一、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)概念與現(xiàn)狀
　　主體功能區(qū)劃是指在對不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫剡M行綜合分析的基礎(chǔ)上，以自然環(huán)境要素、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類活動形式的空間分異為依據(jù)，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)四類。根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、人口大規(guī)模集聚，經(jīng)濟條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這些地區(qū)要以保護為主，適度地進行開發(fā)，尤其發(fā)展資源環(huán)境可以承載的特色企業(yè)。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。按照法律法規(guī)，該地區(qū)應當實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的各種開發(fā)活動。
　　二、分稅制的概念及其在中國實施的歷程
　　分稅制的全稱是“分稅制財政管理體制”，它通過對中央及地方政府的財務(wù)范圍劃分，來均衡中央政府與地方政府之間的財政權(quán)力。目前分稅制是處理中央與地方財政分配關(guān)系的一種較為規(guī)范的方式，普遍被國內(nèi)外采用。分稅制當中的兩種概念，“事權(quán)”以及“財權(quán)”，是依據(jù)市場競爭所需要的相對分散的財權(quán)以及宏觀經(jīng)濟調(diào)控所需要的相對集中的財權(quán)而存在的。分稅制作為一種制度安排，它不僅對各級政府的財政收入增加，收支平衡有很大影響，同時也對地區(qū)之間的均衡可持續(xù)發(fā)展以及中央與地方之間的社會資源有效配置起到了關(guān)鍵的作用。分稅制的發(fā)展歷程可以追溯到1980年，國家開始實行“分灶吃飯”的分權(quán)體制，之后在1988年實行了包干財政體制。然而80年代的這些政策給我國當時的財政制度以及財政狀況帶來了諸多問題，國家的財政收入占GDP比重不斷下降。國家為了整體的提高財政收入占GDP的比重來加強宏觀調(diào)控，國務(wù)院決定于 1994年1月1日起在全國范圍內(nèi)全面實行分稅制財政體制。實施分稅制的第一年，中央財政收入占全國財政收入的比重就提高到了55. 7%，之后在2002 年以來該比重一直保持在55% 左右；相應地，地方財政收入所占的比重到1994 年也由上年的78% 猛降到44.3%，之后一直維持在45%左右。
　　三、分稅制產(chǎn)生的地方財政困難
　　根據(jù)分稅制，大部分的稅收都要集中到中央政府，之后由中央政府下?lián)芙o地方政府。雖然這樣的制度安排有利于統(tǒng)一管理財稅，但是，在地方承擔著越來越重的“事權(quán)”的情況下，“財權(quán)”少引發(fā)的財政資金短缺形成了一個關(guān)鍵問題。張路雄（2007）通過分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1991年我國的赤字縣就已經(jīng)多達1216個，占全國縣級總數(shù)的50%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元 。據(jù)財政部統(tǒng)計，早在2002年，中國赤字縣的比例即高達73%，赤字占縣級財政支出總量的77% 。他認為，分稅制是導致財政困難縣的主要原因。由于分稅制的改革不到位而導致的地方財政收入不足，使地方政府越來越多的關(guān)心如何通過提高地價房價、增加土地批租收入和房產(chǎn)稅收入等短期行為來為自己增加更多的財政支持。在現(xiàn)行的分稅體制下，地方政府只能從稅收中分到 40% 左右的收益，但同時要承擔 80% 左右的支出，從而“土地財政”便成為地方政府的經(jīng)濟來源。除此之外，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)大多處于經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，沒有相關(guān)財力的支持以確保GDP的增加，很難讓當?shù)卣业胶线m的激勵因素來發(fā)展本地經(jīng)濟。
　　分稅制改革至今已經(jīng)經(jīng)歷了18個年頭，各級政府之間的事權(quán)劃分沒有清晰的界定，基層政府承擔了大量的基礎(chǔ)事權(quán)，存在嚴重的收支矛盾。在一些限制開發(fā)區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)，地方政府由于其財力只夠維持其基本職能，所能提供的公共服務(wù)能力存在嚴重的不足，生態(tài)建設(shè)則相應的被擱淺。而生態(tài)建設(shè)對于地方政府而言，雖然能夠獲得一部分收益，但是同時需要消耗大量的成本。生態(tài)建設(shè)具有收益長期性、滯后性和外部性等特點，而這些特點與地方政府受任期制和換屆制限制之間的利益矛盾凸現(xiàn)出來。
　　余敏江（2011）通過分析在生態(tài)治理中中央政府與地方政府之間的“智豬博弈”，得出結(jié)論：無論中央政府在生態(tài)治理上如何努力，地方政府都不會積極配合，不會主動治理環(huán)境污染；地方政府認為，與其將資源用于產(chǎn)生外部性的生態(tài)治理，無法將生態(tài)環(huán)境的收益內(nèi)部化，不如將資金用于能夠給地方帶來直接經(jīng)濟效益的項目。地方政府由于缺少相應的財力支持，從而通過各種手段來支撐其財政消耗，其中最為普遍的就是上文中所提到的“土地財政”。黃小虎（2010）指出，所謂“土地財政”包括兩個部分： 一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅，等等。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地稅金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設(shè)基金，等等。黃愛東（2011）指出“土地財政”的重要組成部分是土地出讓金是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來維持地方政府的財政支出，屬于預算外收費。他認為我國的“土地財政”主要依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是通過出賣不可再生的土地的出讓金，來滿足財政需求，這也就導致了“土地財政”的不可持續(xù)性。
　　只有下決心解決現(xiàn)行不合理的財稅制度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府對土地財政的過度依賴。
　　四、民族自治地方的稅制改革
　　限制和禁止開發(fā)區(qū)大多處在中西部省份，而民族自治地方則占據(jù)其中絕大部分。我國共有 155 個民族自治地方，共占國土面積的64%，人口占全國總?cè)丝诘?14%，這些地區(qū)普遍具有疆域遼闊，資源豐富等特點，是國家非常重要的戰(zhàn)略地區(qū)。但是由于各方面原因的制約，這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后。民族自治地方的財政也建立在民族地區(qū)的這種經(jīng)濟和社會落后的基礎(chǔ)之上，其財政收入主要靠稅收來維持，財政集資能力低，絕大部分財政支出是非生產(chǎn)性支出，缺乏財力進行生產(chǎn)性的投資。
　　根據(jù)法律上規(guī)定的給予民族自治地方的自治權(quán)中，財政自治的權(quán)力始終是一項核心的權(quán)力，它為民族自治地方的發(fā)展提供了財力保障以及物質(zhì)基礎(chǔ)。然而民族自治地方財政自治權(quán)的保障首先要保證的就是可自主支配的財力，否則民族自治地方的發(fā)展將受到相當?shù)闹萍s。在分稅制的改革中，國家為了建立一套與市場經(jīng)濟相適應的財政稅收管理體系，采取了“一刀切”的作法，民族自治地方與其他省市同等待遇。雖然這樣的作法增強了中央財政的集中管理，但是對民族地區(qū)的照顧政策卻未能體現(xiàn)。晏路（2004）指出，由于民族地區(qū)的財政收入增幅比較低，自給率下降，嚴重制約了經(jīng)濟的發(fā)展，迫使民族自治地方陷入不利以及不平等的境地。民族自治地方雖然也受到了分稅制所帶來的一些積極影響，但是相比以往，照顧政策有所減少。金蓮（2011）對分稅制對民族自治地方的不利影響進行了相關(guān)探討，她認為分稅制阻礙了民族自治地方財政自治的實現(xiàn)，加劇了民族自治地方與其他地區(qū)的差距，同時還影響到了民族自治地方的稅收結(jié)構(gòu)。王玉玲（2011）認為，盡管分稅制在提出保證既得利益的同時，要將利益分配向中西部地區(qū)包括民族地區(qū)的傾斜原則，但是其效果并不明顯。她指出，東低西高的區(qū)域稅負格局與東高西低的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局形成明顯反差，民族地區(qū)承擔的稅收負擔與其經(jīng)濟能力不對稱，區(qū)域稅負差距已成為拉大區(qū)域發(fā)展差距的重要因素之一。王元（2005）通過對邊疆少數(shù)民族地區(qū)的事權(quán)財權(quán)劃分進行調(diào)查指出，雖然國務(wù)院曾出臺了相關(guān)政策對西部八省區(qū)的專項撥款不要求地方提供配套資金，但實際操作中卻并未得到落實。這種情況使地方政府陷入兩難境地：一方面，不爭取項目，地方基礎(chǔ)設(shè)施、各項社會事業(yè)由于缺乏資金支持發(fā)展不起來；另一方面，爭取到項目后，地方政府必須承擔相應的配套資金成本，加重其地方財政負擔。
　　五、建議與展望
　?。ㄒ唬┙⑹聶?quán)與財權(quán)相匹配的分稅制制度
　　徐云俏（2009）提出應當出臺憲法和相關(guān)法律來明確規(guī)范中央政府和地方政府的事權(quán)劃分范圍，逐步增加中央政府支出的比重，將具有收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定職能的支出由中央政府負責，將具有資源分配職能的支出由地方政府負責。果洪升（2003）建議共享稅中的增值稅分成應當改為中央分享25%，民族自治地方分享75%，或各分享50%。
　?。ǘ┩晟曝斦D(zhuǎn)移支付制度
　　財政轉(zhuǎn)移制度體現(xiàn)了上下級以及同級政府之間的財政返還以及補助，應當建立起規(guī)范的、均等化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大對限制開發(fā)區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。金蓮（2011）提出在稅收立法方面，應當賦予民族自治區(qū)地方稅立法權(quán)；在稅收返還、體制補助等制度中實行對民族地區(qū)的差別待遇。
　?。ㄈ┫嚓P(guān)地方稅收種類的制定與完善
　　在明確劃分地方政府的事權(quán)、財權(quán)后應當給予地方政府必要的征稅權(quán)，允許其開展地方稅種和稅源。胡小杰（2010）認為，應當培養(yǎng)民族地方主體稅種，減小地方隊中央財政的過度依賴。莫初明（2007）認為，對于民族自治地方來說，鞏固營業(yè)稅來作為主體稅種具有重要的意義。胡小杰（2010）認為，應當把資源稅劃入民族自治地方的地方稅收當中，?？钣糜谫Y源的開發(fā)。他還提出應當將生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，這樣可以使民族自治地方企業(yè)得到充足的增值稅進項抵扣，有利于資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變。
　　六、結(jié)束語
　　綜上所述，我國現(xiàn)行分稅制財政體制存在諸多弊端，深化其改革是大勢所趨。限制開發(fā)區(qū)以及禁止開發(fā)區(qū)作為主體功能區(qū)建設(shè)的重中之重，理應從根本上來解決限制其保護與發(fā)展的根源問題。在分稅制實行后，由于其本身存在的種種不足，民族自治地方的財政自主權(quán)并沒有得到重視，財權(quán)與事權(quán)存在著嚴重的不協(xié)調(diào)，從而導致了民族自治地方難以向社會提供有效的公共產(chǎn)品，而且不利于地方經(jīng)濟長期穩(wěn)定的發(fā)展。很多民族自治地方內(nèi)不僅被劃分在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)，同時還并存著一些重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。如何規(guī)范分稅制使其更好地服務(wù)于民族自治地方各個區(qū)域的發(fā)展還是亟待解決的問題。限制和禁止開發(fā)區(qū)的資源稅目前的稅率低，不是主體稅，地方政府缺乏相關(guān)的生態(tài)建設(shè)積極性，大肆開采資源，違背了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建宗旨，應該用怎樣的政策輔佐來帶動地方政府的財政稅收能力尚需研究。
　?。ㄗ髡邌挝唬?：內(nèi)蒙古大學經(jīng)濟管理學