作者簡(jiǎn)介：劉衛(wèi)常（1975- ），女，湖南婁底人，中共婁底市委黨校馬列教研室講師，主要研究方向?yàn)槊裰髡?、公共管理?br/>　　 摘 要：“四位一體”的村民自治新模式是以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民代表會(huì)議為決策主體、村民委員會(huì)為執(zhí)行主體、村務(wù)監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督主體的新型村級(jí)治理組織構(gòu)架。構(gòu)建“四位一體”的村治新模式，有利于消除村民自治中的不和諧因素，化解村官信任危機(jī)，促進(jìn)村治組織架構(gòu)中各主體之間的良性互動(dòng)。當(dāng)前，要理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互平衡與制約，推進(jìn)基層民主不斷完善與發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：四位一體；村民自治；新模式
　　 中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2012）01-0043-03
　　
　　在過(guò)去的幾十年里，以“四個(gè)民主”為核心的農(nóng)村基層自治取得了明顯的成效。進(jìn)入2l世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)農(nóng)村一系列新的問(wèn)題，村民自治出現(xiàn)了“成長(zhǎng)的煩惱”和“發(fā)展困境”。［1］確實(shí)，在目前的村民自治運(yùn)作模式中存在著不少問(wèn)題：村支兩委爭(zhēng)權(quán)不和、相互扯皮、遇事推托；村務(wù)公開的內(nèi)容往往“云山霧罩”，誰(shuí)也看不明白；村里極少召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，大小事情都是村干部說(shuō)了算，村民自治成了“村委自治”或“村委主任自治”；一些村干部主觀武斷，胡亂決策，以權(quán)謀私，貪污腐敗，嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益，而由此引發(fā)的干群矛盾所造成的群體性上訪、抗議事件，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等等。面對(duì)“困境”，當(dāng)前必須突破原有的發(fā)展模式，著力進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立“四位一體”的村治新模式，使村民自治得以不斷完善和發(fā)展。
　　一、“四位一體”的村民自治新模式的內(nèi)涵
　　近年來(lái)，從河北青縣模式中的村民代表會(huì)議、浙江溫嶺模式中的民主懇談會(huì)，到廣東蕉嶺模式中的村務(wù)監(jiān)事會(huì)、江蘇連云港海州區(qū)的“三會(huì)村治”，這些位于中國(guó)大江南北的不同縣級(jí)行政單位，率先點(diǎn)亮了農(nóng)村治理探索之路的航燈，村民自治模式得到不斷創(chuàng)新和發(fā)展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前可整合這些創(chuàng)新模式，著力構(gòu)建以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民代表會(huì)議為決策主體、村委會(huì)為執(zhí)行主體、村務(wù)監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督主體的“四位一體”的新型村級(jí)治理組織構(gòu)架，使村黨支部、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)事會(huì)這“四駕馬車”并駕齊驅(qū)、相互制衡、協(xié)同治理。這種格局有利于進(jìn)一步發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，理順村支兩委關(guān)系，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督，遏制村官腐敗，提高農(nóng)民的參政意識(shí)和民主意識(shí)，有利于破解村民自治中存在的難題，推進(jìn)基層自治更上一個(gè)臺(tái)階。
　　二、“四位一體”的村民自治新模式對(duì)推進(jìn)基層民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)價(jià)值
　　黨的十六大提出了“完善村民自治，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制”［2］的要求。十七大報(bào)告也指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！保?］創(chuàng)建“四位一體”的村民自治新模式，對(duì)推進(jìn)基層民主發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
　　1．“四位一體”的村治新模式有利于消除村民自治中的不和諧因素，使農(nóng)民真正享受民主帶來(lái)的實(shí)惠，讓民主制度在基層扎根
　　構(gòu)建“四位一體”的村民自治模式，徹底變革過(guò)去“村兩委”的組織構(gòu)架和治理模式，能有效破解原組織結(jié)構(gòu)所出現(xiàn)的制度效率低下的問(wèn)題，不僅可以改善村級(jí)治理機(jī)制，保障村民行使民主權(quán)利，也可打破固有的利益格局，有利于更好、更快地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；不僅能監(jiān)督“村兩委”權(quán)力的行使，使權(quán)力在陽(yáng)光下透明運(yùn)行，還能保障信息的暢通和村務(wù)處理的透明與公正，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，確保農(nóng)村社會(huì)的和諧與發(fā)展。在這種新模式下，農(nóng)民真正當(dāng)家作主，享受到民主帶來(lái)的實(shí)惠，他們就會(huì)擁護(hù)這種民主，傳承這種民主，使民主制度深深扎根于農(nóng)村。正如亨廷頓所說(shuō)：“如果農(nóng)民默許并認(rèn)同現(xiàn)存的社會(huì)制度，他們就會(huì)為該制度提供一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果它積極反對(duì)這個(gè)制度，它就會(huì)成為革命的載體。”［4］
　　2．“四位一體”的村治新模式有利于化解村官信任危機(jī)，解決村民的民主訴求，改善基層生態(tài)環(huán)境
　　村官掌握的是社會(huì)性公共權(quán)力，有權(quán)力就要受監(jiān)督。徐勇指出：“受監(jiān)督的權(quán)力能夠把村民的意志更集中起來(lái)，村官行使權(quán)力便更有底氣……被監(jiān)督的權(quán)力更有力量?！保?］在我國(guó)目前的現(xiàn)狀下，由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，農(nóng)村中彌漫著對(duì)村官的信任危機(jī)。農(nóng)民對(duì)村官的不信任又導(dǎo)致大量的公共事務(wù)沒(méi)人辦、沒(méi)人管，造成了公共資源的極大浪費(fèi)，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！坝擅褡鲋鳌崩砟畹拇_立，必然要求解決權(quán)力濫用和異化等問(wèn)題。在“四位一體”的村民自治模式中，村務(wù)監(jiān)事會(huì)能有效地控制村干部的行為失范和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)村務(wù)公開化、透明化，從而減少村干部對(duì)村民利益的侵害，減少村民的不滿情緒以及村民與村干部的沖突。同時(shí)，村“兩委”也可以通過(guò)監(jiān)事會(huì)及時(shí)了解村民的所需、所想，使一些矛盾能就地、及時(shí)化解；而當(dāng)村民對(duì)村干部產(chǎn)生誤解時(shí)，村務(wù)監(jiān)事會(huì)能協(xié)助“兩委”向村民解釋，及時(shí)消除誤解。這就能有效促進(jìn)村民團(tuán)結(jié)，緩解干群關(guān)系?？梢哉f(shuō)，構(gòu)建“四位一體”的村民自治新模式，是化解村官信任危機(jī)、改善基層政治生態(tài)的一個(gè)重要舉措。這一模式既能使村民有效參與村莊事務(wù)的管理和決策，推動(dòng)鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展，又因解決了對(duì)村權(quán)力的有效監(jiān)督而遏制了腐敗。
　　3．“四位一體”的村治新模式有利于促進(jìn)村治組織架構(gòu)中各主體之間的良性互動(dòng)，更好地優(yōu)化基層民主發(fā)展的環(huán)境
　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)是黨支部與村委會(huì)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，村民代表會(huì)議制度很難有生存空間，無(wú)法對(duì)黨支部與村委會(huì)的權(quán)力產(chǎn)生有力的制衡作用。“四位一體”的村民自治模式形成了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互促進(jìn)又相互制約的村級(jí)公共權(quán)力制衡機(jī)制，能有效解決村民自治的現(xiàn)實(shí)困境。村黨支部領(lǐng)導(dǎo)全村包括村民代表會(huì)議的工作，但必須依據(jù)法律和黨內(nèi)條規(guī)辦事；村民代表會(huì)議是村內(nèi)的決策性權(quán)力組織，要向全體村民負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督；村委會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在不違反法律、法規(guī)的前提下，無(wú)條件地執(zhí)行村民代表會(huì)議所做出的決議、決定；村務(wù)監(jiān)事會(huì)對(duì)黨務(wù)、村務(wù)及村干部的行為進(jìn)行監(jiān)督，把矛盾化解于未然之中，真正做到“給干部以清白，給村民以明白”。這種模式使農(nóng)村社會(huì)變得既具活力又穩(wěn)定有序。廣大農(nóng)民對(duì)決策的參與和監(jiān)督，不僅不會(huì)使決策效率低下，反而能增強(qiáng)決策的透明度和公信度，能有效防止決策失誤并提高決策的可行性。不僅如此，直接選舉、民主決策、公開監(jiān)督又能使腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。
　　“四位一體”的村級(jí)治理模式能充分整合農(nóng)村各級(jí)各類資源，實(shí)現(xiàn)各主體之間的良性互動(dòng)，從而充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，從整體上對(duì)村級(jí)工作進(jìn)行全面規(guī)劃，促進(jìn)又好又快發(fā)展，使基層民主有一個(gè)良好的政治環(huán)境。
　　三、理順村治新模式中“四駕馬車”之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互平衡與制約，推進(jìn)基層民主不斷完善與發(fā)展
　　“四位一體”的村民自治運(yùn)行模式是基層民主進(jìn)程中的一個(gè)新發(fā)展。這“四駕馬車”若并駕齊驅(qū)，則飛速前行；若相互推諉，則寸步難行。因此，要按照領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的要求，分離村級(jí)自治權(quán)，構(gòu)建由村黨支部行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民代表會(huì)議行使決策權(quán)、村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)、村務(wù)監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)力框架，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的均衡與制約，有效化解村級(jí)治理中的矛盾，不斷推進(jìn)基層民主的發(fā)展。
　　1．發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)管全局
　　
　　從制度變遷的類型學(xué)角度看，“村民自治無(wú)論何時(shí)都必須依賴執(zhí)政黨的推動(dòng)”［6］。黨的領(lǐng)導(dǎo)是村民自治健康發(fā)展的政治保證，沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能有真正意義上的村民自治。然而，由于村黨支部和村委會(huì)權(quán)力界限不清，往往呈現(xiàn)兩委爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象，要么黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用弱化，要么“黨政不分”、“以黨代政”，使村支兩委關(guān)系惡化。因此，如何將村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用落到實(shí)處就成為村民自治中亟待解決的重要問(wèn)題。
　　在村民自治中，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是由我國(guó)民主政治的性質(zhì)決定的，也是由農(nóng)村基層黨組織的地位和作用決定的。這就要求村黨支部在村級(jí)事務(wù)治理中善于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，提高黨組織的影響力和凝聚力。村民委員會(huì)、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)事會(huì)都必須在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下依法開展自治活動(dòng)和各項(xiàng)工作。村黨支部的核心作用表現(xiàn)在：協(xié)調(diào)好村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)事會(huì)三者之間的關(guān)系；做好選舉工作，保證民主選舉的真實(shí)性、合法性，將能干事、會(huì)干事、愿干事的人通過(guò)民主選舉的渠道輸送到村級(jí)組織中來(lái)；廣泛收集民意，將上級(jí)黨和政府的政策制定成符合本地實(shí)際的措施、方案，完善經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、移風(fēng)易俗、計(jì)劃生育等方面的制度。村黨支部通過(guò)組織引導(dǎo)村民代表積極參政議政、科學(xué)決策，通過(guò)組織黨員帶動(dòng)群眾落實(shí)村代會(huì)決議、實(shí)行民主管理、帶領(lǐng)黨員群眾對(duì)村委會(huì)和村政、村務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督等活動(dòng)，體現(xiàn)黨在基層的實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)。
　　2．確立村民代表會(huì)議的決策主體作用，實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)決策
　　村民自治制度的核心是村莊公共事務(wù)的民主決策，凡涉及村民利益的重大村務(wù)，均應(yīng)召集村民代表會(huì)議由群眾民主決策。然而，在現(xiàn)行體制下，村民代表的產(chǎn)生以及村民代表會(huì)議的召開都在村干部的控制之中，村民代表會(huì)議很少召開。即使召集了，其議題往往是通報(bào)村務(wù)，很少討論、決定村莊公共事務(wù)。村務(wù)主要由村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子或村莊“權(quán)力精英”決策、管理，這導(dǎo)致決策不民主甚至失誤，有損集體利益和群眾個(gè)人利益。
　　在“四位一體”的村治組織架構(gòu)中，村民代表會(huì)議是決策機(jī)構(gòu)，對(duì)村內(nèi)重大事務(wù)的決策具有最高權(quán)威性。它有權(quán)制定村規(guī)民約，有權(quán)聽(tīng)取村委會(huì)的工作匯報(bào)和村務(wù)辦理情況，有權(quán)糾正村干部侵害村民利益的行為；對(duì)村干部有監(jiān)督評(píng)議權(quán)，對(duì)村里重大立項(xiàng)和收支預(yù)算有審批權(quán)，對(duì)不合格的村委會(huì)成員有撤換、補(bǔ)選的權(quán)力等。在村莊治理中，必須確立村民代表會(huì)議的決策作用，明確規(guī)定重要村務(wù)必須經(jīng)村民代表會(huì)議通過(guò)，否則就無(wú)效，以便做到民主、科學(xué)決策。同時(shí)，要通過(guò)制度和機(jī)制保障村民代表會(huì)議決策權(quán)的行使，充分發(fā)揮其在村莊治理中的作用；確保村民參與村內(nèi)事務(wù)的廣泛性和有效性，突出群眾的主體地位，使決策在最大程度上體現(xiàn)群眾意愿，體現(xiàn)村民當(dāng)家作主的本質(zhì)。
　　3．加強(qiáng)村委會(huì)的日常管理職能，有效執(zhí)行村務(wù)決策
　　村民委員會(huì)是村務(wù)的執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村莊公共事務(wù)的具體管理和村務(wù)決策的執(zhí)行。可是，在實(shí)踐中，不少村民委員會(huì)并沒(méi)有按制度要求積極、有效地開展村民自治活動(dòng)。相反，其主要精力投入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派政務(wù)的落實(shí)上，成為了一個(gè)“準(zhǔn)政府”機(jī)構(gòu)，其角色和功能呈現(xiàn)出“行政化”傾向，沒(méi)有管好該管的事。
　　在“四位一體”的村治模式中，村委會(huì)應(yīng)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律和政策允許的范圍內(nèi)，組織村民依法開展自治活動(dòng)、管理全村事務(wù)。村委會(huì)要堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，按照民主程序，將重大事務(wù)提交村民代表會(huì)議討論通過(guò)，并負(fù)責(zé)具體落實(shí)。它的主要職責(zé)在于：執(zhí)行并具體組織實(shí)施村民代表會(huì)議的決議決定；辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)本村社會(huì)治安；支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)；保障村民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，依法管理本村土地和其他財(cái)產(chǎn)；執(zhí)行上級(jí)政府交辦的任務(wù)，協(xié)助政府機(jī)關(guān)做好工作。村委會(huì)要直接對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并受其監(jiān)督，同時(shí)還要自覺(jué)地接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，接受黨組織和全體村民的監(jiān)督。總之，村委會(huì)不僅要對(duì)上負(fù)責(zé)，更要對(duì)下負(fù)責(zé)，切實(shí)為群眾辦實(shí)事。
　　4．強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用，保障村民自治的良性運(yùn)行
　　當(dāng)前的村莊治理中，權(quán)力失衡的村級(jí)政治需要強(qiáng)有力的監(jiān)督。村民代表會(huì)議制度本來(lái)是為監(jiān)督村干部公共權(quán)力的行使而設(shè)置的，但在實(shí)踐中，村民代表會(huì)議制度對(duì)村干部的監(jiān)督與控制常常流于形式。因而，設(shè)立獨(dú)立的村務(wù)監(jiān)事會(huì)是非常必要的，它能有效預(yù)防和遏制腐敗，增強(qiáng)群眾對(duì)干部的信任，確?！叭罕姺判模ぷ魇嫘?，上級(jí)省心”。
　　在“四位一體”的村治組織架構(gòu)中，村務(wù)監(jiān)事會(huì)是民主政治中的權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)，能確保依法治村的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)事會(huì)在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下代表村民獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，全程參與村務(wù)決策和管理活動(dòng)，監(jiān)督村干部正確履行工作職責(zé)，使民主監(jiān)督滲透到村民自治的全過(guò)程。它可以對(duì)村干部貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策及村級(jí)管理制度執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督；對(duì)執(zhí)行村民代表會(huì)議的情況及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；對(duì)村“兩委”工作運(yùn)行情況、廉潔情況以及黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。這樣，能大大改變以往事后監(jiān)督的“馬后炮”狀況，把村干部的腐敗行為消滅在萌芽狀態(tài)。此外，它還可協(xié)助黨委對(duì)村干部進(jìn)行年終述職考評(píng)，對(duì)不稱職的村“兩委”干部可以提出罷免。制度創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)。對(duì)村干部、村黨務(wù)、村務(wù)的監(jiān)督，必然會(huì)提高重要村務(wù)決策的公開性、科學(xué)性以及村干部行使權(quán)力的公正性，能有效維護(hù)村集體和村民的利益，改變村民對(duì)村級(jí)公共事務(wù)的漠然態(tài)度，激發(fā)村民的自治活力。
　　總之，只有明確村黨支部、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)事會(huì)的權(quán)力行使范圍，才能實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的有機(jī)銜接，使領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、具體執(zhí)行者、監(jiān)督者各司其責(zé)，從而建立起一種縱向上的服從負(fù)責(zé)關(guān)系和橫向上的分權(quán)制衡、制約關(guān)系，確保村民自治的良性運(yùn)行。
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