【摘要】依法治教是依法治國方略的重要組成部分，開展依法治教工作對于推進(jìn)教育領(lǐng)域法治化建設(shè)具有重要意義。通過闡述依法治教內(nèi)涵，剖析依法治教工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，并結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，論證了推進(jìn)依法治教工作的幾點(diǎn)舉措：教育立法需要“良法”之治，教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治，同時(shí)要構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制等。
　　
　　【關(guān)鍵詞】依法治教 問題 思考
　　
　　依法治教是依法治國方略的重要組成部分，開展依法治教工作對于推進(jìn)教育領(lǐng)域法治化建設(shè)具有重要意義。2003年，教育部印發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見”，提出學(xué)校根據(jù)法律和國家的有關(guān)規(guī)定，建立健全學(xué)校教育教學(xué)制度，對違反法律、法規(guī)規(guī)定的學(xué)校管理制度和規(guī)定要及時(shí)修改或者廢止；完善學(xué)校保護(hù)機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生權(quán)益；建立校內(nèi)學(xué)生申訴制度，保障學(xué)生申訴的法定權(quán)利。2010年頒布實(shí)施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，從教育改革和發(fā)展全局的高度，對推進(jìn)依法治教、依法治校、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度做出了全面部署。筆者在闡述依法治教內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，剖析了依法治教工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，并結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，從三個(gè)方面論述了推進(jìn)依法治教的舉措。
　　
　　依法治教的內(nèi)涵
　　
　　依法治教的“依”，即依據(jù)、依照的意思。依法治教不能理解成“以”法治教，即把法作為治理工具，這樣就與法治的初衷背道而馳。依法治教的“法”應(yīng)作廣義理解：它既包括全國人大及其常委會制定的教育類法律，也包括國務(wù)院制定的教育類行政法規(guī)、省級人大及政府制定的地方法規(guī)和規(guī)章，還包括涉及教育管理的規(guī)范性文件。廣義上的“法”尤以規(guī)范性文件居多，其中就包含了各級各類教育機(jī)構(gòu)制定的教育教學(xué)管理規(guī)范。依法治教的“治”意為治理、管理。依法治教的“教”從抽象角度理解就是教育事業(yè)，包括各級各類教育；具體而言既包括教育行政部門的教育行政管理行為，也包括各級各類教育機(jī)構(gòu)依法定職權(quán)實(shí)施的管理行為。
　　綜上，依法治教應(yīng)理解為依法規(guī)范教育管理，把法作為規(guī)范教育管理的唯一標(biāo)準(zhǔn)和最高權(quán)威，必須依法而不是依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施教育管理行為。
　　
　　依法治教存在的現(xiàn)實(shí)問題
　　
　　近年來，隨著廣大教職工、學(xué)生及社會公眾維權(quán)意識的增強(qiáng)，因教育教學(xué)管理行為而引發(fā)的維權(quán)案件逐年增加。在所有類型的案件中，尤以學(xué)生及家屬對學(xué)校的處理處分行為不服而引發(fā)的信訪案件最令人關(guān)注。學(xué)生參與信訪的行為往往被人利用形成惡性纏訪鬧訪事件，最終信訪行為觸犯了法律，影響了教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和工作秩序，在社會上也造成不良影響；在現(xiàn)代便捷的網(wǎng)絡(luò)傳播手段的助推下，教育系統(tǒng)信訪案件更容易誘發(fā)不明真相的社會公眾對政府的偏見、仇視心態(tài)，成為和諧社會構(gòu)建中的重大隱患。
　　教育領(lǐng)域過度維權(quán)案件頻發(fā)，一定程度上反映出依法治教工作還存在著諸多問題，如教育管理行為違法、權(quán)益救濟(jì)渠道不暢通等。因此，樹立依法治教的理念，規(guī)范教育教學(xué)管理行為勢在必行。否則，看似不起眼的小事情都有可能引發(fā)大的群體性事件，從而對教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定乃至對社會的和諧構(gòu)成極大的威脅。
　　
　　教育立法需要“良法”之治
　　
　　亞里士多德曾言：“法治包含著兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律?！雹龠@意味著，法治并非法律、法規(guī)的簡單累積，其有著特定的價(jià)值取向和價(jià)值追求。法治首先是“良法之治”，只有規(guī)制社會的規(guī)則本身制定的合理，才能從根本上保障法律的至上權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律對社會的全面治理。
　　“根據(jù)法的合理性來制約管理的隨意性是各國法治理論與實(shí)踐的共同點(diǎn)”。②依法治教是“依法治國”方略在教育管理領(lǐng)域的具體化與現(xiàn)實(shí)化，依法治教必須依“良法”而治，否則不足以尊重和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；同時(shí)，也惟有“良法”方能充分體現(xiàn)教育管理的人文精神，并成功促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。
　　以校規(guī)校紀(jì)的制定為例，從內(nèi)容上要體現(xiàn)“限制‘公權(quán)’保障‘私權(quán)’”的主旨，亦即限制職權(quán)部門權(quán)力運(yùn)行的范圍，充分保障學(xué)生依法享有的各項(xiàng)權(quán)益；從效力上來講，校規(guī)校紀(jì)必須遵循上位法的規(guī)定，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校的自主管理權(quán)，“法無授權(quán)即禁止”，不能超越權(quán)限剝奪或限制學(xué)生應(yīng)當(dāng)享有的自由和權(quán)利；從制定程序上要體現(xiàn)科學(xué)民主的精神，要遵循公開和透明、參與和監(jiān)督、專業(yè)和專家相結(jié)合的原則。
　　
　　教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治
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　　依法治教既需要“良法”之治，亦需要“規(guī)范”之治，即在有良法的基礎(chǔ)上還要教育管理者在實(shí)踐中不折不扣地貫徹執(zhí)行，既不能越權(quán)管理，也不能違反法定的程序進(jìn)行管理。
　　管理行為違法首先表現(xiàn)為越權(quán)管理，無授權(quán)或者超越授權(quán)實(shí)施管理行為。西方有句法諺，對于公權(quán)力而言，“法無授權(quán)即禁止”，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的均不得為之。因?yàn)楣珯?quán)力有任意擴(kuò)張與侵略私權(quán)的天性，因此必須要有法治的“籠子”加以禁錮與管束。其次，管理行為違法還表現(xiàn)為違反管理的程序性規(guī)定。程序不是可有可無的東西，程序違法造成的危害甚至大于實(shí)體違法，實(shí)體上的不公正可以通過一定的程序獲得救濟(jì)，而程序上的不公正則將使當(dāng)事人喪失獲得救濟(jì)的機(jī)會。在教育管理過程中，辦案人員不履行法定的告知、聽取陳述、申辯、送達(dá)等程序規(guī)定的現(xiàn)象仍大量存在，重實(shí)體、輕程序觀念盛行，結(jié)果很可能因程序上的瑕疵而使管理處分行為歸于無效。
　　
　　構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制
　　
　　權(quán)利與救濟(jì)唇齒相依，沒有救濟(jì)，權(quán)利就只是一紙空文。學(xué)生是教育教學(xué)管理的重點(diǎn)對象，因管理行為而引發(fā)的教育維權(quán)案件也最為典型。實(shí)踐中，學(xué)生受到不公正的處分，只能通過校內(nèi)申訴，對校內(nèi)申訴不服再通過向教育行政部門申訴或者對特定處分提出行政訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)。同時(shí)，各學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會由于成立時(shí)間較短，在人員組成、受案范圍、職權(quán)行使等方面還存在諸多缺陷，教育行政部門與學(xué)校之間具有剪不斷的親情關(guān)系；行政訴訟途徑又存在學(xué)校是不是適格的訴訟主體、學(xué)校的處分行為哪些是內(nèi)部管理行為、哪些視為具有可訴性的教育行政行為等爭議，實(shí)際的結(jié)果是學(xué)生如果不是被逼到懸崖邊上，面臨“生存還是毀滅”的單項(xiàng)選擇時(shí)，他更習(xí)慣于默默忍受。試想，誰又情愿把自己的母校推上被告席呢？
　　因此，構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制對于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)依法治教具有重要意義。結(jié)合學(xué)生管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，應(yīng)從三方面著手構(gòu)建和完善教育法律救濟(jì)機(jī)制。
　　要擴(kuò)大當(dāng)事人依法享有的可以提出申訴的事項(xiàng)范圍。根據(jù)學(xué)?；蚪處煹那謾?quán)行為和由此產(chǎn)生的爭議的性質(zhì)，可以將爭議分為教育行政爭議和與教育活動密切相關(guān)的民事爭議。教育行政爭議是由學(xué)校單方面行使管理職權(quán)從而侵害當(dāng)事人權(quán)益而產(chǎn)生的爭議，這一爭議理應(yīng)納入學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)的受案范圍；而與教育活動密切相關(guān)的民事爭議，比如學(xué)校侵犯學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他人身權(quán)利等等，也應(yīng)該納入到申訴機(jī)構(gòu)的處理范圍中。根據(jù)這一原則，當(dāng)事人對學(xué)校行使教育教學(xué)管理職權(quán)或是有其他不當(dāng)行為而損及其權(quán)益的情形，都可以向?qū)W校的申訴部門提出申訴，請求得到合理的解決。
　　申訴委員會的組成要體現(xiàn)合法性和中立性，各委員履職要遵循法治的原則和精神。以學(xué)生申訴為例，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成”。實(shí)踐中，學(xué)校學(xué)申委的教師和學(xué)生代表或者不存在或者只是成為民主的點(diǎn)綴。校內(nèi)申訴委員會的成員結(jié)構(gòu)既要符合上位法的規(guī)定，體現(xiàn)合法性原則，又要彰顯其中立性，適當(dāng)減少職能部門代表，擴(kuò)充教師和學(xué)生代表，同時(shí)還可以借鑒臺灣地區(qū)申訴規(guī)定的做法，引入教育、法律、心理專家，甚至規(guī)定委員的男女比例，以充分體現(xiàn)申訴委員會在處理申訴案件上的中立性。在申訴委員會受理的案件中，總會出現(xiàn)處理部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員的情況。在這里就要遵循公平公正的原則，嚴(yán)格履行回避制，不能做自己案件的法官。相關(guān)處理部門負(fù)責(zé)人可以就該起案件處理過程進(jìn)行說明，但不能參與投票表決，否則有失公平。
　　建立申訴與訴訟相銜接的教育法律救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)事人權(quán)益受到侵害，可以通過校內(nèi)申訴、教育行政申訴以及行政訴訟、民事訴訟等途徑尋求救濟(jì)。對于申訴與訴訟的銜接，本文認(rèn)為：當(dāng)事人對學(xué)校的內(nèi)部管理行為不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向校內(nèi)申訴委員會提起申訴，對申訴結(jié)果不服的可以向主管教育行政機(jī)關(guān)申請教育行政申訴，教育行政申訴具有終極性；如果當(dāng)事人受到的處理影響到其作為學(xué)校教師或?qū)W生這一特定身份，如開除學(xué)籍、開除公職等，由于嚴(yán)重影響到當(dāng)事人的法定權(quán)益，當(dāng)事人有權(quán)在申訴后或不經(jīng)申訴直接提起行政訴訟。其次，對學(xué)校等侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為可以提出校內(nèi)申訴或不經(jīng)申訴直接提起民事訴訟。
　　綜上，依法治教從教育立法角度需要“良法”之治，從教育執(zhí)法角度需要“規(guī)范”之治，從教育法律救濟(jì)角度需要構(gòu)建和完善申訴和訴訟相銜接的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。
　　（作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)）
　　
　　注釋
　?、賉古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1981年，第199頁。
　?、赱日]藤田宙靖：“行政與法”，《中外法學(xué)》，1996年第3期。