【案例簡(jiǎn)介】王某自述其系某公司職工，于2011年1月21日凌晨1點(diǎn)駕駛二輪摩托車從單位下班回家，途經(jīng)某高架橋時(shí)不慎跌倒致傷。事后王某向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定。社保行政部門收到申請(qǐng)材料后進(jìn)行審查，根據(jù)新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第14條第一款第（六）和《道路交通安全法》第73條的規(guī)定，要求王某提供此次事故的《交通事故認(rèn)定書》來進(jìn)行事故責(zé)任判斷，因王某沒有提供，社保行政部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定作出了《工傷認(rèn)定中止通知書》（以下簡(jiǎn)稱：中止通知書），告知王某要求其補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。王某對(duì)此不服，準(zhǔn)備申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，要求復(fù)議機(jī)關(guān)或法院判決該中止通知書無效。對(duì)于此案復(fù)議機(jī)關(guān)和法院是否應(yīng)當(dāng)受理，目前在理論界和司法實(shí)務(wù)界存有爭(zhēng)議。
　　【本案焦點(diǎn)】中止通知書是否屬于具體行政行為，是否具有可訴性。
　　【案例分析】社保行政部門發(fā)出該中止通知書，依據(jù)的是《條例》第20條第三款、《工傷認(rèn)定辦法》第20條和《江蘇省實(shí)施<條例>辦法》第15條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，即在工傷認(rèn)定過程中，與認(rèn)定有直接關(guān)系的部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出，在未作出之前，社保行政部門有權(quán)發(fā)出中止通知書，書面告知申請(qǐng)人，待中止情形消失時(shí)，再行恢復(fù)工傷認(rèn)定程序。在實(shí)踐中，對(duì)該中止通知書不服是否可以申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，存在兩種觀點(diǎn)。
　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為不具有可訴性
　　一是《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋都明確規(guī)定可訴的必須是“對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”的“具體行政行為”，而中止工傷認(rèn)定的行為系社保行政部門因認(rèn)定過程中有部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出的，而有關(guān)部門尚未作出，如果繼續(xù)等可能會(huì)超過法律規(guī)定的認(rèn)定時(shí)限，而采取中止不計(jì)入認(rèn)定時(shí)效的一個(gè)暫時(shí)性措施，實(shí)體上對(duì)申請(qǐng)人的合法權(quán)益并不構(gòu)成侵犯，屬于認(rèn)定過程中的程序行為，并非具體行政行為。二是《條例》第55條明確規(guī)定了可以依法申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的五種具體情形，其中并沒有提及中止工傷認(rèn)定行為，且該規(guī)定沒有兜底條款，根據(jù)排除法的原則，其他情形是不能復(fù)議或者提起訴訟的。
　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可以提起行政訴訟
　　一是中止通知書雖然不是工傷認(rèn)定結(jié)論，但并不能肯定對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生一點(diǎn)實(shí)際影響。二是提起行政訴訟也有具體的規(guī)定，根據(jù)江蘇省高院《關(guān)于審理勞動(dòng)保障監(jiān)察、工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見》第2條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定“對(duì)勞動(dòng)保障行政部門最初的中止工傷認(rèn)定通知不服依法起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。
　　筆者同意第一種觀點(diǎn)，還需要補(bǔ)充如下理由：
　　1.中止通知書是行政事實(shí)行為，而非具體行政行為
　　中止通知書是否具有可訴性，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)即在于其是否屬于具體行政行為。所謂具體行政行為是指行政主體在國(guó)家行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人就特定的事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政事實(shí)行voFZtDHccGw0PBjY/4Jq+GurGhoI8FTk/btV/8FCNXc=為是指行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。中止通知書雖然系社保行政部門作出，但很明顯屬于該行政主體單方作出的外部行政行為，是程序性行為，其目的不是要發(fā)生一定的法律效果，也沒有對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，其法律表現(xiàn)形式為通知書，并沒有載明當(dāng)事人所享有的權(quán)利和承擔(dān)的具體義務(wù)等事宜。這只是由于出現(xiàn)法定原因，在工傷認(rèn)定過程中采取的一種行政事實(shí)行為，除非造成當(dāng)事人損失，可以單獨(dú)提起國(guó)家賠償，不然不具有可訴性。
　　2.法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件不能作為審理依據(jù)
　　從法理上講，地方法院自行制定的指導(dǎo)意見屬于行政規(guī)范性文件的范疇，這種行政規(guī)范性文件在法律效力上肯定小于上位法，發(fā)生沖突時(shí)，自然以行政法規(guī)為準(zhǔn)。然而在司法實(shí)踐中，部分法官判案依據(jù)的是上級(jí)法院自行制定的司法解釋性文件，這種文件在外部沒有監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，如果其實(shí)體內(nèi)容違法（此處且不論其制定程序的合法性），從法院的內(nèi)部和外部進(jìn)行糾正都很困難。由于法院內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，與文件內(nèi)容有關(guān)的國(guó)家法律、行政法規(guī)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，難以進(jìn)行及時(shí)、有效的清理。本文中提及的省高院將中止工傷認(rèn)定通知作為可以起訴的工傷認(rèn)定行政行為，是明顯與《條例》的規(guī)定相沖突的，因此，筆者認(rèn)為，法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件并不能作為審理依據(jù)，中止通知書也并不具有可訴性。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省鹽城市亭湖區(qū)人力資源和社會(huì)保障