階段實(shí)施，但在改革啟動(dòng)前，必須對(duì)下幾步該怎么改，作出充分的謀劃和考慮。

“政企分開(kāi)之后，鐵路改革將是長(zhǎng)期的過(guò)程，不要指望用某個(gè)固定方案來(lái)確定其后的改革路徑。例如，中國(guó)電信行業(yè)在政企分開(kāi)改革后已有10多年時(shí)間，仍然在不停調(diào)整。鐵路改革更為復(fù)雜、周期更長(zhǎng)，因此也需要在實(shí)踐的過(guò)程中，不斷調(diào)整?！?劉斌告訴記者。

“盡管如此，未來(lái)鐵路系統(tǒng)的定位、鐵路改革的目標(biāo)等事關(guān)鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題，還是需要改革決策部門(mén)提前認(rèn)真考慮好，因?yàn)樵谶@些問(wèn)題上的不同選擇，對(duì)鐵路的未來(lái)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大影響?！眲⒈髲?qiáng)調(diào)。

“如果鐵路體制改革僅僅是為了解決鐵道部的債務(wù)問(wèn)題，將難以符合公眾的預(yù)期?！北本╄F路局的一位關(guān)注鐵路改革的人士也認(rèn)為，“鐵路改革的第一步需要解決政企分開(kāi)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行業(yè)開(kāi)放；其后的步驟要解決鐵路運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的問(wèn)題，讓行業(yè)合理發(fā)展?！?/p>

鐵路改革經(jīng)歷過(guò)本世紀(jì)初“網(wǎng)運(yùn)分離”的方案，其后又有“網(wǎng)運(yùn)合一”成立區(qū)域鐵路公司的方案。時(shí)至今日，在政企分開(kāi)的共識(shí)之后，接下來(lái)鐵路的運(yùn)營(yíng)組織方式，是將具有過(guò)渡性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸總公司，拆分為幾大區(qū)域鐵路公司，還是采取客貨運(yùn)分開(kāi)的方式，分別成立鐵路客運(yùn)總公司和貨運(yùn)總公司，仍然是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

這與國(guó)家對(duì)于鐵路系統(tǒng)的定位密不可分。劉斌認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)總體上是一個(gè)經(jīng)營(yíng)性的行業(yè)，而非社會(huì)公益事業(yè)，鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫘杂邢耷艺遮厹p少。他建議將未來(lái)的中國(guó)鐵路定位為“經(jīng)營(yíng)性普遍服務(wù)”行業(yè)，允許其追求合理的利潤(rùn)?！爱?dāng)然，即使是經(jīng)營(yíng)性的行業(yè)也應(yīng)該承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，也可以獲得國(guó)家必要的支持和補(bǔ)貼，這并不矛盾?！?/p>

前述北京鐵路局人士不太贊同上述觀點(diǎn)，他認(rèn)為在定位上要將客運(yùn)與貨運(yùn)分開(kāi)。他說(shuō)，鐵路客運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是旅客，相當(dāng)于國(guó)家的“大公交”和“大地鐵”，因此鐵路客運(yùn)具有很強(qiáng)的公益性。而鐵路貨運(yùn)的服務(wù)對(duì)象是貨主，主要是全國(guó)的工商企業(yè)，它們屬于經(jīng)濟(jì)組織，以盈利為目的。因此，鐵路貨運(yùn)則具有更強(qiáng)的商業(yè)性。

這位人士進(jìn)一步闡述：“由于客運(yùn)與貨運(yùn)屬性不同，決定了兩者的融資方式、治理方式以及政府的監(jiān)管方式不同。同時(shí)，兩者的技術(shù)路線(xiàn)、發(fā)展方向和運(yùn)輸組織模式也有很大不同。只有實(shí)行客貨分營(yíng)，才能適應(yīng)鐵路改革和發(fā)展的需要?？拓浄譅I(yíng)以后，客運(yùn)和貨運(yùn)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，開(kāi)展生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和安全管理，可以避免目前鐵路客貨運(yùn)不分的情況下，‘一人有病，全家吃藥’的問(wèn)題?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士分析，客運(yùn)貨運(yùn)分離的方式更符合鐵路系統(tǒng)的利益，分離后，客運(yùn)可以繼續(xù)尋求政府合理的補(bǔ)貼，而貨運(yùn)則可以追求經(jīng)濟(jì)效益。

不過(guò)，前述鐵道部官員告訴記者，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，即便是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，也存在不同意見(jiàn)，還需要進(jìn)一步探討，也可以在未來(lái)改革的過(guò)程中，通過(guò)不同方式的拆分實(shí)踐，來(lái)檢驗(yàn)?zāi)姆N方式更適合中國(guó)鐵路的發(fā)展。