【摘要】依法治教是依法治國方略的重要組成部分，開展依法治教工作對于推進教育領域法治化建設具有重要意義。通過闡述依法治教內(nèi)涵，剖析依法治教工作存在的現(xiàn)實問題，并結(jié)合學生管理實踐，論證了推進依法治教工作的幾點舉措：教育立法需要“良法”之治，教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治，同時要構(gòu)建和完善教育法律救濟機制等。
　　
　　【關(guān)鍵詞】依法治教 問題 思考
　　
　　依法治教是依法治國方略的重要組成部分，開展依法治教工作對于推進教育領域法治化建設具有重要意義。2003年，教育部印發(fā)了“關(guān)于加強依法治校工作的若干意見”，提出學校根據(jù)法律和國家的有關(guān)規(guī)定，建立健全學校教育教學制度，對違反法律、法規(guī)規(guī)定的學校管理制度和規(guī)定要及時修改或者廢止；完善學校保護機制，依法保護學生權(quán)益；建立校內(nèi)學生申訴制度，保障學生申訴的法定權(quán)利。2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，從教育改革和發(fā)展全局的高度，對推進依法治教、依法治校、建設現(xiàn)代學校制度做出了全面部署。筆者在闡述依法治教內(nèi)涵的基礎上，剖析了依法治教工作存在的現(xiàn)實問題，并結(jié)合學生管理實踐，從三個方面論述了推進依法治教的舉措。
　　
　　依法治教的內(nèi)涵
　　
　　依法治教的“依”，即依據(jù)、依照的意思。依法治教不能理解成“以”法治教，即把法作為治理工具，這樣就與法治的初衷背道而馳。依法治教的“法”應作廣義理解：它既包括全國人大及其常委會制定的教育類法律，也包括國務院制定的教育類行政法規(guī)、省級人大及政府制定的地方法規(guī)和規(guī)章，還包括涉及教育管理的規(guī)范性文件。廣義上的“法”尤以規(guī)范性文件居多，其中就包含了各級各類教育機構(gòu)制定的教育教學管理規(guī)范。依法治教的“治”意為治理、管理。依法治教的“教”從抽象角度理解就是教育事業(yè)，包括各級各類教育；具體而言既包括教育行政部門的教育行政管理行為，也包括各級各類教育機構(gòu)依法定職權(quán)實施的管理行為。
　　綜上，依法治教應理解為依法規(guī)范教育管理，把法作為規(guī)范教育管理的唯一標準和最高權(quán)威，必須依法而不是依據(jù)其他標準來實施教育管理行為。
　　
　　依法治教存在的現(xiàn)實問題
　　
　　近年來，隨著廣大教職工、學生及社會公眾維權(quán)意識的增強，因教育教學管理行為而引發(fā)的維權(quán)案件逐年增加。在所有類型的案件中，尤以學生及家屬對學校的處理處分行為不服而引發(fā)的信訪案件最令人關(guān)注。學生參與信訪的行為往往被人利用形成惡性纏訪鬧訪事件，最終信訪行為觸犯了法律，影響了教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和工作秩序，在社會上也造成不良影響；在現(xiàn)代便捷的網(wǎng)絡傳播手段的助推下，教育系統(tǒng)信訪案件更容易誘發(fā)不明真相的社會公眾對政府的偏見、仇視心態(tài)，成為和諧社會構(gòu)建中的重大隱患。
　　教育領域過度維權(quán)案件頻發(fā)，一定程度上反映出依法治教工作還存在著諸多問題，如教育管理行為違法、權(quán)益救濟渠道不暢通等。因此，樹立依法治教的理念，規(guī)范教育教學管理行為勢在必行。否則，看似不起眼的小事情都有可能引發(fā)大的群體性事件，從而對教育系統(tǒng)的安全穩(wěn)定乃至對社會的和諧構(gòu)成極大的威脅。
　　
　　教育立法需要“良法”之治
　　
　　亞里士多德曾言：“法治包含著兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律?！雹龠@意味著，法治并非法律、法規(guī)的簡單累積，其有著特定的價值取向和價值追求。法治首先是“良法之治”，只有規(guī)制社會的規(guī)則本身制定的合理，才能從根本上保障法律的至上權(quán)威，實現(xiàn)法律對社會的全面治理。
　　“根據(jù)法的合理性來制約管理的隨意性是各國法治理論與實踐的共同點”。②依法治教是“依法治國”方略在教育管理領域的具體化與現(xiàn)實化，依法治教必須依“良法”而治，否則不足以尊重和保障當事人的合法權(quán)益；同時，也惟有“良法”方能充分體現(xiàn)教育管理的人文精神，并成功促進教育事業(yè)的健康發(fā)展。
　　以校規(guī)校紀的制定為例，從內(nèi)容上要體現(xiàn)“限制‘公權(quán)’保障‘私權(quán)’”的主旨，亦即限制職權(quán)部門權(quán)力運行的范圍，充分保障學生依法享有的各項權(quán)益；從效力上來講，校規(guī)校紀必須遵循上位法的規(guī)定，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)嚴格規(guī)范學校的自主管理權(quán)，“法無授權(quán)即禁止”，不能超越權(quán)限剝奪或限制學生應當享有的自由和權(quán)利；從制定程序上要體現(xiàn)科學民主的精神，要遵循公開和透明、參與和監(jiān)督、專業(yè)和專家相結(jié)合的原則。
　　
　　教育執(zhí)法需要“規(guī)范”之治
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　　依法治教既需要“良法”之治，亦需要“規(guī)范”之治，即在有良法的基礎上還要教育管理者在實踐中不折不扣地貫徹執(zhí)行，既不能越權(quán)管理，也不能違反法定的程序進行管理。
　　管理行為違法首先表現(xiàn)為越權(quán)管理，無授權(quán)或者超越授權(quán)實施管理行為。西方有句法諺，對于公權(quán)力而言，“法無授權(quán)即禁止”，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的均不得為之。因為公權(quán)力有任意擴張與侵略私權(quán)的天性，因此必須要有法治的“籠子”加以禁錮與管束。其次，管理行為違法還表現(xiàn)為違反管理的程序性規(guī)定。程序不是可有可無的東西，程序違法造成的危害甚至大于實體違法，實體上的不公正可以通過一定的程序獲得救濟，而程序上的不公正則將使當事人喪失獲得救濟的機會。在教育管理過程中，辦案人員不履行法定的告知、聽取陳述、申辯、送達等程序規(guī)定的現(xiàn)象仍大量存在，重實體、輕程序觀念盛行，結(jié)果很可能因程序上的瑕疵而使管理處分行為歸于無效。
　　
　　構(gòu)建和完善教育法律救濟機制
　　
　　權(quán)利與救濟唇齒相依，沒有救濟，權(quán)利就只是一紙空文。學生是教育教學管理的重點對象，因管理行為而引發(fā)的教育維權(quán)案件也最為典型。實踐中，學生受到不公正的處分，只能通過校內(nèi)申訴，對校內(nèi)申訴不服再通過向教育行政部門申訴或者對特定處分提出行政訴訟的方式進行維權(quán)。同時，各學校學生申訴處理委員會由于成立時間較短，在人員組成、受案范圍、職權(quán)行使等方面還存在諸多缺陷，教育行政部門與學校之間具有剪不斷的親情關(guān)系；行政訴訟途徑又存在學校是不是適格的訴訟主體、學校的處分行為哪些是內(nèi)部管理行為、哪些視為具有可訴性的教育行政行為等爭議，實際的結(jié)果是學生如果不是被逼到懸崖邊上，面臨“生存還是毀滅”的單項選擇時，他更習慣于默默忍受。試想，誰又情愿把自己的母校推上被告席呢？
　　因此，構(gòu)建和完善教育法律救濟機制對于維護當事人合法權(quán)益，真正實現(xiàn)依法治教具有重要意義。結(jié)合學生管理實踐，筆者認為，應從三方面著手構(gòu)建和完善教育法律救濟機制。
　　要擴大當事人依法享有的可以提出申訴的事項范圍。根據(jù)學校或教師的侵權(quán)行為和由此產(chǎn)生的爭議的性質(zhì)，可以將爭議分為教育行政爭議和與教育活動密切相關(guān)的民事爭議。教育行政爭議是由學校單方面行使管理職權(quán)從而侵害當事人權(quán)益而產(chǎn)生的爭議，這一爭議理應納入學校申訴機構(gòu)的受案范圍；而與教育活動密切相關(guān)的民事爭議，比如學校侵犯學生的財產(chǎn)權(quán)或其他人身權(quán)利等等，也應該納入到申訴機構(gòu)的處理范圍中。根據(jù)這一原則，當事人對學校行使教育教學管理職權(quán)或是有其他不當行為而損及其權(quán)益的情形，都可以向?qū)W校的申訴部門提出申訴，請求得到合理的解決。
　　申訴委員會的組成要體現(xiàn)合法性和中立性，各委員履職要遵循法治的原則和精神。以學生申訴為例，《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成”。實踐中，學校學申委的教師和學生代表或者不存在或者只是成為民主的點綴。校內(nèi)申訴委員會的成員結(jié)構(gòu)既要符合上位法的規(guī)定，體現(xiàn)合法性原則，又要彰顯其中立性，適當減少職能部門代表，擴充教師和學生代表，同時還可以借鑒臺灣地區(qū)申訴規(guī)定的做法，引入教育、法律、心理專家，甚至規(guī)定委員的男女比例，以充分體現(xiàn)申訴委員會在處理申訴案件上的中立性。在申訴委員會受理的案件中，總會出現(xiàn)處理部門的負責人擔任委員的情況。在這里就要遵循公平公正的原則，嚴格履行回避制，不能做自己案件的法官。相關(guān)處理部門負責人可以就該起案件處理過程進行說明，但不能參與投票表決，否則有失公平。
　　建立申訴與訴訟相銜接的教育法律救濟機制。當事人權(quán)益受到侵害，可以通過校內(nèi)申訴、教育行政申訴以及行政訴訟、民事訴訟等途徑尋求救濟。對于申訴與訴訟的銜接，本文認為：當事人對學校的內(nèi)部管理行為不服時，應當先向校內(nèi)申訴委員會提起申訴，對申訴結(jié)果不服的可以向主管教育行政機關(guān)申請教育行政申訴，教育行政申訴具有終極性；如果當事人受到的處理影響到其作為學校教師或?qū)W生這一特定身份，如開除學籍、開除公職等，由于嚴重影響到當事人的法定權(quán)益，當事人有權(quán)在申訴后或不經(jīng)申訴直接提起行政訴訟。其次，對學校等侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行為可以提出校內(nèi)申訴或不經(jīng)申訴直接提起民事訴訟。
　　綜上，依法治教從教育立法角度需要“良法”之治，從教育執(zhí)法角度需要“規(guī)范”之治，從教育法律救濟角度需要構(gòu)建和完善申訴和訴訟相銜接的權(quán)益救濟機制。
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　　注釋
　　①[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，北京：商務印書館，1981年，第199頁。
　?、赱日]藤田宙靖：“行政與法”，《中外法學》，1996年第3期。