任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利，認(rèn)同自己的部分隱私，特別是和其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私不再受到保障，以承擔(dān)政府公職人員所必須履行的道德義務(wù)。這在學(xué)理上被稱為“公務(wù)員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為官員的財產(chǎn)申報制度奠定了合法性基礎(chǔ)。

官員通過申報公開財產(chǎn)，接受公眾對權(quán)力的監(jiān)督，這是國際慣例，也是我國政治文明的內(nèi)在需求。隨著我國對于官員財產(chǎn)申報制度的建設(shè)，逐步推進(jìn)財產(chǎn)申報和公開制度，這已成為中央和全社會的共識。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的2011年度法制藍(lán)皮書中提到，在就公職人員財產(chǎn)監(jiān)督的調(diào)研中，被調(diào)查公眾中，高達(dá) 81.4%的人認(rèn)為公職人員應(yīng)當(dāng)公開其財產(chǎn)狀況。從學(xué)歷和就業(yè)狀況來看，從小學(xué)學(xué)歷到博士學(xué)歷者、從學(xué)生到離退休者，均普遍認(rèn)同公開公職人員的財產(chǎn)。被調(diào)查的公職人員，亦普遍認(rèn)可財產(chǎn)公開。調(diào)查顯示，接受調(diào)查的公職人員中，有70%的被調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開公職人員的財產(chǎn)，有21.1%的人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)公開。每到兩會，官員財產(chǎn)申報公開制度的建立都會引起社會普遍的關(guān)注。今年，全國人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云第七次提交有關(guān)官員財產(chǎn)申報公開的議案，他透露，中紀(jì)委的回復(fù)態(tài)度越來越積極，并首次提出將早日推動其進(jìn)入全國人大立法程序。

在實(shí)踐中，今年江蘇省無錫市北塘區(qū)對官員財產(chǎn)公示制度的探索也引起了輿論的熱議。北塘區(qū)要求新提任副科級領(lǐng)導(dǎo)干部建立財產(chǎn)申報制度，本人如實(shí)填報財產(chǎn)申報表，并在所在單位進(jìn)行公示，主動接受監(jiān)督。目前已有4人申報并公示，今年還將有12名新提拔干部進(jìn)行財產(chǎn)申報。無錫市紀(jì)委稱有望以后在全市范圍內(nèi)，甚至更高級官員中推廣官員財產(chǎn)公示制度。有人為無錫的探索鼓與呼，認(rèn)為值得鼓勵；也有人認(rèn)為無錫官員財產(chǎn)申報公示的“起點(diǎn)”不高，“不敢大刀闊斧搞改革”、“改革立場不堅(jiān)定”、“專揀軟柿子捏”。筆者認(rèn)為，無錫要求“新提拔干部”先申報公開財產(chǎn)，這種路徑選擇體現(xiàn)了“以增量改革帶動全面改革”的戰(zhàn)略思維。

“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示作為官員選拔任用的題中之義，阻力較小

要求“新提拔干部”申報公示財產(chǎn)，是因?yàn)槲覀冊谶x人用人上堅(jiān)持德才兼?zhèn)洌缘聻橄?，這是我們黨培養(yǎng)干部的目標(biāo)，也是選拔任用干部的根本標(biāo)準(zhǔn)。官員對公共事務(wù)負(fù)有特別的責(zé)任，自然就要求他們具有良好的品行，他們首先應(yīng)是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。這要求他們的行為保持一定的“透明度”，滿足公眾的知情權(quán)，以接受公眾和社會輿論的監(jiān)督。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應(yīng)享受的某些權(quán)利，認(rèn)同自己的部分隱私，特別是和其任職、廉潔密切相關(guān)的隱私不再受到保障，以承擔(dān)政府公職人員所必須履行的道德義務(wù)。這在學(xué)理上被稱為“公務(wù)員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為官員的財產(chǎn)申報制度奠定了合法性基礎(chǔ)。成為“新提拔干部”，可能在新的崗位上行使國家權(quán)力的同時，還要選擇是否愿意用更高的道德水準(zhǔn)要求自己，放棄部分隱私權(quán)，滿足公眾知情權(quán)。而且“新提拔干部”本身一般是根據(jù)有關(guān)選拔標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序，所挑選出的德才素質(zhì)好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀干部，應(yīng)當(dāng)有著相較于其他干部更高的政治覺悟和改革創(chuàng)新意識，易于接受財產(chǎn)申報和公示制度。

無錫市選擇副科級“新提拔干部”作為財產(chǎn)申報公示制度突破口，然而，這并非意味著副科級干部普遍支持官員財產(chǎn)申報公示制度。根據(jù)2011年度法制藍(lán)皮書，對于官員財產(chǎn)申報制度，在不同行政級別的認(rèn)同者中，省部級和司局級公職人員比例最高，超過80%認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開財產(chǎn)；而科級以下的認(rèn)可度最低，只有64.4%的人認(rèn)可。根據(jù)2011年中國社會科學(xué)院在京發(fā)布首部《反腐倡廉藍(lán)皮書》，當(dāng)前社會公眾關(guān)注的反腐敗難點(diǎn)焦點(diǎn)問題其中一點(diǎn)是“小官大腐敗”現(xiàn)象。一些腐敗“小官”與基層民眾距離近、聯(lián)系多，影響了民眾對政府形象的判斷。可見，無錫的探索并非因?yàn)楦刹康膶蛹壊桓呔秃猛菩?，而在于選擇好官員財產(chǎn)申報公示的突破口。這些人較為年輕，財產(chǎn)收入狀況相對容易掌握，對于公開自己的財產(chǎn)沒有主觀和客觀的顧慮；而且他們在政治上追求進(jìn)步的意識更強(qiáng)，思想更解放，愿意通過參與改革，克減自己的權(quán)利，來獲得組織的認(rèn)可和群眾的肯定。

“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示，降低改革的實(shí)施成本和摩擦成本

官員財產(chǎn)申報公示制度不僅是防止腐敗發(fā)生的有效手段，同時也是壓縮權(quán)力尋租灰色空間的利器，部分官員不可避免地帶有懷疑和抵觸情緒。建立官員財產(chǎn)申報公示制度是一個“非帕累托改進(jìn)”式的改革，必然存在巨大阻力。這種改革阻力會造成多種形式損失。包括實(shí)施成本和摩擦成本。實(shí)施成本是體制轉(zhuǎn)換前、轉(zhuǎn)換過程中及新體制完善階段對時間和物質(zhì)的消耗。實(shí)施成本是克服客觀障礙而產(chǎn)生的費(fèi)用，而摩擦成本可視為因人為（主觀）設(shè)障而引致的成本。

從民主政治的要求和發(fā)展過程看，越早采取堅(jiān)決措施解決腐敗問題，官員財產(chǎn)申報公示制度出臺越早，制度的規(guī)范越健全，反腐敗的效果就越好，但是需要考慮的是在我國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何科學(xué)設(shè)計制度路徑，避免付出不必要的代價。全面推行官員財產(chǎn)申報制度，可能有大批官員特別是高官因此暴露腐敗，受到懲處，造成政壇和社會的大震蕩，影響穩(wěn)定，如韓國；可能由于缺乏確保官員申報收入和財產(chǎn)真實(shí)性和準(zhǔn)確性的配套措施，造成無法根據(jù)申報來對官員是否貪污腐敗進(jìn)行監(jiān)督，如俄羅斯。而以“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示為突破口，會大大緩沖社會阻力而得以保持相對穩(wěn)定，從而避免因社會動蕩而造成不必要的資源浪費(fèi)和損失。以“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示為起點(diǎn)，在實(shí)施過程中不斷糾錯與修訂，待這種制度變遷取得較為顯著的增長績效，并形成某些控制負(fù)面效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)之后，再全面推行改革，就可以把試錯的成本分散化，即便出現(xiàn)問題負(fù)面影響也不是全局性的，糾錯容易。另外，建設(shè)與官員財產(chǎn)申報制度相互支撐的制度體系，使其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會體制的配套聯(lián)動，也需要一個過程。官員財產(chǎn)申報制度的推進(jìn)及完善一定要從民主政治建設(shè)的總體格局來把握，在各項(xiàng)體制改革中聯(lián)動配套?！靶绿岚胃刹俊必敭a(chǎn)申報公示還起到示范、傳播新制度潛在信息的作用，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾頭腦中舊意識、舊觀念的改變及新意識、新觀念的確立，化解因缺乏對制度認(rèn)同感產(chǎn)生的實(shí)際阻力，從而可節(jié)省在變更舊觀念、確立新觀念方面所需要的實(shí)施成本。

“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示，減少了官員財產(chǎn)申報公示的實(shí)施成本，同時有效控制了摩擦成本。建立一個新制度的過程實(shí)質(zhì)上是利益格局的調(diào)整過程。雖然根據(jù)2011年度法制藍(lán)皮書，七成的公職人員支持財產(chǎn)公示，但這僅僅是一個意向調(diào)查而已，并不需要付出代價，而一旦全面推行財產(chǎn)公示，利益的觸動必然產(chǎn)生阻力，而且既得利益觸動越大、越廣泛，其改革阻力也就越大。摩擦成本的上升可能會阻滯改革的深入， 甚至使改革中途夭折。相對于存量利益調(diào)整，增量利益調(diào)整的阻力比較小。為了減少改革所面臨的阻力成本，通常采用增量利益調(diào)整的方法。先通過增量改革來發(fā)展和完善新制度，隨著增量改革的積累，為“存量”的最終改革創(chuàng)造條件。如果說退休官員、現(xiàn)任官員財產(chǎn)是“存量”，“新提拔干部”財產(chǎn)是“增量”，則從增量改革更易于起步，避免了對舊體制核心的直接沖擊，從而極大減少了摩擦成本， 最大限度地挖掘體制內(nèi)部的積極因素，也更容易實(shí)現(xiàn)突破。申報財產(chǎn)的新官越來越多，一部分增量也逐漸成為新的存量，即新官逐漸變成“老官”，逐漸成為改革的主動力和主導(dǎo)力；舊有存量則日漸減少和消退，“老官”可能退休或者成為“新后備干部”和“新提拔干部”，進(jìn)而不斷擴(kuò)大改革支持者的規(guī)模和力量，從總體上全面改善存量的結(jié)構(gòu)和品質(zhì)，最終推動官員財產(chǎn)申報制度全面實(shí)施。

無錫市選擇副科級“新提拔干部”財產(chǎn)申報，要求在所在單位進(jìn)行公示，主動接受監(jiān)督。雖然沒有做到向社會公開，但這種局部公示的做法昭示了公開的方向性，同時采取熟人圈子內(nèi)的公示，同事間進(jìn)行公開、監(jiān)督，使真實(shí)性更易保障，核查也比較容易，而且顧及了干部的承受力，這也有利于官員財產(chǎn)申報公示制度減輕摩擦成本。而且按照世界其他國家的做法，官員財產(chǎn)申報并非是全部向社會公開的。各國財產(chǎn)申報的人員是分層次、有重點(diǎn)、有區(qū)別的，對有關(guān)財產(chǎn)申報書的公開性、獲得和使用財產(chǎn)申報書的程序方式以及違法使用申報書的處罰等方面的規(guī)定各有不同，我們在建立財產(chǎn)申報制度時可以比較借鑒這些做法。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“新提拔干部”財產(chǎn)申報公示，僅是官員財產(chǎn)申報公示制度改革的一種過渡性制度安排，目的是使當(dāng)前的“非均衡狀態(tài)”向“均衡狀態(tài)”轉(zhuǎn)變，達(dá)到制度的“帕累托最優(yōu)化”。過渡性制度安排是使一個制度朝另一個制度發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，因此其實(shí)施的難度和風(fēng)險都比較大。而如何多方照顧、調(diào)整好制度改革中利益主體的利益，降低過渡性制度實(shí)施過程中的難度和風(fēng)險就顯得非常重要。建立官員財產(chǎn)申報公示制度本身就是不斷探索、不斷總結(jié)、不斷完善的過程，不可能一蹴而就，更需要各地有勇于改革創(chuàng)新的精神，積極探索，邊設(shè)計邊實(shí)踐邊積累經(jīng)驗(yàn)，為中央以法律形式全面鋪開官員財產(chǎn)申報公示制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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早在1987年，時任全國人大常委會秘書長的王漢斌明確建議建立國家工作人員申報財產(chǎn)制度時，“中國官員財產(chǎn)公示”就已拉開帷幕。1994年，全國人大常委會正式將財產(chǎn)申報法列入立法規(guī)劃。1995年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，要求這些干部必須申報自己的家庭財產(chǎn)。2000年12月，中央紀(jì)委五次會議決定，要在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行家庭財產(chǎn)報告制度。2001年6月，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。2006年9月《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》發(fā)布。2010年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的通知。這些規(guī)定初步確立了我國財產(chǎn)申報制度的基本框架，但這些制度僅僅停留在政策層面，還沒有形成完整的法律制度。