內(nèi)蒙古牧區(qū)是我國傳統(tǒng)的五大牧區(qū)之一，擁有豐富的自然資源，既是國家重要的綠色畜產(chǎn)品基地，又是祖國北疆重要的生態(tài)屏障。作為牧業(yè)大區(qū)，內(nèi)蒙古有33個純牧業(yè)旗縣，21個半牧業(yè)旗縣，土地面積97.3萬平方公里，占全區(qū)土地總面積的82%。近年來，自治區(qū)不斷加大對三農(nóng)三牧的扶持力度，提高公共服務(wù)供給的水平，努力改善牧民生產(chǎn)生活條件，并取得了一定的成就。但是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口的不斷增加，牧區(qū)發(fā)展也出現(xiàn)了一些瓶頸，主要表現(xiàn)在：草場退化嚴重；牧民增收緩慢；畜牧業(yè)發(fā)展遲滯；醫(yī)療、教育和交通事業(yè)發(fā)展相對落后等。而這些問題的產(chǎn)生都與牧區(qū)公共服務(wù)供給不足有關(guān)，所以在這樣的背景下，提升和完善牧區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，不僅是促進我區(qū)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是新形勢下提高牧區(qū)競爭力，融入國際、國內(nèi)兩個市場，改善牧民生活水平的需要，已經(jīng)成為當前牧區(qū)發(fā)展面臨的一個重要課題。
　　一、提升牧區(qū)公共服務(wù)供給的必要性
　　（一）提升牧區(qū)公共服務(wù)供給是維護祖國北疆穩(wěn)定的內(nèi)在要求
　　內(nèi)蒙古自治區(qū)位于祖國的北部邊陲，在國防體系建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。全區(qū)共有20個邊境旗縣（縣、市、區(qū)），均為牧區(qū)，邊境線長達4200公里，在全國也屬于特殊情況。這些地域遼闊的邊境牧區(qū)旗縣不僅承擔(dān)著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)，還肩負著戍衛(wèi)祖國邊疆的重任，因此，加大對牧區(qū)的公共服務(wù)供給，實現(xiàn)當?shù)匦】狄饬x更加重大，任務(wù)更加緊迫和艱巨，直接關(guān)系到我國的對外形象和邊境安全。同時，牧區(qū)群眾多為少數(shù)民族，增加對這些地區(qū)的投入，體現(xiàn)了各民族平等、共同繁榮發(fā)展的民族政策，促進了民族團結(jié)，對祖國北部邊疆社會穩(wěn)定也具有重要意義。
　?。ǘ┨嵘羺^(qū)公共服務(wù)供給是保護祖國北疆生態(tài)屏障的客觀要求
　　內(nèi)蒙古牧區(qū)草原面積占全國草原面積的20.06%，植被覆蓋豐富，物種多樣性保存較好，無論是過去和現(xiàn)在都以草原為主要自然生態(tài)特征而享譽中外，是我國重要的北方生態(tài)屏障。但是近半個多世紀以來，內(nèi)蒙古草原生態(tài)遭遇空前的危機，沙漠化土地面積已達42.8萬平方千米，占全區(qū)國土面積的35.66%，全區(qū)70%的草原發(fā)生顯著的荒漠化。面對如此嚴峻的形式，進一步加大如草原生態(tài)保護投入、普及現(xiàn)代化畜牧業(yè)技術(shù)、增加水利設(shè)施建設(shè)、推進生態(tài)移民等公共服務(wù)的供給，對于扭轉(zhuǎn)生態(tài)持續(xù)惡化、保護國家北方生態(tài)屏障都會起到關(guān)鍵性作用。
　?。ㄈ┨嵘羺^(qū)公共服務(wù)供給是保障內(nèi)蒙古經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實要求
　　牧區(qū)是內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，其基本產(chǎn)業(yè)畜牧業(yè)也是內(nèi)蒙古自治區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，全區(qū)54個牧業(yè)旗縣畜牧業(yè)產(chǎn)值占第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值比重或接近50%。因此，進一步加大對牧區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的公共服務(wù)供給，促進牧區(qū)草原畜牧業(yè)的有序發(fā)展，對于提升內(nèi)蒙古整體經(jīng)濟水平，保持長期健康發(fā)展具有重要意義。此外，通過充足的供給，減少廣大牧民的生產(chǎn)生活成本，增加牧民實際收入，從而增強其消費能力，這也有利于拉動內(nèi)蒙古的內(nèi)需。
　　二、內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀及存在的問題
　　牧區(qū)公共服務(wù)是為滿足牧業(yè)發(fā)展和牧民生產(chǎn)、生活所需而提供的具有一定非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)。而當前牧民最關(guān)心、最急需的公共服務(wù)主要有農(nóng)技推廣、自然災(zāi)害防御、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、社會保障等。2011年8月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，提出我國將樹立生產(chǎn)生態(tài)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先的基本方針，采取更加有力的政策措施，支持牧區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。2012年1月，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)精神，結(jié)合本地區(qū)實際，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的實施意見》。該《意見》從內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展的重要性、總體要求、加強草原生態(tài)保護建設(shè)力度、積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)、加強服務(wù)體系建設(shè)、拓寬牧民增收渠道、大力發(fā)展牧區(qū)公共事業(yè)、加強金融稅收政策扶持、強化對牧區(qū)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等九個方面概述了自治區(qū)牧區(qū)概況、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展途徑以及實現(xiàn)目標。
　　相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009—2011年，國家和自治區(qū)“三牧”的投入達到382億元，相當于從自治區(qū)成立到2008年投入總和的2.1倍。近3年來，我區(qū)解決了牧區(qū)127.2萬人安全飲水問題和1.3萬戶牧民通電問題；新增了53個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)油路、330個嘎查村通了公路，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路、村村通公路；實施牧區(qū)危房改造6.7萬戶，解決1.2萬戶游牧民定居問題。2011年全區(qū)累計救助農(nóng)村牧區(qū)群眾103.3萬人，累計下?lián)苻r(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助資金2.21億元，在現(xiàn)有33個純牧區(qū)旗縣中，建立衛(wèi)生院493個、衛(wèi)生室3465個，為牧民就醫(yī)提供了方便。借助內(nèi)蒙古成為國務(wù)院實施8個主要草原牧區(qū)生態(tài)保護補助獎勵機制試點的機遇，出臺了《內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，自2011年起對我區(qū)10.2億畝草原實施了草原生態(tài)保護補獎機制。其中，生態(tài)脆弱的4.04億畝草原實施階段性禁牧，其余6.16億畝草原實施草蓄平衡政策，截至2012年5月底，34.4億元補助獎勵資金已發(fā)放到戶，143萬戶牧民從中受益。
　　此外，我區(qū)初步實現(xiàn)財政補貼“一卡通”城鄉(xiāng)覆蓋，自治區(qū)農(nóng)牧民通過財政補貼“一卡通”人均獲得1500元“紅包”，截至今年5月，全區(qū)財政補貼資金“一卡通”發(fā)放100.18億元，涉及39類、154項補貼。2012年3月，由內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳信息中心具體承辦的內(nèi)蒙古“12316”三農(nóng)服務(wù)熱線正式開通，該平臺為農(nóng)牧民和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)企業(yè)提供便捷、準確的農(nóng)牧業(yè)政策法規(guī)解答及技術(shù)咨詢等咨詢服務(wù)。通過自治區(qū)近幾年的不斷努力，廣大牧民獲得了很多實惠，生活水平進一步提高，牧區(qū)發(fā)展也進入了一個新的時期。但是長期以來，內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)的供給還是與牧民日益增長的需求相矛盾。
　　（一）公共服務(wù)供給總量不足
　　隨著牧區(qū)經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，牧民對公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量都提出了更高的要求，但由于內(nèi)蒙古是我國傳統(tǒng)的畜牧業(yè)大區(qū)，地域遼闊、供給范圍廣，加之自身財力較弱，資金自主調(diào)節(jié)彈性較低，各級政府對牧區(qū)公共服務(wù)供給的總量還不能滿足牧民的實際需求。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，中央涉農(nóng)補貼共有10項，涉牧補貼只有2項，農(nóng)民與牧民人均獲得補貼金額之比為12：1。以良種補貼為例，2010年國家下達內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)良種補貼7.67億元，下達牧業(yè)良種補貼6700萬元，二者相差10.4倍。2011年內(nèi)蒙古地方財政總收入達到2264.1億元，比2010年增加525.9億元，增長30.3%；全區(qū)地方財政支出2989.5億元，比2010年增加716億元，增長31.5%，但牧業(yè)支出卻不足全區(qū)地方財政支出的5%，這與日益增長的牧區(qū)公共服務(wù)需求來說如同杯水車薪。
　?。ǘ┕卜?wù)供給與需求吻合度不高
　　在牧區(qū)公共服務(wù)供給總量不足的同時，內(nèi)蒙古牧區(qū)還存在著牧民急需的生產(chǎn)性公共服務(wù)供給相對不足與某些需求較少的生活性公共服務(wù)供給過剩并存的現(xiàn)象。一些影響牧區(qū)長遠發(fā)展、牧民迫切急需的公共服務(wù)供給嚴重不足。如牧區(qū)基礎(chǔ)教育、畜牧業(yè)科學(xué)研究及技術(shù)推廣、醫(yī)療衛(wèi)生、牧區(qū)自然災(zāi)害防御、社會保障體系等供給欠缺。另一方面牧民不需要或不急需的公共服務(wù)的供給卻相對過剩。一些基層政府為追求政治利益，往往不顧當?shù)啬羺^(qū)的客觀條件，熱衷于供給一些周期短、見效快、易出政績的公共服務(wù)，如一些地區(qū)斥巨資興建博物館、公共劇院和大型廣場等標志性建筑。這種短視行為與政績工程，忽略了牧民的現(xiàn)實需求，超越了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和牧民的承受能力，嚴重影響了牧區(qū)公共服務(wù)供給的健康發(fā)展。
　　（三）公共服務(wù)供給主體單一，市場化程度低
　　一方面內(nèi)蒙古牧區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)體系基本沿用了計劃經(jīng)濟時期的模式，政府依然用傳統(tǒng)的管理方式運用所掌握的公共權(quán)力對社會實施行政管制，服務(wù)性職能薄弱。而且政府在公共服務(wù)供給中處于壟斷地位，由于財力、人力有限，必然會導(dǎo)致牧區(qū)公共服務(wù)供給過程中的缺位。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的提高，牧區(qū)合作組織、非營利性機構(gòu)得到很大發(fā)展，他們有能力承擔(dān)部分公共服務(wù)的供給，如農(nóng)技推廣、畜產(chǎn)品信息傳遞等。但是由于體制僵硬、思想保守，一些政府已經(jīng)提供不了的公共服務(wù)又不肯放手讓市場和社會來解決，抑制了政府以外的潛在供給主體的參與。這樣不僅導(dǎo)致牧區(qū)公共服務(wù)供給主體單一，政府力不從心，還使得部分具有競爭性的公共服務(wù)缺乏市場競爭，效率和服務(wù)質(zhì)量低下。
　　（四）公共服務(wù)供給監(jiān)管過程中監(jiān)管不足與過度監(jiān)管并存
　　一方面，在牧區(qū)成立服務(wù)機構(gòu)如開辦學(xué)校、診所、農(nóng)技推廣代理等的審批、許可條件苛刻、程序繁瑣，有的甚至為了獲取利益而人為的提高準入門檻。另一方面，一些部門只注重許可審批的收費和發(fā)證，而不注重后續(xù)的監(jiān)管工作，對于那些如何保證非營利機構(gòu)申請時承諾的性質(zhì)、供給的進度和質(zhì)量、落實“不分配利潤”，沒有相應(yīng)的監(jiān)管機制。這些問題的出現(xiàn)，一是由于監(jiān)管者為使從事公共服務(wù)的政府事業(yè)機構(gòu)依靠壟斷獲取高額利潤，而限制民間服務(wù)組織進入公共服務(wù)領(lǐng)域；二是部分監(jiān)管者和被監(jiān)管者存在利益關(guān)系，結(jié)成了利益聯(lián)盟，為維護既得利益而限制其他主體進入；三是科學(xué)的監(jiān)管目標與低下的監(jiān)管能力不匹配，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管手段。
　　三、完善牧區(qū)公共服務(wù)供給方式的幾點思考
　?。ㄒ唬﹫猿终鲗?dǎo)，加大供給投入與監(jiān)督力度
　　不管是市場經(jīng)濟發(fā)達的美國、日本，還是市場經(jīng)濟不發(fā)達的印度和我國東部地區(qū)，政府在公共服務(wù)供給中都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而內(nèi)蒙古牧區(qū)屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，計劃經(jīng)濟痕跡嚴重，這就更需要堅持政府主導(dǎo)。所以我區(qū)一方面要依托自身畜牧業(yè)大區(qū)的地位和優(yōu)勢，積極爭取中央財政的支持；另一方面要制定傾向性政策，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。同時，積極對供給決策、實施過程進行有效監(jiān)督，防止通過牧區(qū)公共服務(wù)供給而“尋租”或?qū)で蟆罢儭钡默F(xiàn)象。首先要引入專業(yè)化和市場化的機構(gòu)參與我區(qū)政府投資決策的監(jiān)管活動。其次要完善社會公眾的監(jiān)督，通過實行陽光行政，落實政務(wù)公開和財務(wù)公開，保障群眾對公共服務(wù)供給信息的知情權(quán)。最后要強化各級人大、牧民代表大會對供給決策的監(jiān)督，牧區(qū)公共服務(wù)供給須經(jīng)代表會議表決，避免決策的隨意性和片面性。
　?。ǘ┲С帜羺^(qū)專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展，鼓勵其參與供給
　　近幾年，隨著牧區(qū)經(jīng)濟的深入發(fā)展，牧民單個小生產(chǎn)與大市場的矛盾顯得更加突出，特別是受畜產(chǎn)品市場供大于求、價格下降等因素的影響，牧民增收后勁不足。因此，積極支持牧區(qū)專業(yè)合作組織的發(fā)展，增強牧民抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力，并使其能以組織化形式有意愿、有能力參與公共服務(wù)的供給就顯得尤為重要了。以日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組織為例，其主要職能有為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活指導(dǎo)、銷售、供應(yīng)、信用、保險、醫(yī)療和建設(shè)及提供公共設(shè)施等服務(wù)。此外，各級農(nóng)協(xié)組織還代表或保護農(nóng)民利益，在土地政策、生產(chǎn)政策、農(nóng)產(chǎn)品價格政策、農(nóng)林水產(chǎn)的財政與稅收政策、社會保障政策等多方面向國家和地方政府提出政策建議，既保障了政府決策的科學(xué)性，又最大限度地保護了農(nóng)民的利益。借鑒日本的經(jīng)驗，我區(qū)可以重點為牧區(qū)專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策、體制和法制環(huán)境，通過選拔確立若干牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織示范項目，在財政、信貸、稅收等方面制定優(yōu)惠政策。并進一步明確合作組織的法人地位和資格，使其能以獨立法人身份參與市場競爭，保護自身合法權(quán)益不受侵害。具體可以由嘎查委員會、畜產(chǎn)品企業(yè)、蘇木畜牧技術(shù)推廣部門或供銷社等牽頭興辦。
　　（三）積極尋求外部慈善基金援助
　　國內(nèi)外很多著名的慈善組織都很熱衷于援助貧困地區(qū)、民族地區(qū)，但大多數(shù)時間都是自行去尋找援助對象，很少有主動尋求幫助的。所以，各地牧區(qū)旗縣要積極實施“尋求公共服務(wù)走出去戰(zhàn)略”，主動聯(lián)系、爭取國內(nèi)外著名的公益慈善基金組織的援助，如中國扶貧基金會、中國醫(yī)學(xué)基金會、全國社會保障基金理事會、國際教育基金會、世界救濟組織、福特基金會等。同時，要深入挖掘充分利用好從內(nèi)蒙古牧區(qū)走出去的知青和海內(nèi)外成功人士等資源，積極吸引慈善捐款，引導(dǎo)慈善資金流入牧區(qū)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，緩解內(nèi)蒙古牧區(qū)公共服務(wù)供給資金不足的缺陷。
　?。ㄋ模δ羺^(qū)旗縣進行分類，實現(xiàn)有針對性的公共服務(wù)供給
　　內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展程度不盡相同，在不同區(qū)域的不同旗縣社會發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)力量儲備能力、資源能源依賴程度、旗縣區(qū)域功能定位等方面均存在一定的差異，而這些差異決定了在具體提供公共服務(wù)過程中將有較大差別。為此，我們可以根據(jù)牧區(qū)旗縣產(chǎn)業(yè)化水平、畜牧業(yè)狀況和社會發(fā)展等情況進行分類，依照各地牧區(qū)旗縣的自身特點，合理、因地制宜地制定政策，提供符合當?shù)亻L遠發(fā)展的公共服務(wù)，從而能夠更好地實現(xiàn)整個內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。如通過聚類分析可以將達爾罕茂明安圖聯(lián)合旗、新巴爾虎左旗、阿巴嘎旗、額濟納旗等劃歸一類。這些旗縣的共同特點是具有一定區(qū)位優(yōu)勢、工業(yè)化發(fā)展初步形成、旅游資源豐富，但科技水平低、經(jīng)濟總量低且增長緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施差、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重小。所以，這類旗縣制定產(chǎn)業(yè)平衡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是首選，因此，在保證基本公共服務(wù)供給的同時，要重點提供有利于旅游業(yè)、畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和對外貿(mào)易發(fā)展的交通建設(shè)、生態(tài)保護補償機制、人才培養(yǎng)、農(nóng)機具推廣等公共服務(wù)。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古社會科學(xué)院公共管理研究