【摘 要】我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)采取了積極的財(cái)政政策，也使地方政府資金短缺的問題日益暴露，地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展為解決地方政府資金短缺的問題提供了很好的思路，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)起到了重要的作用。同時(shí)地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展加劇了地方債務(wù)的膨脹。本文從多角度分析了地方政府債務(wù)膨脹的現(xiàn)狀、原因及風(fēng)險(xiǎn)，為地方債務(wù)的管理提出了警示，有利于規(guī)避政府債務(wù)違約可能帶來的巨大社會(huì)影響。
　　【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 原因 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
　　
　　地方政府債務(wù)產(chǎn)生具有歷史必然性，根源在于財(cái)政無法滿足基本建設(shè)的資金需要。合理規(guī)模的債務(wù)為地方公共基礎(chǔ)建設(shè)提供了大量急需資金，緩解了地方政府財(cái)政收入不足的狀態(tài)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。特別是在2007年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，大量地方配套資金投入市場(chǎng)，為穩(wěn)定我國(guó)乃至于世界經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)信心起到了重要作用。但是任何事物都具有兩面性，過度膨脹的債務(wù)會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，如果失去控制還會(huì)嚴(yán)重危害到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。
　　一 我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
　　1．地方政府債務(wù)規(guī)模偏大
　　我國(guó)地方政府債務(wù)問題引起中央政府和各位學(xué)者的高度關(guān)注，它的規(guī)模在不斷的膨脹之中已經(jīng)達(dá)到了危害國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的程度。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府性債務(wù)總額十分龐大；二是作為主要融資形式的地方政府平臺(tái)公司數(shù)量十分驚人。由于地方政府債務(wù)并沒有納入預(yù)算，各地政府又對(duì)債務(wù)實(shí)情諱莫如深，具體規(guī)模難以準(zhǔn)確把握。通過地方財(cái)政收入和財(cái)政支出的數(shù)據(jù)可以看出其中的一些端倪。
　　根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1990～2008年，地方政府財(cái)政收入和支出都有大幅度的增長(zhǎng)，但是，支出增長(zhǎng)的速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高達(dá)兩萬億，如此大的缺口由什么來彌補(bǔ)呢？答案似乎是不言而喻的。
　　根據(jù)各個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和學(xué)者的估算，地方政府債務(wù)的規(guī)模數(shù)據(jù)如下所示：根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果顯示，截止2010年年底，各地共有融資平臺(tái)公司6576個(gè)，中國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)的余額為10.7萬億元，相當(dāng)于同期全國(guó)GDP的27%，其中，銀行貸款為8.5萬億元；國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪稱審計(jì)署關(guān)于銀行對(duì)地方政府貸款規(guī)模的數(shù)據(jù)可能少報(bào)了3.5萬億元，并且地方政府不良貸款規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期；按照央行2011年6月公布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》數(shù)據(jù)，截止2010年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)一萬余家，相關(guān)學(xué)者估算地方政府投融資平臺(tái)貸款規(guī)模的上限為14.4萬億左右；同期銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示地方政府融資平臺(tái)的貸款規(guī)模約為9.1萬億元。雖然各位學(xué)者研究得出的數(shù)據(jù)存在較大的差異，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了不可不治的境地。
　　2．法律對(duì)地方政府債務(wù)的約束作用弱
　　學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)問題的研究從20世紀(jì)90年代已經(jīng)開始，但它仍籠罩著一層令人琢磨不透的面紗。由于絕大多數(shù)債務(wù)沒有被納入預(yù)算體系，其具體的規(guī)模難以確定。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)地方預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這從法律上限制了地方政府直接負(fù)債的權(quán)利。同時(shí)，我國(guó)的《擔(dān)保法》規(guī)定，地方政府不能用財(cái)政收入為其他組織提供擔(dān)保。這造成了銀行等金融機(jī)構(gòu)向地方政府融資平臺(tái)發(fā)放貸款缺少償還保障。現(xiàn)實(shí)卻與法律規(guī)定背道而馳，地方政府不僅借債，并且數(shù)目龐大。以湖北省荊門市的數(shù)據(jù)為例，2007年年底，荊門市向中國(guó)人民銀行借款3106億元，向國(guó)家開發(fā)銀行擔(dān)保借款12156億元，向商業(yè)銀行借款1168億元，向非銀行金融機(jī)構(gòu)借款123億元，向上級(jí)財(cái)政部門借款5192億元（其中，外債轉(zhuǎn)貸1192億元，國(guó)債轉(zhuǎn)貸1143億元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款161億元，其他1196億元），向其他單位及個(gè)人借款7116億元，其他借款1178億元。
　　3．地方政府舉債方式隱蔽，潛藏風(fēng)險(xiǎn)
　　地方政府舉債方式多種多樣，包括金融機(jī)構(gòu)拆借、出面
　　擔(dān)保困難企業(yè)貸款、拖欠工資、糧食企業(yè)虧損掛賬、社會(huì)保障資金缺口等，既有顯性債務(wù)，又存在大量的隱性債務(wù)。由于地方政府直接舉債的權(quán)利受到限制，主要通過地方政府融資平臺(tái)向銀行貸款融資。所謂地方融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾。平臺(tái)公司表面上是獨(dú)立的企業(yè)，背后卻有政府的隱形支持，其實(shí)是財(cái)政的一種變相擔(dān)保。這種模式突破了法律法規(guī)對(duì)地方政府負(fù)債的限制，開辟了一種新的融資模式，但是財(cái)政隱性擔(dān)保的平臺(tái)債務(wù)也成了風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。央行研究數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)新增的9.59萬億貸款中，投向地方政府融資平臺(tái)的高達(dá)3.8萬億，占總量的40%，其中很大一部分都有財(cái)政的信用支持。2009年，地方政府的總負(fù)債為5萬億，其中90%來自銀行貸款。地方政府和銀行之間存在信息不對(duì)稱問題，銀行無法了解作為管理者的政府的信用評(píng)級(jí)、財(cái)政收入，以及在多家銀行的貸款總規(guī)模，一旦無法按時(shí)還款債務(wù)，就會(huì)把違約風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)給銀行，導(dǎo)致不良貸款率上升，引起金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　4．地方政府債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，借新債還舊債現(xiàn)象嚴(yán)重
　　地方政府債務(wù)的舉債主體既包括本級(jí)政府，還包括政府某些部門，事業(yè)單位及各類平臺(tái)公司。多主體不透明的局面給控制地方政府債務(wù)的規(guī)模、確定償還責(zé)任造成了困難。政府一般把通過融資平臺(tái)借入的款項(xiàng)用于公共項(xiàng)目，這些項(xiàng)目具有資金需要量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益低等特點(diǎn)。有限的財(cái)政資金和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不能保證基建資金的持續(xù)投入和償還，多采用借新還舊的方式來解燃眉之急。這樣的緩解并沒有從根本上解決債務(wù)問題，反而會(huì)出現(xiàn)一條找不到源頭，也沒有盡頭的債務(wù)鏈條，一旦中間的某個(gè)環(huán)節(jié)斷裂，將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、金融業(yè)發(fā)展和地方政府本身帶來巨大的危害。例如，2003年安徽省的積累財(cái)政償債率（債務(wù)還本付息額/地方財(cái)政收入）為183.22%。這意味著如果用全部財(cái)政收入來償還債務(wù)，都需要兩年的時(shí)間。如果本期不能及時(shí)償還，債務(wù)余額轉(zhuǎn)變?yōu)橛馄趥鶆?wù)，地方政府將面臨更高的利息負(fù)擔(dān)。
　　二 地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因分析
　　1．積極財(cái)政政策的帶動(dòng)
　　地方政府債務(wù)的膨脹是主客觀原因共同作用的結(jié)果。一方面，地方政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和樹立政績(jī)具有融資沖動(dòng)；另一方面，中央政府的相關(guān)政策也決定了地方政府必須擔(dān)負(fù)起一定的配套投資責(zé)任。2009年的金融危機(jī)使全世界的經(jīng)濟(jì)都陷入了低迷的狀態(tài)，中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，啟動(dòng)了四萬億的投資計(jì)劃。中央的投資計(jì)劃掀起了一股社會(huì)投資浪潮，地方政府也必須擔(dān)負(fù)刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，巨額的配套資金投入隨之而來。
　　2．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要
　　改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一系列的發(fā)展不平衡問題。西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)的東部沿海相比，差距越拉越大，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。為了讓全國(guó)人民都能享受發(fā)展的成果，近年來，大規(guī)模的公共項(xiàng)目建設(shè)如火如荼地展開。越是經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施越薄弱，對(duì)于公共項(xiàng)目的需求越大，但是政府的財(cái)力越弱，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付并不能完全解決問題，所以地方政府不得不背負(fù)巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　3．財(cái)稅體制的約束作用
　　1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，引起地方政府和中央政府的財(cái)政收入分配發(fā)生了本質(zhì)的變化。分稅制改革以后，中央的財(cái)權(quán)提高，地方的財(cái)權(quán)降低，并且一直穩(wěn)定在兩分天下的局面。但是在事權(quán)方面，中央則是把更多的自主權(quán)力交給了地方。2002年以來，地方政府只有45%的財(cái)權(quán)，卻承擔(dān)著70%的事權(quán)?；菁熬植康墓苍O(shè)施建設(shè)由地方政府負(fù)責(zé)，不少宏觀經(jīng)濟(jì)政策也需要地方政府配套資金支持。財(cái)權(quán)下降、事權(quán)上升，加之融資渠道不通暢，造成了地方政府不得不依靠負(fù)債來維持巨大的開支。不僅如此，事權(quán)財(cái)權(quán)的分配不均還導(dǎo)致了一種新型的收入形勢(shì)—“土地財(cái)政”的誕生。地方政府通過收取高額的土地出讓金，間接抬高了房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格，使得居者有其屋成為夢(mèng)想。
　　4．不科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系
　　政績(jī)工程大行其道是造成地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的又一個(gè)重要原因?！拔℅DP論英雄”的評(píng)價(jià)體系把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對(duì)量作為考核地方官員的硬性指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府有一種追求政績(jī)的強(qiáng)烈愿望，不注意環(huán)境的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，更忽視控制合理的債務(wù)規(guī)模?，F(xiàn)行的債務(wù)體系可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)屆政府不顧后果大量舉債以獲得良好的政績(jī)，而把還債的壓力留給了下一屆政府，造成嚴(yán)重的屆際不公平和政府行為扭曲。
　　三 地方政府債務(wù)膨脹的風(fēng)險(xiǎn)分析
　　1．破壞社會(huì)信用
　　政府應(yīng)該是各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策的最先執(zhí)行者。其行為會(huì)對(duì)社會(huì)群體的行為產(chǎn)生一定的指示作用。一個(gè)誠(chéng)信的政府必然會(huì)在全社會(huì)樹立一種講究誠(chéng)實(shí)、信用的風(fēng)氣；相反，如果一個(gè)政府借錢不還，何以要求人民群眾遵守信用準(zhǔn)則。一旦信用鏈條破裂，將來無論是政府還是個(gè)人都很難在理性的市場(chǎng)中再進(jìn)行融資。這不僅會(huì)導(dǎo)致一系列的在建工程無法完成，還會(huì)破環(huán)整個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。
　　2．引發(fā)社會(huì)矛盾
　　除了通過融資平臺(tái)向銀行借款，公教人員工資拖欠、社會(huì)保障資金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等也是地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式。這些都是關(guān)系到人民群眾生活和根本利益的方面，如果任由債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，不能及時(shí)有效地清償和彌補(bǔ)，將會(huì)造成人民生活水平下降、社保機(jī)制無法運(yùn)行等嚴(yán)重后果。更有甚者，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)通過傳到機(jī)制傳遞給金融機(jī)構(gòu)和上級(jí)財(cái)政，形成連鎖風(fēng)險(xiǎn)。
　　3．影響財(cái)政資金使用效率
　　地方政府應(yīng)該承擔(dān)起當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的支出，而巨額的地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生巨大的利息壓力。由于財(cái)政收入的有限性和固定性，債務(wù)本息支出導(dǎo)致許多本該投入到教育、醫(yī)療、科研等重要項(xiàng)目的資金流失，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)乜茖W(xué)技術(shù)和民生的發(fā)展。
　　參考文獻(xiàn)
　?。?］安國(guó)俊.地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)與政府債務(wù)［J］.中國(guó)金融，2010（7）
　?。?］王克群.地方政府債務(wù)特點(diǎn)、成因及不利影響［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2010（11）
　?。?］柳士雙.我國(guó)地方政府負(fù)債的影響與對(duì)策［J］.蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（8）
　　［4］張瀾.關(guān)于我國(guó)地方債務(wù)的幾點(diǎn)看法［J］.會(huì)計(jì)與審計(jì)，2009
　?。?］湖北省荊門市財(cái)政局課題組.地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因與化解對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（4）
　?。?］朱玉明、周春雨.化解地方政府債務(wù)的總體思路、目標(biāo)及政策建議［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考2005（96）
　?。?］閻曉峰.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題研究［J］.財(cái)會(huì)研究，2010（2