摘要：國有土地使用權(quán)出讓合同作為一種特殊的合同，兼具民事合同與行政合同的特征，對其法律性質(zhì)的界定，司法實踐中的認識不盡相同，由此引發(fā)一系列問題。本文對土地使用權(quán)出讓合同進行了深入的分析，指出了國有土地使用權(quán)合同的行政合同性質(zhì)。將國有土地使用權(quán)出讓合同定義為行政合同，有利于土地行政主管部門行使土地行政管理權(quán)，也有利于維護行政相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：國有土地；使用權(quán)出讓；合同

中圖分類號：D669.7文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2012）10-0000-01

土地使用權(quán)出讓合同，是指國家以土地所有者的身份將國有土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出讓給土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金并按合同的規(guī)定開發(fā)利用國有土地的合同。土地使用權(quán)出讓行為雖然具有一定的民事法律行為的特征，但國家與用地者在出讓過程中本質(zhì)上表現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系。從法律本質(zhì)上講，土地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國家特許某些當事人享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。

一、主體的恒定性

土地出讓合同的雙方當事人，有一方必是行政機關(guān)，雙方存在管理與被管理的關(guān)系。城鎮(zhèn)土地是國有土地，但國家作為一個抽象的主體，不可能實際參與土地使用權(quán)出讓合同的訂立。根據(jù)我國土地使用權(quán)有償出讓的立法和實踐，土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府的土地管理部門代表國家與土地使用者簽訂，也就是說，出讓人必須是土地管理部門。而土地管理部門不屬于任何類別的經(jīng)濟組織，它是主管土地事務(wù)的專門行政機關(guān)。土地管理部門不能參與土地經(jīng)營活動，因此，它所從事的國有土地使用權(quán)出讓行為不是一種以營利為目的的經(jīng)營活動，而是代表國家行使土地管理職能。在土地使用權(quán)出讓過程中，土地管理部門既作為國有土地所有者的代表，處理土地使用權(quán)，又代表國家行使國有土地管理職能，對被出讓土地的使用實行管理、監(jiān)督和指導。顯然，它與受讓方之間存在著管理與被管理的關(guān)系，簽訂合同過程中的“雙方主體平等”不能淡化和抹殺這層關(guān)系。

二、合同訂立中的土地管理部門的優(yōu)先權(quán)與選擇權(quán)

國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓方式的不同，合同的訂立程序分為一般程序和特別程序。特別程序是指以招標拍賣掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)時訂立合同的程序，包括編制出讓計劃；擬訂出讓地塊條件方案，報批；編制出讓；發(fā)布公告；確定標底；對申請人資格審查；組織開標；簽訂確認書；簽訂合同。一般程序是指以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)時訂立合同的程序，包括擬定協(xié)議出讓最低價；編制并公布國有土地使用權(quán)出讓計劃，報市、縣人民政府批準后實施；需要使用土地的單位和個人向市、縣土地答理部門提出意向用地申請；市、縣土地答理部門根據(jù)出讓范圍選擇出讓方式，制定協(xié)議出讓土地方案；確定協(xié)議出讓底價；意向用地者與市、縣土地答理部門協(xié)商土地出讓價格，達成協(xié)議；公布協(xié)議結(jié)果；根據(jù)協(xié)議結(jié)果，市、縣土地管理部門與意向用地者簽訂合同?？梢?，國有土地使用權(quán)出讓合同的訂立體現(xiàn)了“意思自治”、“契約自由”、“要約與承諾”，而這正是民事合同的核心。但是，從出讓合同訂立的程序可知，在出讓合同簽訂之前，市、縣土地答理部門要會同城市規(guī)劃、建設(shè)管理、房產(chǎn)管理部門共同擬定出讓地塊的用途、年限、時間和其他條件等方案，并報同級人民政府批準。在簽訂合同時，土地管理部門作為出讓方可以依法律或職權(quán)，根據(jù)需要通過直接磋商、招標或拍賣的方式選擇適當?shù)漠斒氯?。而土地使用者則缺乏選擇權(quán)，只要確定想使用某一地塊，只能與該地塊所在土地管理部門簽訂土地出讓合同，無權(quán)選擇出讓方。受讓方所能協(xié)商的只是土地出讓金的多少及交付方式。對于招標拍賣掛牌出讓，受讓方也僅能對土地出讓價格有一定的自主權(quán)。

三、合同內(nèi)容體現(xiàn)一定的行政管理權(quán)力

合同的內(nèi)容就是合同主體雙方依合同規(guī)定享有的權(quán)利和承擔的義務(wù)。根據(jù)《暫行條例》的有關(guān)規(guī)定以及當前土地使用權(quán)出讓工作的實踐，受讓方除應(yīng)按合同規(guī)定交付土地使用權(quán)出讓金外，還應(yīng)按合同規(guī)定的土地使用規(guī)則使用土地。土地使用規(guī)則是在土地使用權(quán)出讓之前，土地管理部門會同城市規(guī)劃等有關(guān)部門，在城市總體規(guī)劃內(nèi)編制的出讓地塊的用地條件和方案，一般包括用地的規(guī)劃設(shè)計、城市建設(shè)管理、市政基礎(chǔ)設(shè)施等幾方面的內(nèi)容，具體有建筑性質(zhì)、建筑密度、城市綠化、環(huán)保衛(wèi)生、交通管理、市政設(shè)施的保護等，它由土地使用權(quán)出讓合同加以確認。這種土地使用規(guī)則體現(xiàn)了國家對土地使用的行政管理的權(quán)力，受讓人無權(quán)就此問題進行協(xié)商，而只能根據(jù)合同確定的土地使用規(guī)則開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，受讓人需要改變土地使用規(guī)則的，應(yīng)當征得出讓方同意，并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。從實質(zhì)上看，這不是雙方當事人協(xié)商變更合同的民事行為，而是重新成立土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系的行政行為。此外，土地使用權(quán)出讓合同還規(guī)定出讓方享有檢查監(jiān)督出讓地塊的使用情況，并對該地塊使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押進行管理的權(quán)利，受讓方有義務(wù)接受出讓方的檢查監(jiān)督和管理，不得拒絕和阻撓等有關(guān)內(nèi)容。此外，還有許多條款，都是對行政權(quán)利義務(wù)的約定，民事合同是無法容納這些內(nèi)容的。

四、合同目的的公務(wù)性

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》是國有土地使用權(quán)出讓合同的主要法律依據(jù)，該條例的立法目的是“合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，加強土地管理”，因此，作為該條例的主要內(nèi)容之一的“土地使用權(quán)出讓合同”也應(yīng)體現(xiàn)這一立法目的。從土地開發(fā)與合理利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的條件和要求等出讓合同的主要內(nèi)容看，也體現(xiàn)了上述立法目的。土地部門承擔土地的規(guī)劃、管理、保護與合理利用的行政管理職責，其代表國家出讓國有土地、簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同時，無疑要貫徹和落實這一行政管理職責。

五、合同中規(guī)定的違約責任屬行政責任

違約責任是合同任何一方當事人不履行或不適當廈行合同規(guī)定的義務(wù)而應(yīng)承擔的法律責任。根據(jù)《暫行條例》第十七條第二款的規(guī)定。受讓方未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，出讓方應(yīng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告、罰款、直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。無疑，這些處罰方式都屬行政處罰手段。反之，出讓方未按合同規(guī)定出讓土地使用權(quán)，是作為出讓方的行政機關(guān)或其工作人員作出的未履行或未適當履行職務(wù)的行政行為，因這種具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益而造成的損害賠償屬行政賠償?shù)姆懂?，受讓方?yīng)根據(jù)我國《行政訴訟法》第六十七條的有關(guān)規(guī)定，要求土地管理部門解決。

綜合國有土地使用權(quán)出讓合同的法律特征可以看出，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政合同的范疇。由于我國行政合同的制度尚不完善，所以國有土地使用權(quán)出讓合同仍在援引民法和合同法的基本原理。在實踐中，將其作為行政合同具有很大的現(xiàn)實意義。

參考文獻

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