摘要：政府審計是對權力的監(jiān)督和制約，現(xiàn)階段，我國地方政府審計面臨的發(fā)展困境主要是審計職能軟化問題，針對地方政府審計存在的主要問題，剖析原因，從多角度提出解決審計職能軟化的對策。
　　關鍵詞：政府審計；地方政府；審計職能軟化
　　政府審計是指國家審計機關對中央和地方政府各部門及其他公共機構財務報告的真實性、公允性，運用公共資源的經濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務的質量進行審計。我國政府審計包括中央、地方以及行政單位預決算審計。審計理應把對權力的監(jiān)督和制約作為一項重要職責。從審計的產生和發(fā)展過程來看，查錯防弊——對權力的監(jiān)督和制約一直是政府審計的主要工作。政府審計要在制約和監(jiān)督權力方面發(fā)揮應有的作用，對權力的監(jiān)督和制約是新時期黨和國家賦予審計機關的新職責，具有特殊的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。
　　一、地方政府審計職能軟化的表現(xiàn)
　　從現(xiàn)階段政府審計所處的法律地位、擁有的審計資源、審計人員的專業(yè)技術水平等各方面看，均表明政府審計已發(fā)展到能對權力監(jiān)督和制約的水平。但是，目前審計工作普遍存在著審計難、反映難、處理更難的現(xiàn)象，地方審計機關，特別是基層審計機關對同級政府活動難以進行有效的監(jiān)督和制約。地方政府審計面臨的發(fā)展困境主要是審計職能軟化問題。審計職能軟化主要表現(xiàn)在以下方面：
　　一是審計監(jiān)督職責的履行很難落實到位。目前的審計工作普遍存在著審計難、反映難、處理更難的現(xiàn)象。這一問題導致的直接后果是審計監(jiān)督職責履行不到位，作用得不到發(fā)揮，人大、政府對審計的重視和支持程度，社會對審計的理解和認同程度也隨之下降。
　　二是依法獨立實施審計監(jiān)督缺乏必要的保障。審計實踐說明，地方審計機關，特別是基層審計機關經常容易遇到以權壓審計的現(xiàn)象，審計結果常成為地方政府的“維權”工具，同時，由于缺乏必要的審計干部保護機制，對審計監(jiān)督力度較大的審計機關負責人也時有被調離，甚至降職、免職的情況。
　　三是審計機關經費得不到保障，影響了審計工作的正常開展。《審計法》要求對審計機關履行職責所需經費，要列入財政預算，由本級政府予以保證。但在實際操作中，地方各級政府普遍將審計機關視同一般的行政單位，其所需經費都由同級財政部門審批。這在客觀上削弱了審計機關對財政部門的監(jiān)督力度。再加上一些地方財力緊張，有些審計機關的審計經費除去人頭費等行政經費后，少之又少，影響了審計工作的正常開展。
　　四是同一事項出現(xiàn)重復審計檢查的情況。有些經濟監(jiān)督部門如財政、物價、工商以及政府組成的聯(lián)合調查機構不協(xié)調，導致對某些被審計單位的經濟事項多頭立項，重復審查，問題重復處理，輕重不一，使被審計單位產生逆反心理。檢查出的問題，需要理順和解決，這勢必浪費時間，影響審計工作效率。目前，財政部門正積極介入工程決（結）算的評審工作并已出臺了一系列關于工程造價評審的規(guī)范性文件。他們的主要內容為工程造價審核、財務竣工決算評審，主要方式是委托會計師事務所或工程造價事務所進行審核工作，最后由財政部門出具評審結論。就實質內容和評審對象而言，財政部門對建設項目的評審工作與審計機關對建設項目竣工決算審計是相同的。而在新的基建財務制度中，規(guī)定了建設項目財務竣工決算最終必須由財政機關審批，換言之，今后國家建設項目的竣工決算將面臨審計完后再審批，還是批完后再審計的問題；對建設單位來說，也存在重復審查之嫌。
　　五是大規(guī)模審計派出機構與地方審計機關重疊。由于審計機關用人權、財權都集中在各級政府手中，財政部門、地方政府的意見自然一言九鼎，甚至大面積損害了基本審計數(shù)據(jù)的可靠性。據(jù)統(tǒng)計，多年來，審計署特派辦（特派員辦事處）查處的單位違紀金額都高于地方審計機關所查出的金額，最低的為27倍，最高則達到113倍。為解決這一問題，審計署不得不用變通的方法加以解決，大規(guī)模派出審計特派員，并在特派員的領導下設立特派辦。審計署特派員行政級別高——正司級，并接受審計長的直接領導。這一類似于巡撫大員的制度盡管能發(fā)揮相當大的作用，但這一作用的背后掩蓋的問題卻是地方審計部門的廢馳和國家財政的浪費，以兩套班子行同一職責，反映的是普遍的制度性導致的地方審計的職責缺失。
　　二、強化地方政府審計職能的對策
　　第一，強化政府責任。我國自設立政府審計機關以來，審計影響逐漸擴大，但從審計效果看，雖然憲法和審計法賦予了政府審計機關相應的職責，但審計的開展還要依賴于領導的重視程度。
　　對政府審計機關指出的問題，多數(shù)被審計單位積極整改，但在有些情況下，有些被審計單位對審計問題過度自我辯護，或對審計問題置若罔聞，即使執(zhí)行審計建議，也最多是一些行政處罰手段，審計效果和社會期望相差很大。究其原因是一些政府部門缺乏責任意識。我國正處在改革的關鍵時期，政府改革也正在攻堅階段，只有政府部門充分認識到并勇于承擔自身責任，立法部門和社會公眾積極監(jiān)督，政府審計才能真正發(fā)揮作用。
　　第二，轉變政府審計形象。長期以來我國政府審計側重于財務審計，主要履行審計監(jiān)督職能，人們對審計的認識是：只有查出大案要案審計才算成功。因此，人們歡呼“審計風暴”，但是每次“審計風暴”來臨，眾多政府部門紛紛上榜，并且屢查屢犯，政府部門和審計機關經常處于尷尬境地，審計效果也有失眾望，因此應將我國行政型政府審計體質逐漸轉化為立法型體制，加強審計與立法的聯(lián)系；轉變政府審計職能，在職能設計上要盡量避免政府審計組織和政府部門重復監(jiān)督的現(xiàn)象，減少資源的浪費，審計重點集中在政府治理、內部控制和風險預警等體制問題，審計向績效審計、非審計服務發(fā)展，為政府改革提供建設性意見，政府審計職能要向監(jiān)督、鑒證、評價和專業(yè)服務多方面發(fā)展。
　　第三，構建審計文化。當前，審計文化建設的核心是審計職業(yè)道德建設、審計精神培育、審計價值取向、審計形象樹立，這些方面大體構建了審計文化的框架。審計文化建設就是在審計具體的歷史環(huán)境及條件下將人們的事業(yè)心和成功欲化作具體的奮斗目標、信念和行為準則，審計組織提倡什么，崇尚什么，審計人員的注意力必然轉向什么，這比強迫命令更有效。
　　第四，提升審計人員素質水平。現(xiàn)階段，政府審計以維護國家經濟安全為目標，對審計人員的素質提出了新的、很高的要求。審計人員素質建設是一個循序漸進的過程，在此過程中，要適應政府審計維護國家經濟安全的目標要求，著力改進審計人員的思維方式，強化戰(zhàn)略思維，培育辨證思維，養(yǎng)成開放思維，打造創(chuàng)新思維，解決審計人員更新觀念和思維高度的問題；堅持德才廉備、以德為先標準，解決選人、用人導向和公信度問題，打造過硬審計隊伍；加強教育培訓和實踐鍛煉，著力解決隊伍能力素質問題。
　　第五，加強審計管理。逐步提升審計工作質量和水平，更好地發(fā)揮政府審計“防火墻”、“預警系統(tǒng)”等功能。加強計劃管理，善于捕捉經濟社會發(fā)展中的重點、難點、熱點和疑點問題，找準關鍵點，明確審計主攻方向，切實做到圍繞中心、服務中心；統(tǒng)籌兼顧，增強審計計劃的適應性和靈活性，根據(jù)國家經濟安全形勢發(fā)展與黨和政府的要求，及時調整審計工作重心。加強質量管理，嚴格依法審計，規(guī)范審計程序，嚴守質量標準，強化現(xiàn)場檢查，落實質量責任，動態(tài)跟蹤反饋，使每一個審計項目和審計專項調查項目的質量都經得起時間的檢驗，真正發(fā)揮維護國家經濟安全的功效。
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