摘要：自重慶市于2008年12月成立農(nóng)村土地交易所以來，地票交易制度在重慶市已經(jīng)運行了近四年。四年間，重慶市政府在實踐中不斷完善地票交易制度，地票交易制度在一定程度上逐步展現(xiàn)出其在促進農(nóng)民增收等方面的積極作用。然而，通過對地票交易制度的深入研究和實地考察，筆者仍發(fā)現(xiàn)存在若干有可能損害農(nóng)民利益的情形。保障農(nóng)民合法權益，應是地票交易中的基本原則，這也是地票交易制度可持續(xù)運行的基本保證。
　　關鍵詞：地票交易；農(nóng)村集中居住區(qū)；地票證券化
　　一、地票交易中農(nóng)民利益可能受損的情形分析
　　依照重慶市的現(xiàn)行做法，完整的地票交易流程包括地票產(chǎn)生，地票交易，地票使用、利益分配和地票落地。筆者認為，農(nóng)民以上四個環(huán)節(jié)，都存在利益可能受損的情形。
　　（一）在地票產(chǎn)生階段，存在以下?lián)p害農(nóng)民利益的情形
　　1.由于目前依照重慶市的規(guī)定，地票僅應用于主城區(qū)經(jīng)營性用地，對于非主城區(qū)各區(qū)的經(jīng)營性用地仍采用建設用地指標下?lián)艿闹贫龋纱耍鞘薪ㄔO用地使用權指標形成了雙軌制。同時，重慶市對每年下達的地票指標數(shù)量的規(guī)定是不超過新增建設用地計劃的10%。地票用途和產(chǎn)生數(shù)量的限定，將直接影響地票交易市場的活躍度，使作為“出賣”地票方的農(nóng)民無法利用地票獲得收益，增大了其地票交易的風險。
　　2.在現(xiàn)階段，農(nóng)民個人由于各方面能力的欠缺，加上復墾資金的短缺，在現(xiàn)實中無法真正成為復墾主體。對于土地復墾的申請和驗收審查，政府單方面壟斷權力，農(nóng)民基本上也沒有話語權。因此，農(nóng)民個人在復墾中無法體現(xiàn)其應有的主體地位。
　　3.由于我國現(xiàn)有法規(guī)的限定，用宅基地復墾的農(nóng)民無法再在農(nóng)村申請宅基地，其在城市生活的成本又過高，因此，農(nóng)民居住權將受到嚴重威脅。被復墾的土地集中區(qū)由于距離等原因，“空心村”的村民因身體不便無法對復墾后的土地進行耕種，被迫改變其生產(chǎn)生活方式，其財產(chǎn)權也無法確保。
　?。ǘ┑仄苯灰椎钠渌h(huán)節(jié)存在的可能侵害農(nóng)民利益的情形
　　在重慶市現(xiàn)階段，到農(nóng)村土地交易所交易的地票持有人一般都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民個人在地票拍賣和資金分配時，不具備與其他市場主體一樣應具有的參與市場競爭的機會，加上地票隨意打包方式進行拍賣的現(xiàn)狀，農(nóng)民無法實現(xiàn)公平分享地票收益的權利。對于，地票擬落地處的農(nóng)民而言，除了依照征收標準獲得相應的補償，其也無法以主體的身份參與地票增值利益的分享。
　　對于開發(fā)商而言，在地票使用和落地環(huán)節(jié)的現(xiàn)有運行制度下，地票對其吸引力不大。首先，投入大量前提考察成本的開發(fā)商，其申請地票落地可能無法獲得政府批準。其次，即使獲得了政府批準，開發(fā)商也未必能在拍賣中獲得此處建設用地使用權，而且地票轉讓僅可獲得原價。最后，由于地票二級市場沒有開放，獲得地票的開發(fā)商無法轉讓、抵押，對其所有的指標財產(chǎn)無法實現(xiàn)所有權的權能。如前所述，地票對購買者吸引力不大，根據(jù)供給需求理論，將會對供給方——已經(jīng)投入大量復墾成本的農(nóng)民帶來損失，損害其經(jīng)濟利益。
　　二、依法完善地票交易中農(nóng)民利益的保障措施
　　針對以上在地票交易中存在的農(nóng)民利益可能受損的情形，筆者從構建法律制度的視角出發(fā)，提出以下完善措施，以此保障農(nóng)民合法權益，促進地票交易市場有序進行。
　?。ㄒ唬┑仄碑a(chǎn)生階段，可以考慮采用以下幾方面完善措施
　　1.國家應強化對地票的宏觀調(diào)控，規(guī)定地票法定用途，合理控制地票產(chǎn)生數(shù)量。如前所述，目前，在重慶主城區(qū)如果要獲得經(jīng)營性用地必須通過地票交易。筆者建議，應通過立法，擴大地票使用范圍，即在重慶市城市范圍內(nèi)經(jīng)營性用地的取得都必須采用地票交易的方式。在地票產(chǎn)生的數(shù)量上，鑒于地票用途的擴大，也應突10%的限制，具體數(shù)量應在評估全市經(jīng)營性用地需求數(shù)量的基礎上，在總量上進行合理控制，并逐年規(guī)定地票產(chǎn)生數(shù)量。
　　2.依法明確復墾主體，突出農(nóng)民主體地位。為了保障農(nóng)民個人在地票交易中應有的權益，應修改重慶市有關復墾主體的現(xiàn)行規(guī)定，依法將復墾權利化，使農(nóng)戶對復墾具有自主決定權，無須經(jīng)集體經(jīng)濟組織的同意。農(nóng)戶享有復墾權，可以單獨或者聯(lián)合雇傭政府外的其他主體參與復墾。同時，對于單個農(nóng)戶而言，如果復墾費用過高，農(nóng)村土地交易所可以設立SPV資金池，將復墾權利證券化，吸收民間資本，解決農(nóng)戶復墾融資難問題。
　　3.大力發(fā)展評估機構，依法細化復墾的申請審查和質量驗收行為準則。應大力發(fā)展復墾評估機構，依法規(guī)范評估機構的評估行為。評估機構在評估時，應注重考量土地復墾后質量不降低的可能性。在復墾后，對復墾土地的質量應作出專業(yè)的鑒定，并出具評估報告，其中產(chǎn)量應是考量的核心因素。對于復墾后質量下降的土地，應依照法定的折算方法，用面積進行彌補。評估機構以上復墾評估工作，需要依照詳細的行為準則。因此，國家應制定科學的審查驗收準則，供評估機構評估時遵守。行政機關對復墾申請進行審查時，應嚴格依照專業(yè)評估機構的評估報告。
　　4.突破關于宅基地使用權的現(xiàn)有法律規(guī)定，建設農(nóng)村集中居住區(qū)。由于城市生活成本較大，對于參與復墾的農(nóng)民，因戶籍制度的限制，其也無法納入城市的社會保障體系。因此，筆者建議，在未來地票交易制度向全國推廣時，國家應修改現(xiàn)行法律關于宅基地使用權的規(guī)定，即允許參與復墾的農(nóng)戶在擬建設的農(nóng)村集中居住區(qū)再次申請宅基地。當然，政府也應大力建設供自愿進入城市生活的復墾農(nóng)民居住的廉租房和公租房等保障性住房。
　　5.發(fā)展適合集中居住區(qū)的其他產(chǎn)業(yè)，對復墾土地進行公司規(guī)?；?jīng)營，完善農(nóng)業(yè)保險制度。復墾農(nóng)民搬遷至集中居住區(qū)居住后，由于復墾土地大多離居住區(qū)距離較遠，加上目前許多農(nóng)村都已是“空心村”，年老的農(nóng)民已無力耕種遠距離的耕地。因此，筆者建議，因地制宜，大力發(fā)展集中居住區(qū)的其他創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)。對于經(jīng)過復墾成片的耕地，可以雇傭專業(yè)的土地公司，進行規(guī)模化經(jīng)營。同時，大力推行農(nóng)業(yè)保險制度，多方共同促進復墾農(nóng)民增收。
　?。ǘ┰诘仄苯灰纂A段，筆者提出以下法律保障措施
　　1.依法規(guī)定重慶市農(nóng)村土地交易所應建立農(nóng)民個人賬戶，保障農(nóng)民合法權益。農(nóng)村土地交易所應建立完善的登記系統(tǒng)，建立農(nóng)民個人地票賬戶，允許農(nóng)民以個人身份參與地票拍賣，賦予農(nóng)民個人在地票交易中的話語權。
　　2.將地票證券化，減少因打包交易而帶來的不公平。根據(jù)重慶市現(xiàn)行交易規(guī)則，不同的打包方式使地票產(chǎn)生不同的交易價格。人為控制可能造成地票交易的不公平。筆者建議，在農(nóng)村土地交易所，將同批地票證券化，即將同期地票整體打包，依照合理的標準，分成若干份進行招拍掛，最終形成交易總額。最后，將交易總額在復墾農(nóng)民間依照地票數(shù)量進行分配，在一定程度上減少不公平。
　?。ㄈ┰诘仄笔褂煤褪找娣峙潆A段，筆者提出以下建議
　　1.增大地票對開發(fā)商等市場主體的吸引力。一方面，應依法規(guī)定地票購買者選地申請建設的獲準權。地票購買者在選擇建設地塊后，除非存在法定的禁止情形，政府必須準許其地票在此落地。另一方面，應在農(nóng)村土地交易所開放地票交易二級市場，允許地票購買者通過買賣、質押等方式進行流轉。
　　2.依法規(guī)范地票收益的分配，保障土地增值利益的公平分享。在農(nóng)村土地交易所建立農(nóng)民個人地票賬戶的同時，也應建立農(nóng)民個人的資金賬戶。對于應分配給農(nóng)民個人的資金，必須通過托收銀行和交易中心直接劃撥到此賬戶，防止其他主體截留。在復墾成本認定方面，改變政府單方面決定的現(xiàn)狀，應根據(jù)評估機構的評估報告，全額補償給農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。如果存在雇傭土地公司情形，也僅依照合同，由雇主（農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）進行支付，土地公司本身不再參與收益分配。同時，改變重慶市現(xiàn)行做法，不再用剩余收益建立耕地保護基金，應全額補償給產(chǎn)權人。
　　3.依法確立土地發(fā)展權主體，合理分配土地發(fā)展權收益。由于地票購買者的指標落地，會造成被征地農(nóng)民“失地問題”的產(chǎn)生。傳統(tǒng)獲取使用權的方式是通過征收，相比于高額的城市生活費用，對農(nóng)民的補償標準過低，也容易引發(fā)拆遷沖突，不利于社會和諧。筆者建議，應依法確定被征地農(nóng)民土地發(fā)展權收益分配主體的法律地位，參與征地交易所得的分配。在地票擬落地處的土地產(chǎn)權人通過與開發(fā)商平等協(xié)商的基礎上完成交易，避開征收環(huán)節(jié)。協(xié)商成功后，將土地改變用途。對于新增的建設用地的交易所得，政府對開發(fā)商進行一定的補償，具體數(shù)額應根據(jù)交易所得的百分比。當然，為了防止收益低于新增建設用地使用費，政府也應依法制定交易的最低保護價。改“征收”為“協(xié)商”，也避開了現(xiàn)行法律關于征收必須出于公益目的的限制。
　?。ㄋ模┰诘仄甭涞仉A段，應依法規(guī)范地票使用年限
　　開放地票交易二級市場容易造成地票囤積、炒作現(xiàn)象的出現(xiàn)，筆者在此建議，應依法規(guī)范地票使用年限，可以積極推行的現(xiàn)行規(guī)定，規(guī)定地票兩年內(nèi)必須落地。但在未落地地票回收時，為了促進地票交易的進行，應改變重慶市的現(xiàn)行規(guī)定。筆者建議，在回收時，除全額支付所購價款外，還應依銀行同期貸款利率支付利息，以此增大企業(yè)購買地票的積極性。
　　三、小結
　　重慶市作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)，近些年來，其創(chuàng)新性推出了包含地票、微型企業(yè)等在內(nèi)的一系列制度。地票交易制度，因其運行過程中會涉及包含農(nóng)民在內(nèi)的多方主體利益，特別是涉及到了農(nóng)民居住權等問題，因此，在其推行中一定要注意改革的階段性。以若干縣域為試點，在制度完善后逐步推廣。在地票交易制度推行中，特別需要關注的是處于弱勢地位的農(nóng)民，保障其合法權益應是地票交易制度設計中的首要問題。同時，國家應適度干預地票交易，在保障農(nóng)民利益的基礎上，逐步推動全國統(tǒng)一的地票交易市場的建立，使地票交易制度成為全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的配套制度。
　　基金項目：本文系2011年西南政法大學研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目，項目編號：2011XZYJS178。
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　　（作者簡介：李瑞雪（1987.2-），西南政法大學2010級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生