摘要：長江岸線是國家資源，也是沿江地區(qū)和長江航運實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，隨著長江航運的快速發(fā)展，長江岸線使用和管理已引起交通運輸部、沿江省市以及社會各界的高度關(guān)注。如何圍繞沿江開發(fā)，有效行使政府行業(yè)管理職能，加強長江岸線管理，促進沿江經(jīng)濟和社會發(fā)展的新跨越發(fā)展，成為“十二五”期需要思考與解決的問題。

關(guān)鍵詞：岸線開發(fā) 后續(xù)管理 長江航務(wù)

長江干線岸線的管理現(xiàn)狀

目前交通運輸主管部門對港口岸線管理實行先期規(guī)劃和分級審批的管理制度，對沒有納入港口規(guī)劃的岸線使用尚無明確的管理要求。根據(jù)交通運輸部《關(guān)于發(fā)布港口深水岸線標(biāo)準(zhǔn)的公告》（2004年交通部公告第5號），其中由國務(wù)院或國家發(fā)展和改革委員會審批的港口設(shè)施或建設(shè)項目，不再單獨辦理使用港口深水岸線的審批手續(xù)；使用港口深水岸線的，由交通運輸部會同國家發(fā)改委審批；使用非深水岸線的，由省級交通運輸主管部門或港口管理部門征求同級發(fā)改委的意見后審批；有關(guān)岸線使用在申報前均需征求同級人民政府有關(guān)部門和海事部門意見。

在實際管理過程中，為確保岸線使用和港口設(shè)施建設(shè)滿足通航安全和航道養(yǎng)護需要，項目業(yè)主單位一般事先征求長江海事、航道部門意見，既作為岸線審批申請的必要條件，也作為具體工程項目審批前涉及通航安全、航道影響的管理意見，在港口規(guī)劃調(diào)整過程中也采取類似方式。長江海事、航道部門既要注重具體專業(yè)技術(shù)要求進行具體管理，還要站在政府層面對宏觀政策、航運發(fā)展、布局規(guī)劃、綜合交通等予以統(tǒng)籌考慮，且與地方港口管理部門之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制和綜合管理工作平臺，致使在港口岸線使用管理工作中，有效形成行業(yè)管理合力。

長航局加強岸線管理工作情況

為加強對長江干線岸線資源的行業(yè)管理，有效保護和合理利用長江岸線資源，提高長江岸線資源利用的綜合效益，促進沿江城市經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)、交通運輸部有關(guān)管理規(guī)定以及湖北省加強岸線資源清理整頓的相關(guān)工作要求，長航局結(jié)合管理實際，制定了一系列的加強岸線管理工作措施：

一是統(tǒng)一思想，針對岸線管理工作專門下發(fā)《關(guān)于加強長江干線岸線使用有關(guān)航道與通航管理工作的通知》，要求局屬各單位從實施加快長江航運發(fā)展國家戰(zhàn)略的全局高度，進一步統(tǒng)一思想，充分認識岸線資源的寶貴性、重要性和對長江航運發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

二是統(tǒng)一管理，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，反復(fù)宣貫，要求局屬各單位認真貫徹落實《水法》、《港口法》、《航道管理條例》及其實施細則、《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2011〕2號）等和相關(guān)規(guī)劃，按照“遵循規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、合理利用、統(tǒng)一管理”的原則，進一步規(guī)范和完善管理工作機制，形成長航局系統(tǒng)管理合力，有效行使政府行業(yè)管理職能。

三是建立了由長航局系統(tǒng)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)共同參加的長江干線岸線資源行業(yè)管理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強對長江干線岸線行業(yè)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，實行重大項目或與航道、通航安全關(guān)系密切項目岸線使用領(lǐng)導(dǎo)小組會審制度，增強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和決策的科學(xué)性、全局性。

四是探索長江干線跨欄臨河建造物通航管理工作的新思路，編制下發(fā)了《長航局攔河跨河臨河建筑物通航管理工作辦法》。通過建立規(guī)范的、符合長江航運實際的管理制度，按照“長航局統(tǒng)一管理、科學(xué)決策，海事航道部門分工協(xié)作、加強監(jiān)管”的工作程序，將臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理與岸線使用監(jiān)督管理有機結(jié)合，統(tǒng)一出具行業(yè)意見，有效發(fā)揮長航局系統(tǒng)合力。

岸線管理存在的問題分析

近幾年，沿江地方在加快岸線開發(fā)利用，推動沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了諸多方面的問題，暴露出各地在對岸線資源重要性的認識和資源保護意識上的不足，主要表現(xiàn)在：

岸線資源利用程度低。有的地方浪費深水資源建小碼頭的現(xiàn)象比較普遍，有的地方不遵守港口規(guī)劃，強行占用港口規(guī)劃岸線去建設(shè)一些短期效益好的項目，低程度、低水平的開發(fā)利用不僅造成了資源的相對浪費，也影響了資源效益的發(fā)揮，進而影響到整個地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高。

規(guī)劃欠缺整體性。沿江各地區(qū)、各層次條塊規(guī)劃較多，彼此又無法或不相銜接，有的建設(shè)存在拆東補西的現(xiàn)象，如為了修建跨河建筑物，把原來臨河建筑物的岸線占用；省、市各級對同一段岸線規(guī)化相沖突等等，都大大削弱了岸線資源的潛在利用價值。

管理機制不完善。岸線的開發(fā)利用對沿江產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著極為重要的意義，但目前岸線開發(fā)的管理部門太多，條塊分割較為嚴重，形不成合力，沿江地段尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無償占用或不合理占用岸線，給岸線資源的綜合開發(fā)利用帶來了諸多困難。

港口建設(shè)與航道建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)。以往臨河建筑物、碼頭作業(yè)水域大多在航道以外，現(xiàn)在隨著通航尺度的不斷提高，優(yōu)良岸線河段資源越來越少，有較多的臨水建設(shè)項目選址在沿岸航道附近，根據(jù)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)對前沿設(shè)計水深的要求，碼頭作業(yè)水域都要占用一定的航道，只能通過調(diào)整航道，將沿岸航道調(diào)整為河心航道，放棄緩流航道資源，才能保障通航安全，無形中增加了船舶業(yè)主的營運負擔(dān)。

規(guī)范岸線管理的思考與建議

建議部、長航局統(tǒng)一規(guī)范岸線管理工作。在部有關(guān)司局的統(tǒng)一指揮、部署下，長航局充分發(fā)揮部派出機構(gòu)對長江干線航運行使政府行業(yè)管理的職能作用，深入與沿江省市交通運輸主管部門的配合協(xié)調(diào)，建立港口岸線使用管理溝通協(xié)調(diào)機制，共同探索適應(yīng)航運和港口發(fā)展的港口岸線使用管理模式，切實履行部賦予的“長江干線港航設(shè)施建設(shè)和使用岸線布局的行業(yè)管理”職責(zé)。

加強長江干線臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理工作，將臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理與港口岸線使用監(jiān)督管理有機結(jié)合，凡不符合港口規(guī)劃和未獲得港口岸線使用許可的建設(shè)項目，不予受理其通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審查申請。

規(guī)范長江干線臨河建筑物通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的審批管理工作，為交通運輸系統(tǒng)各主管部門、航道和海事管理部門搭建一個綜合管理工作平臺，充分發(fā)揮交通運輸系統(tǒng)各部門綜合管理效能；為相關(guān)港口企業(yè)提供一個表達訴求，維護自身合法權(quán)益的陽光平臺，充分體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨。

建議內(nèi)河鼓勵挖入式港池建設(shè)。挖入式港池優(yōu)點較多，能充分利用天然岸線，在有限的岸線上可根據(jù)需要建設(shè)較多的泊位;同時當(dāng)主航道船舶航行密度較大、河道較窄時，采用挖人式港池不影響船舶航行。挖入式港池也存在不足之處，如當(dāng)河流流速和含沙量較大時，港池內(nèi)淤積較嚴重，維護工作量較大；工程建設(shè)前期成本較高等問題。但在內(nèi)河中挖入式港池的建設(shè)時只要因地制宜，揚長避短，必將具有良好的應(yīng)用前景，成為深入開發(fā)長江岸線資源的有效手段。

（作者單位：長江航務(wù)管理局）