權(quán)力具有極強(qiáng)的擴(kuò)張性，公共權(quán)力不受約束必然導(dǎo)致腐敗，一旦失衡便會(huì)禍國(guó)殃民，因此權(quán)力制衡是世界各國(guó)憲政的最基本要求。新中國(guó)成立以來，我國(guó)不斷健全和完善國(guó)家權(quán)力制衡機(jī)制，謀求建立科學(xué)、民主、高效、和諧的權(quán)力監(jiān)督體系，但權(quán)力濫用、貪污腐敗等不和諧現(xiàn)象依然存在。不斷探索和實(shí)踐具有中國(guó)特色的權(quán)力制衡理論模式，依然是當(dāng)今我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。

一、權(quán)力制衡理論之探析

（一） 理論淵源

兩千多年前，亞里士多德提出平衡政體理論和分權(quán)思想，指出“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)”，即“議事機(jī)能”、“行政機(jī)能”和“審判機(jī)能”，這是迄今歷史上最早的關(guān)于權(quán)力分化思想的理論。古羅馬時(shí)期，在亞里士多德思想基礎(chǔ)上，波利比提出，為保持政體平衡，羅馬政體分為三種權(quán)力機(jī)關(guān)即“執(zhí)政官、元老院、公民大會(huì)”，三種權(quán)力機(jī)關(guān)在分權(quán)基礎(chǔ)上相互配合制約；后西塞羅又提出，要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的限制，在立法、行政、司法權(quán)之間，設(shè)置嚴(yán)格的制約模式。上述思想是權(quán)力制衡理論的最初萌芽。

十七、十八世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，權(quán)力制衡理論得以真正發(fā)展，典型代表人物是洛克與孟德斯鳩。洛克認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力應(yīng)劃分為“立法權(quán)、行政權(quán)、對(duì)外權(quán)”三部分，通過分權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡。孟德斯鳩在洛克的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)以權(quán)力制約權(quán)力。他提出立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)應(yīng)相互獨(dú)立、互相制衡、通力合作、協(xié)調(diào)并進(jìn)，這就是權(quán)力制衡理論的早期雛形。在所有權(quán)力制衡理論中，孟德斯鳩理論最為新穎和豐富，也最具有實(shí)踐意義和價(jià)值，近現(xiàn)代許多西方資本主義國(guó)家政體的分權(quán)制衡模式，都是根據(jù)其理論而設(shè)計(jì)和創(chuàng)立的。

后權(quán)力制衡理論伴隨著國(guó)家社會(huì)政治理論實(shí)踐發(fā)展，形成了兩大分支，即資產(chǎn)階級(jí)權(quán)力制衡理論實(shí)踐與無產(chǎn)階級(jí)權(quán)力制衡理論實(shí)踐。

（二） 資產(chǎn)階級(jí)權(quán)力制衡理論實(shí)踐

權(quán)力制衡理論在西方資本主義國(guó)家實(shí)踐中，主要派生為兩大模式，一是總統(tǒng)制權(quán)力制衡模式，二是議會(huì)制權(quán)力制衡模式。

在總統(tǒng)制下，立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之間，相互獨(dú)立并互相制約，形成相應(yīng)的權(quán)力分立和制衡格局?？偨y(tǒng)制權(quán)力制衡模式優(yōu)點(diǎn)在于：公民直接投票選舉總統(tǒng)，監(jiān)督其行使職權(quán)，具有高度民主性；議會(huì)無權(quán)更迭政府，總統(tǒng)也無權(quán)解散議會(huì)，權(quán)力具有高度獨(dú)立性?？偨y(tǒng)具有固定任期，最高行政權(quán)責(zé)任更加明確，易于制約監(jiān)督。其局限性是：總統(tǒng)選舉制的博弈特性和任期剛性，易導(dǎo)致失敗者游離于民主規(guī)則以外另尋途徑；立法與行政機(jī)關(guān)的選舉基礎(chǔ)相對(duì)獨(dú)立，易造成民意難以準(zhǔn)確表達(dá)。

在議會(huì)制下，選民通過選舉產(chǎn)生立法機(jī)關(guān)即議會(huì)，后由多數(shù)黨或政黨聯(lián)盟，組成內(nèi)閣，行使政府職權(quán)。議會(huì)制權(quán)力制衡模式優(yōu)點(diǎn)是：議會(huì)選舉中，多黨均可獲得不同程度議席，有利于各黨派之間相互監(jiān)督制約；議會(huì)的不信任票能使總理或首相倒臺(tái)，同時(shí)總理或首相可據(jù)憲法隨時(shí)解散議會(huì)、舉行重選，立法與行政機(jī)關(guān)相互制約程度較高；政府首腦任期非剛性，議會(huì)可隨時(shí)在任期內(nèi)罷免首相或總理，解散內(nèi)閣，有利于議會(huì)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其不足是：多黨同時(shí)占據(jù)議會(huì)議席，易導(dǎo)致多黨聯(lián)合執(zhí)政，引發(fā)政治動(dòng)蕩，造成政府頻繁更迭；為得到多數(shù)選舉席位，迫于政黨和議會(huì)壓力，議員往往會(huì)按指定方式投票，易造成立法機(jī)關(guān)無法獨(dú)立制衡。

（三） 無產(chǎn)階級(jí)權(quán)力制衡理論早期實(shí)踐

權(quán)力制衡理論在社會(huì)主義國(guó)家的早期實(shí)踐，主要是巴黎公社、蘇維埃政權(quán)對(duì)權(quán)力制衡理論的實(shí)踐探索。

巴黎公社成立于1871年，它廢除了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制，由選民直接投票，選舉出自治組織即公社委員會(huì)，全面掌握最高權(quán)力，立法權(quán)與行政權(quán)相統(tǒng)一，司法權(quán)相對(duì)獨(dú)立。其顯著特點(diǎn)是：廢除了中央集權(quán)的行政官僚體制，實(shí)行“自下而上”的民主選舉體制，公民直接行使的選舉權(quán)與監(jiān)督權(quán)高度統(tǒng)一，有利于意愿直接準(zhǔn)確表達(dá)，有利于監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，在當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下具有特殊意義。其弊端在于缺乏政黨對(duì)行政、軍事的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒有堅(jiān)強(qiáng)的權(quán)力核心，易造成行政運(yùn)行和軍事指揮管理混亂，因此巴黎公社僅存在了72天。

1917年，俄國(guó)十月革命取得勝利，建立了蘇維埃政權(quán)。列寧吸取了巴黎公社的失敗教訓(xùn)，提出“必須成立統(tǒng)一的因而也是集中制的黨”，宣布布爾什維克黨為執(zhí)政黨，布爾什維克黨成為國(guó)家政治制度的核心。布爾什維克黨的最高機(jī)關(guān)是代表大會(huì)，人民通過全俄工兵農(nóng)代表蘇維埃代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。最高蘇維埃是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由聯(lián)邦院和民族院組成，兩院權(quán)力平等，是常設(shè)的立法、命令發(fā)布和監(jiān)督機(jī)關(guān)。中央監(jiān)察委員會(huì)后改組為工農(nóng)檢察院，具有權(quán)力監(jiān)督職能。蘇維埃政權(quán)是無產(chǎn)階級(jí)對(duì)權(quán)力制衡理論的有益實(shí)踐，其高度集權(quán)特點(diǎn)，對(duì)蘇維埃政權(quán)取得國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)勝利起了很大作用。但因缺乏來自人民的直接選舉和監(jiān)督，權(quán)力逐漸膨脹，特權(quán)思想和黨內(nèi)腐敗等現(xiàn)象日益盛行，在西方“和平演變”助推下，最終蘇共亡黨亡國(guó)。

二、中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)之研究

（一） 現(xiàn)狀

中國(guó)特色的政黨制度、人民代表大會(huì)制度、行政制度和司法制度，從根本上決定了具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系的基本框架，即以執(zhí)政黨權(quán)力、人大權(quán)力、行政權(quán)和司法權(quán)四種主要權(quán)力相互制衡的中國(guó)特色權(quán)力制衡模式。

在中國(guó)特色權(quán)力制衡模式中，執(zhí)政黨權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家機(jī)構(gòu)的靈魂和核心，擁有決定國(guó)家前途和命運(yùn)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的監(jiān)督有黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督兩種形式。人大權(quán)力是國(guó)家最高權(quán)力，是中國(guó)特色權(quán)力制約機(jī)制的基礎(chǔ)，全國(guó)人民代表大會(huì)擁有國(guó)家立法權(quán)、人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，并對(duì)行政、司法權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，對(duì)人大和人民代表的制約監(jiān)督主要形式是選舉監(jiān)督。行政權(quán)和司法權(quán)都是從人大權(quán)力中又派生出來的兩種權(quán)力。對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督，包括機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督，也包括執(zhí)政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式。司法權(quán)力主要包括檢察權(quán)和審判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，必須接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和黨的監(jiān)督，還要接受來自民主黨派、輿論、社會(huì)和公民的監(jiān)督。

（二） 問題

中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)成模式，通過多年來的政治和社會(huì)實(shí)踐，確保了國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證了人民民主權(quán)利的行使，推動(dòng)了中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面進(jìn)步，充分證明其是適應(yīng)社會(huì)主義制度、中國(guó)國(guó)情和人民群眾要求的權(quán)力制衡模式。然而，隨著我國(guó)改革開放步伐加快，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念發(fā)生深刻變化，各種社會(huì)矛盾凸顯，腐敗現(xiàn)象等問題呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，充分暴露出現(xiàn)有權(quán)力制約監(jiān)督體系還存在一些弊端，突出表現(xiàn)在：

一是黨政權(quán)力過“大”。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我國(guó)政治體制中的組織領(lǐng)導(dǎo)力量，各級(jí)黨委決定著社會(huì)利益表達(dá)和政策決策、執(zhí)行過程。政府雖然在組織上也自成一體，但黨委在人事上與其有相互交叉重疊，黨委、政府在某種程度上融為一體，掌握著高度整合的各種政治權(quán)力。

二是人大權(quán)力過“虛”。我國(guó)憲法賦予全國(guó)人民代表大會(huì)為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。但事實(shí)上，人大領(lǐng)導(dǎo)往往由黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，各級(jí)人大的權(quán)力來源是同級(jí)黨委、政府，經(jīng)濟(jì)來源亦要靠同級(jí)黨委、政府解決，人大在一定程度上依附于同級(jí)黨委和政府，立法、監(jiān)督權(quán)力無形中被虛化。

三是司法權(quán)力過“弱”。我國(guó)憲法規(guī)定，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但現(xiàn)實(shí)中，人民法院和人民檢察院都是根據(jù)行政區(qū)域劃分設(shè)置，其經(jīng)費(fèi)、人事等都受制于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，政府行政行為不但得不到有效的司法監(jiān)督，有時(shí)黨委、政府甚至直接干預(yù)司法機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)，司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能被大大弱化。

（三）對(duì)策

合理分權(quán)，進(jìn)一步調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是黨政分權(quán)。包括黨與政府分權(quán)和黨與人大分權(quán)，要探索建立各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)不再兼任人大、政府領(lǐng)導(dǎo)的體制，既確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，又避免以黨代政。二是黨司分權(quán)。司法獨(dú)立是加強(qiáng)司法權(quán)的首要前提，必須從財(cái)政、人事等體制上，實(shí)行司法行政垂直領(lǐng)導(dǎo)，減少司法機(jī)關(guān)對(duì)黨委、政府的依賴，降低黨委、政府對(duì)司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)和檢察權(quán)的影響和控制。不斷深化司法體制改革，合理配置司法權(quán)，完善司法程序，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)。蘇維埃政權(quán)所采取的“司法垂直領(lǐng)導(dǎo)模式”，就值得認(rèn)真借鑒。三是黨內(nèi)分權(quán)。為避免黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)擴(kuò)張，可依分權(quán)理論，探索將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)細(xì)化為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在黨組織內(nèi)部設(shè)置常委會(huì)、執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)，分別賦予相應(yīng)權(quán)力，各司其職并相互制約，以杜絕集權(quán)主義、官僚主義等黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

科學(xué)放權(quán)，進(jìn)一步規(guī)理順權(quán)力體系。一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的放權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總領(lǐng)導(dǎo)”，不應(yīng)過多干預(yù)和影響政府、人大具體事務(wù)。二是行政權(quán)的放權(quán)。要科學(xué)理順中央和地方政府間的關(guān)系，依法明確劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限，還要合理調(diào)整各級(jí)政府部門間的權(quán)力。

嚴(yán)格限權(quán)，進(jìn)一步監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。一是法律制度限權(quán)。要認(rèn)真落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，盡快制定監(jiān)督法、廉政法等法律法規(guī)，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限等，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的程序性和規(guī)范性，保證權(quán)力行使的公正性。二是專門機(jī)構(gòu)限權(quán)。各級(jí)監(jiān)察部門和黨的紀(jì)檢部門、國(guó)家預(yù)防腐敗局等，都是專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。三是權(quán)力監(jiān)督限權(quán)。主要包括政協(xié)民主監(jiān)督、社團(tuán)和公民監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督三種形式。四是黨內(nèi)監(jiān)督限權(quán)。要拓寬黨內(nèi)民主渠道，切實(shí)加強(qiáng)黨代會(huì)及其代表對(duì)黨委的監(jiān)督制約，堅(jiān)持并完善黨代會(huì)制度和黨委會(huì)制度、民主生活會(huì)制度等，大力推行黨務(wù)公開和巡視制度，不斷創(chuàng)新完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。

（作者系鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)研究生）