摘要：國有林一直是世界森林資源的重要組成部分，全球公有林依然是主體構(gòu)成，占全球森林面積的84.4％，在美國、加拿大、德國、英國、澳大利亞、日本、俄羅斯等七個(gè)國家的國有林的平均比重達(dá)到62.36％。目前世界上國有林的主要管理體制有中央政府主導(dǎo)的垂直管理、以州為主體的垂直管理、以省為主的分級(jí)協(xié)調(diào)、管理與經(jīng)營分離等四種管理體制。在對(duì)這四種管理體制的體制形式、組織機(jī)構(gòu)、人員和資金安排等方面進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)：在管理體制上，都是基于國有林資源所有權(quán)確定，而且都遵循所有權(quán)和管理權(quán)限對(duì)應(yīng)的原則，具體經(jīng)營活動(dòng)都不同程度引入市場機(jī)制；在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，世界各國國有林管理設(shè)立專門的管理組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有林的管理工作，大部分國家的相關(guān)法律法規(guī)都明確了國有林的具體管理職責(zé)和權(quán)限；在用工制度上，國有林的管理人員實(shí)行公務(wù)員制度，具體經(jīng)營人員按企業(yè)化管理；在資金管理上，基本都實(shí)行資金全額預(yù)算，收支兩條線管理。上述國家在國有林管理中體現(xiàn)的生態(tài)優(yōu)先、分類分級(jí)管理、政府主導(dǎo)資源管理與具體經(jīng)營活動(dòng)市場化，健全法律法規(guī)等對(duì)我國國有林改革具有重要借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：國有林；森林資源；管理體制

中圖分類號(hào)：F316.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9107(2012)04-0080-06

隨著林權(quán)改革的深入開展，森林資源的管理問題再次成為改革的熱點(diǎn)問題，特別是國有森林資源，不僅關(guān)系到森林資源的保值增值、多種功能效益發(fā)揮及持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到國有林區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來的森林資源管理體制在相當(dāng)長一段時(shí)期為滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)森林發(fā)揮效益功能需求的變化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國有森工企業(yè)進(jìn)行了一系列管理體制的改革，尤其是在天然林保護(hù)工程實(shí)施后，國有森林資源的功能從單一的林產(chǎn)品生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)向以提供生態(tài)服務(wù)為主，合理提供林產(chǎn)品、促進(jìn)國有林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多種功能效益綜合體，國有森林資源管理體制改革成為當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)期我國國有森林資源經(jīng)營管理的重要問題之一。在進(jìn)行我國國有森林資源管理改革探索的同時(shí)，研究主要發(fā)達(dá)國家國有森林資源管理體制，并進(jìn)行比較分析，這對(duì)我國森林資源管理改革具有很強(qiáng)的借鑒意義。

一、世界國有林基本情況

(一)世界森林資源狀況

據(jù)2005年世界森林資源評(píng)估報(bào)告顯示，2005年的森林總面積略低于40億公頃，森林覆蓋土地面積為30％，人均0.62公頃。然而，森林面積分布不平均。人口總計(jì)為20億的64個(gè)國家的人均森林面積不到0.1公頃，森林最豐富的10個(gè)國家占有森林總面積的2／3。在有關(guān)森林分布的區(qū)域來看，歐洲占整個(gè)森林面積的25％，其次是南美洲以及北美和中美洲，分別為21％和18％。然后是非洲和亞洲，分別占16％和15％。

據(jù)報(bào)告顯示，2005年全球森林立木蓄積總量估計(jì)為4340億立方米，平均每公頃110立方米。其中中歐國家和一些熱帶地區(qū)國家的每公頃立木蓄積量最大。據(jù)估計(jì)，僅世界森林的生物量中的碳儲(chǔ)量便達(dá)到2830億噸，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中的碳儲(chǔ)量則為6380億噸。

(二)國有林基本情況

在2005年森林資源評(píng)估中，聯(lián)合國糧農(nóng)組織首次調(diào)查了森林所有權(quán)的情況。具體調(diào)查顯示，2000年，全球森林面積39.8861億公頃，其他林地面積14.4865億公頃。全球森林中，公有林面積占到84.4％。在其他林地中，公有林面積占到89.9％。具體各大洲所有權(quán)格局見圖1。

在過去的20年間，一些區(qū)域的森林管理項(xiàng)社區(qū)賦權(quán)、決策權(quán)下放以及私營部門參與程度提高的發(fā)展趨勢反映在森林所有權(quán)和使用權(quán)的變化方面。然而，世界大部分森林仍屬于公有林，比重最低的大洋洲也占到60％以上。各區(qū)域的情況差異較大，北美洲和中美洲、歐洲(除俄羅斯聯(lián)邦)、南美洲和大洋洲私有林比例高于其他區(qū)域，發(fā)達(dá)國家公有林比重相對(duì)較低，發(fā)展中國家比較高。

(三)幾個(gè)主要國家國有林情況

公有林主要包括有中央政府(聯(lián)邦政府)管理的國有林和地方政府以及團(tuán)體管理的林地。從目前收集到的美國、加拿大等七個(gè)國家的資料來看，這些國家公有林中由中央政府(聯(lián)邦政府)所有的國有林的面積和比重結(jié)構(gòu)如表1所示。

二、幾種主要的國有森林資源管理體制

(一)全球整體管理情況

從全球總體來看，對(duì)自然資源的所有權(quán)和控制權(quán)正在越來越多地由國家向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和個(gè)體家庭轉(zhuǎn)移。目前私有化和社區(qū)參與森林管理的趨勢還伴隨著資源占有格局迅速變化和利益相關(guān)者之間的關(guān)系越發(fā)復(fù)雜化的情況。這些變化不僅影響著森林管理的方式，而且還具有社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的影響。

在世界范圍內(nèi)，更具體地說是發(fā)展中國家，大部分森林面積屬于政府的正式管轄范圍，而且森林管理實(shí)際上依然是一項(xiàng)國家事務(wù)。森林過度采伐和森林退化的主要原因是人口壓力、農(nóng)業(yè)擴(kuò)展、對(duì)木材產(chǎn)品需求不斷增加、非法砍伐、工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的迅速增長。這一情況引起對(duì)公共部門森林管理有效性以及整個(gè)國家所有制的重要性的爭論。總結(jié)起來有如下幾方面：

一是整個(gè)森林面積中有79％仍然是中央政府直接控制和管理。通過聯(lián)合國糧農(nóng)組織開展的針對(duì)17個(gè)國家的調(diào)查顯示，從所有權(quán)來看，目前有關(guān)公有林管理問題森林在很大程度上仍為公有，各國之間的差別有限。公有林大部分仍然是中央政府的直接管理之下。

二是生態(tài)環(huán)境效益逐漸加強(qiáng)，各國政府越來越重視森林多功能效益和作用。德國、俄羅斯、美國的國有林管理和改革中，都更加重視森林的多種功能效益在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面重要作用。

三是許多國家的資源利用者和管理人員對(duì)于自己的作用、職責(zé)和權(quán)利的認(rèn)識(shí)不足，知識(shí)和能力方面的欠缺往往導(dǎo)致管理不善。

四是國有林是全球生態(tài)系統(tǒng)的主體。世界11％的森林被指定用于生物多樣性保護(hù)，全球用于水土保持、雪崩控制、沙丘固定、荒漠化防治和海岸保護(hù)等防護(hù)功能的3.48億公頃森林基本都是公有林。

(二)主要管理體制

從美國、加拿大、德國、俄羅斯、日本等林業(yè)發(fā)達(dá)國家的林業(yè)管理來看，對(duì)于國有林(公有林)的管理主要基于所有權(quán)而定，屬于聯(lián)邦政府的由聯(lián)邦政府管理，屬于地方政府的由地方政府管理。在各自系統(tǒng)內(nèi)部主要采取垂直管理體制。至于內(nèi)部的垂直管理的分級(jí)分類制度，各國并不相同。具體包括以下四種管理體制：

1 中央政府主導(dǎo)的垂直管理體制。目前，發(fā)達(dá)國家對(duì)國有林采取垂直管理體制的居多，這種管理體制主要針對(duì)聯(lián)邦政府所有的國有林的管理，一般聯(lián)邦政府部門中設(shè)立專門的林務(wù)局管理全國國有林，然后根據(jù)國有林的面積和區(qū)域進(jìn)行分區(qū)，在逐級(jí)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)。其中以美國最為典型。

美國國有林實(shí)行五級(jí)垂直管理。具體包括：

第一級(jí)：聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，包括農(nóng)業(yè)部林務(wù)局、內(nèi)政部土地管理局、漁業(yè)野生動(dòng)物署、國家公園署等。農(nóng)業(yè)部林務(wù)局的職能是經(jīng)營管理國有林，是國有林的全能管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國有林的生產(chǎn)、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、技術(shù)等實(shí)行全面管理，組織和領(lǐng)導(dǎo)林業(yè)科學(xué)研究，輔助州政府和私有林主經(jīng)營森林和全國林業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營管理。下設(shè)四級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理，即大林區(qū)、林區(qū)、林業(yè)管理區(qū)和營林區(qū)。

第二級(jí)：大林區(qū)。美國將國家森林劃分為9大林區(qū)，負(fù)責(zé)各林區(qū)森林的經(jīng)營管理。大林區(qū)不受行政區(qū)劃的限制，有的大林區(qū)包含十幾個(gè)州的國有林，有的則只管轄1個(gè)州內(nèi)的國有林。大林區(qū)的主要職能是對(duì)林業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，擬定林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方針和政策，做好調(diào)查規(guī)劃、資源管理、森林保護(hù)等林業(yè)基礎(chǔ)工作，管轄范圍一般在600-800萬公頃。

第三級(jí)：林區(qū)。9大林區(qū)每個(gè)下設(shè)15-18個(gè)林區(qū)，全美共有155個(gè)林區(qū)，一般按州、縣或國有林邊界區(qū)劃，管理范圍為20-60萬公頃。負(fù)責(zé)該國有林區(qū)森林的經(jīng)營管理并協(xié)調(diào)各營林區(qū)之間的工作，分配各營林區(qū)的財(cái)政預(yù)算，并提供林區(qū)技術(shù)服務(wù)。

第四級(jí)：林業(yè)管理區(qū)。林區(qū)下設(shè)林業(yè)管理區(qū)，獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，負(fù)責(zé)幫助林區(qū)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)和實(shí)施。全美共有600多個(gè)林業(yè)管理區(qū)，每個(gè)配備20人左右的不同專業(yè)的人員，管理3-6個(gè)營林區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃和財(cái)務(wù)審批，并負(fù)責(zé)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的監(jiān)督和檢查。

第五級(jí)：營林區(qū)。是美國國有林經(jīng)營管理的最基層單位，全美有近1900個(gè)營林區(qū)，每個(gè)營林區(qū)有固定職工10人左右，管轄森林面積2-12萬公頃。主要任務(wù)是承擔(dān)轄區(qū)的森林保護(hù)、造林、更新及林道建設(shè)和維護(hù)，森林游憩、野生動(dòng)物棲息地的經(jīng)營管理等各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營工作。

2 州政府為主體的垂直管理體制。在德國，占森林面積34％的國有林中，聯(lián)邦政府只占整個(gè)森林面積的6％，其他歸州政府所有，因此，德國的垂直管理體制以州政府為主體。德國實(shí)行四級(jí)管理制度，即，聯(lián)邦糧食農(nóng)林部——農(nóng)林食品部——林業(yè)管理局——林務(wù)局(林管區(qū))四級(jí)。聯(lián)邦糧食農(nóng)林部是聯(lián)邦林業(yè)的主管部門。各州仍設(shè)農(nóng)林食品部，州下設(shè)林業(yè)管理局，林業(yè)管理局下設(shè)林務(wù)局和林管區(qū)，林管區(qū)是最基層的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)。少數(shù)州未設(shè)林業(yè)管理局，為三級(jí)管理。

第一級(jí)是聯(lián)邦政府組成機(jī)構(gòu)中的農(nóng)林食品部(林業(yè)司)，主要負(fù)責(zé)全國林業(yè)總體方針、政策、林業(yè)綱領(lǐng)性法律的制定和監(jiān)督實(shí)施；制定種苗標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃建設(shè)種源基地；協(xié)調(diào)各州和部門的關(guān)系；負(fù)責(zé)全國林業(yè)情況的統(tǒng)計(jì)和國際間林業(yè)交流。

第二級(jí)是州政府中的農(nóng)林食品部，這一級(jí)是德國林業(yè)管理體制中的重要權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理層次。主要負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦和州森林法的執(zhí)行；經(jīng)營州有林；協(xié)調(diào)林業(yè)與其他行業(yè)和部門的關(guān)系；指導(dǎo)全州私有林和社團(tuán)林的經(jīng)營管理等。

第三級(jí)是林業(yè)管理局，其管轄范圍與地區(qū)的行政區(qū)域基本吻合，它是一個(gè)承上啟下的層次，既負(fù)責(zé)將州農(nóng)林部的各項(xiàng)計(jì)劃、規(guī)定傳達(dá)到所轄各林務(wù)局，監(jiān)督指導(dǎo)下屬各林務(wù)局的工作，協(xié)調(diào)本地區(qū)與其他地區(qū)間的林業(yè)關(guān)系，同時(shí)又負(fù)責(zé)將各林務(wù)局編制的年度計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)情況匯總上報(bào)州農(nóng)林部。

第四級(jí)是林務(wù)局，這是林業(yè)管理機(jī)構(gòu)中最基層的一級(jí)，全面負(fù)責(zé)一個(gè)區(qū)域內(nèi)(基本上與縣級(jí)行政區(qū)劃一致)國有林的經(jīng)營管理，監(jiān)督區(qū)域內(nèi)林業(yè)有關(guān)法律執(zhí)行，統(tǒng)計(jì)區(qū)域內(nèi)林業(yè)生產(chǎn)情況，協(xié)調(diào)本區(qū)域林業(yè)與其他行業(yè)和部門間的關(guān)系。為管理方便，林務(wù)局一般都在所轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立若干林管區(qū)，具體負(fù)責(zé)一定面積國有林的管理和經(jīng)營。一般每個(gè)林業(yè)局管理面積約1萬公頃。

3 以省為主體的分級(jí)協(xié)調(diào)管理體制。分級(jí)協(xié)調(diào)管理體制，主要是指聯(lián)邦政府、各地方政府都設(shè)立林業(yè)管理部門，依照法律賦予的權(quán)限對(duì)政府所有的公有林進(jìn)行管理，各級(jí)政府之間是一種協(xié)調(diào)、合作伙伴關(guān)系，一般建立一種協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益和權(quán)限，實(shí)現(xiàn)公有林的管理。這其中以加拿大最為典型。

加拿大的聯(lián)邦政府沒有制定森林管理的法律法規(guī)的權(quán)限，只能通過與各省協(xié)調(diào)后制定一些指導(dǎo)性法律法規(guī)，整個(gè)森林管理的法律、制度都有各省自己制定，并具體制定操作管理規(guī)范。加拿大聯(lián)邦政府林業(yè)部門和省政府林業(yè)部門之間只是一種協(xié)調(diào)、合作關(guān)系，不是垂直管理關(guān)系。加拿大聯(lián)邦政府設(shè)自然資源部林務(wù)局，由計(jì)劃、經(jīng)營和信息部，政策、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)部，科學(xué)和規(guī)劃部等三個(gè)部門組成，同時(shí)下設(shè)6個(gè)研究中心。聯(lián)邦政府下屬的10個(gè)省和3個(gè)地區(qū)分別設(shè)林業(yè)部或自然資源部林務(wù)局。各省林業(yè)主管部門的組織形式基本上是一致的，除不列顛一哥倫比亞省設(shè)林業(yè)部外，其余各省均由自然資源部的林務(wù)局進(jìn)行管理。市(縣)級(jí)森林資源管理部門主要負(fù)責(zé)社區(qū)所有林的經(jīng)營管理。

聯(lián)邦林業(yè)部門、各省屬林業(yè)部門和地方林業(yè)部門之間的關(guān)系是一種協(xié)調(diào)、合作和伙伴的關(guān)系。加拿大林業(yè)部長聯(lián)席會(huì)議(CCFM)是一個(gè)重要的協(xié)調(diào)機(jī)制。從1992年開始，CCFM領(lǐng)導(dǎo)制定了三個(gè)全國林業(yè)戰(zhàn)略。同時(shí)，CCFM是推動(dòng)建立全國森林信息系統(tǒng)、全國森林清查、加拿大荒火管理策略、可持續(xù)森林經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)等重要力量。

4 管理和經(jīng)營分離管理體制。管理和經(jīng)營分離管理體制是日本國有林管理改革后形成的一種管理體制。這種管理體制首先將國有林管理作為國家公共事務(wù)的一部分，然后委托專門機(jī)構(gòu)對(duì)國有林實(shí)行垂直管理。在國家層面設(shè)置林野廳，然后根據(jù)國有林所在的山脈、水系、森林分布等自然條件進(jìn)行分區(qū)，派出管理機(jī)構(gòu)。國有林的管理和經(jīng)營實(shí)行分離。管理機(jī)構(gòu)和人員全國統(tǒng)一配備，負(fù)責(zé)森林的保護(hù)、經(jīng)營計(jì)劃的制定、經(jīng)營監(jiān)督以及部分治山工程，造林、采伐、林道建設(shè)等各項(xiàng)直接生產(chǎn)活動(dòng)一般都通過招標(biāo)制，委托給民間企業(yè)實(shí)施，由民間企業(yè)承包和雇傭社會(huì)勞力完成；同時(shí)積極推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓勵(lì)企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人承包經(jīng)營國有林，收益分成。

三、幾種主要管理體制的比較分析

(一)管理體制的形式比較

從目前的情況看，美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家所采用的管理體制，既有共性的方面，也有不同之處。其中相似之處包括：

一是都遵循所有權(quán)和管理權(quán)限對(duì)應(yīng)的原則。四種管理體制都遵循了國有林所有權(quán)歸屬誰，管理權(quán)限就歸屬于誰，而且從資金、組織方式、經(jīng)營管理等方面都由所有權(quán)者負(fù)責(zé)。

二是都基于國有林資源所有權(quán)形式確定的。美國的公有林中聯(lián)邦政府所管轄的國有林占到91％以上，因此其垂直管理體制也是基于這種所有權(quán)形式以中央政府為主的垂直管理，而德國由于其公有林屬于聯(lián)邦政府所有的國有林只有6％，而屬于州政府的國有林占到28％，因此其國有林的管理形成了以州政府為主體的垂直管理體制。同屬北美洲的加拿大其公有林中97％以上的森林屬于各省所有，因此其管理體制主要以省政府為主體。

三是國有林的具體經(jīng)營活動(dòng)都不同程度引入市場機(jī)制。各國在具體營林、撫育、采伐等經(jīng)營活動(dòng)中引人招標(biāo)、拍賣等市場機(jī)制。

四是國有林的經(jīng)營資金都由所有權(quán)者全額支付。各國無論采取哪種管理體制，都按照所有權(quán)的歸屬對(duì)國有林經(jīng)營所需的各類費(fèi)用全額納入財(cái)政預(yù)算，屬于聯(lián)邦政府的森林經(jīng)營費(fèi)用由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，屬于省(州)政府的森林經(jīng)營費(fèi)用由州政府負(fù)責(zé)。

另外，四種管理體制的不同之處主要在于：

一是直接管理決策者不同。中央政府為主的垂直管理體制，直接的管理者就是中央政府的代表——林業(yè)行政管理部門(林務(wù)局、國家公園局等)，它打破國內(nèi)行政界限，按照森林資源的分布和構(gòu)成，特別是森林的不同功能作用，進(jìn)行區(qū)域劃分，并逐級(jí)派出管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。以州為主體的垂直管理體制，直接的管理者是州政府的林業(yè)行政管理部門，它具體負(fù)責(zé)各州所有的森林以及接受聯(lián)邦政府委派管理在本州的聯(lián)邦政府所有森林，州以下實(shí)行垂直管理管理，由州林業(yè)行政主管部門逐級(jí)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。以省為主體的分級(jí)協(xié)調(diào)管理體制的管理者是省級(jí)林業(yè)行政管理部門。管理和經(jīng)營分離的管理體制主要是改革后的日本所采用的管理方式。這種管理體制的表面上管理者是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)際管理者是具體承攬某一區(qū)域的單位或公司，中央政府的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，具體承攬經(jīng)營的單位或公司是否嚴(yán)格按照雙方的合同協(xié)議執(zhí)行。

二是資金來源和使用方式不同。由于森林資源所有權(quán)的不同，其不同管理體制下資金投入和使用方式不盡相同。以中央政府為主的垂直管理體制，資金實(shí)行聯(lián)邦政府全額預(yù)算，實(shí)行報(bào)賬制。而以州為主體的垂直管理體制，是實(shí)行州政府全額預(yù)算，同時(shí)聯(lián)邦政府予以補(bǔ)貼。而管理與經(jīng)營分離的體制下，其國有林資金全額納入預(yù)算，并在各派出機(jī)構(gòu)和經(jīng)營單位簽訂協(xié)議后，按照合同協(xié)議約定支付給具體經(jīng)營管理的單位。

(二)管理組織機(jī)構(gòu)的比較

目前，各國國有林的管理設(shè)立專門的管理組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有林的管理工作，大部分國家的相關(guān)法律法規(guī)都明確了國有林的具體管理職責(zé)和權(quán)限。同時(shí)，各國國有林的具體經(jīng)營活動(dòng)都是通過市場機(jī)制，吸引專業(yè)的企業(yè)和單位進(jìn)行，而管理部門主要負(fù)責(zé)制定科學(xué)規(guī)范的國有林管理規(guī)范、相關(guān)經(jīng)營管理制度以及招收專業(yè)企業(yè)單位進(jìn)行國有林經(jīng)營。

(三)管理人員安排的比較

各國國有林管理機(jī)構(gòu)的人員組織安排主要有兩方面：

一是國有林的管理人員實(shí)行公務(wù)員制度。無論是州政府的管理人員、還是各管理局、營林局內(nèi)都按照管轄區(qū)面積設(shè)定一定數(shù)量的管理人員，由管理人員負(fù)責(zé)整個(gè)地區(qū)國有林的管理和監(jiān)督。

二是國有林的經(jīng)營人員企業(yè)化。各國具體的經(jīng)營活動(dòng)基本都是由專門的森林經(jīng)營管理公司來完成的，因此其工人都是企業(yè)自行負(fù)責(zé)招收安排的。國有林管理部門只與經(jīng)營承擔(dān)單位按照要求簽訂有關(guān)具體經(jīng)營管理的合同，并支付費(fèi)用。

(四)資金安排的比較

基本都實(shí)行資金全額預(yù)算，收支兩條線管理。各國都按照所有權(quán)的歸屬對(duì)國有林經(jīng)營所需的各類費(fèi)用全額納入財(cái)政預(yù)算，屬于聯(lián)邦政府的森林經(jīng)營費(fèi)用由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，屬于省(州)政府的森林經(jīng)營費(fèi)用由州政府負(fù)責(zé)。同時(shí)對(duì)于國有林經(jīng)營的各種收入全部上繳其管理部門。

四、對(duì)我國國有森林資源管理改革的啟示

各主要發(fā)達(dá)國家的國有林管理雖有諸多不同，但是許多實(shí)行多年的管理方式和制度，特別是開展的國有林管理改革的經(jīng)驗(yàn)和采取的經(jīng)營對(duì)于我國國有林管理改革具有重要的借鑒意義。

一是生態(tài)優(yōu)先原則。我國目前正在推進(jìn)以生態(tài)建設(shè)為主的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于國有林的經(jīng)營管理體制改革要體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則，在保護(hù)和建立可持續(xù)發(fā)展的國有森林生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高國有林綜合效益發(fā)揮能力。

二是要將政府的職能定位于資源管理上，同時(shí)堅(jiān)持市場化的改革方向。

三是盡量把一些重要的國有林所在區(qū)域劃歸到生態(tài)公益林區(qū)進(jìn)行管理，納入公共財(cái)政支出進(jìn)行經(jīng)營。將國有林的公益性擺在其功能的首位，其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入政府經(jīng)常性財(cái)政支出，使這部分國有林逐步向非營利性公益機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，徹底解決因資金問題而導(dǎo)致的長期面對(duì)的開發(fā)與保護(hù)的矛盾。

四是分類管理，分級(jí)確權(quán)。借鑒垂直管理和分級(jí)管理經(jīng)驗(yàn)，首先將我國國有林進(jìn)行分類。從宏觀上可以分為生態(tài)公益林和商品林。生態(tài)公益林實(shí)行垂直管理，經(jīng)費(fèi)由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，由中央政府委托省級(jí)政府管理。確定為商品林的實(shí)行有償使用，企業(yè)化經(jīng)營。

五是具體經(jīng)營模式上，確定可持續(xù)經(jīng)營模式為長遠(yuǎn)目標(biāo)和方向，針對(duì)不同森林資源條件實(shí)行有區(qū)別的經(jīng)營模式。對(duì)于納入重點(diǎn)生態(tài)公益林區(qū)的森林資源總體實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營模式。對(duì)于經(jīng)營型人工林實(shí)行近自然林業(yè)經(jīng)營模式，特別是營林、采伐過程中要最大限度的減少人工干預(yù)森林演替的負(fù)面影響。

六是法規(guī)健全是保障。各國不僅在森林經(jīng)營管理等方面建立了一整套完整而且符合林業(yè)發(fā)展需要的法律、法規(guī)和工作秩序，而且法規(guī)具有延續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，加強(qiáng)立法，強(qiáng)化執(zhí)法，是推進(jìn)國有林經(jīng)營管理體制改革走上法制化道路的根本保障。