【摘要】經(jīng)營者集中審查程序是約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力、維護(hù)經(jīng)營者權(quán)益的有力保障,但我國目前的反壟斷法在經(jīng)營者集中審查程序中對參與集中的經(jīng)營者、潛在利害關(guān)系人和社會公眾參與還缺乏制度性保障。對此,有必要保障相關(guān)利益主體的知情權(quán)、閱卷權(quán)、抗辯權(quán),完善聽證制度和權(quán)利救濟(jì)制度。
【關(guān)鍵詞】經(jīng)營者集中 審查程序 聽證制度
在經(jīng)營者集中審查過程中,審查程序是約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力、維護(hù)經(jīng)營者權(quán)益和社會公共利益的有力保障。中國《反壟斷法》出臺時(shí)間短,關(guān)于經(jīng)營者集中審查程序的規(guī)定還有待完善。
經(jīng)營者集中審查程序的作用分析
反壟斷法最主要的目標(biāo)是保護(hù)市場公平競爭,經(jīng)營者集中是反壟斷法規(guī)制的企業(yè)市場行為之一,過度集中會形成壟斷,而適度的經(jīng)營者集中能夠擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模,提高經(jīng)營者的競爭能力。從我國《反壟斷法》第二十七條的規(guī)定看,判斷是否會影響到市場競爭主要考慮五個(gè)方面的因素:參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及其對市場的控制力;相關(guān)市場的市場集中度;經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響;經(jīng)營者集中對消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營者的影響;經(jīng)營者集中對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。其中相關(guān)市場、市場控制力、市場份額、市場集中度以及市場進(jìn)入壁壘等關(guān)鍵要素涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析,不同的利益主體往往會得出不同的結(jié)論,只有在整個(gè)經(jīng)營者集中的審查程序中保證利益各方的參與和程序的公開,才能保證審查結(jié)果的客觀、公正。
2008年11月,商務(wù)部立案啟動審查的“可口可樂并購匯源案”是反壟斷法頒布后第一個(gè)因?yàn)閴艛鄬彶槎环駴Q的外資并購案。2009年3月18日,商務(wù)部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于禁止可口可樂公司收購中國匯源公司審查決定的公告》,該《公告》很快引起國內(nèi)外爭議,爭議的焦點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn):第一,相關(guān)市場的界定到底是果汁市場、純果汁市場還是非碳酸飲料市場?第二,并購后可口可樂公司的品牌效益是否會傳導(dǎo)到果汁市場形成市場進(jìn)入障礙?第三,集中是否擠壓了國內(nèi)中小型果汁企業(yè)生存空間,抑制了國內(nèi)企業(yè)在果汁飲料市場參與競爭和自主創(chuàng)新的能力?由于商務(wù)部對這些問題的審查程序缺乏足夠的公開性、參與性與中立性,審查結(jié)果在國內(nèi)外受到了不少質(zhì)疑。誠然,如果在整個(gè)程序中能體現(xiàn)利益各方的參與和申辯,最終審查結(jié)果的公信力會更強(qiáng)。
我國經(jīng)營者集中審查程序的相關(guān)法律規(guī)定及問題
我國關(guān)于經(jīng)營者集中審查程序的規(guī)定主要存在于《反壟斷法》第四章、商務(wù)部的《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》以及《經(jīng)營者集中審查辦法》。我國《反壟斷法》第二十一條規(guī)定:“經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的,經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào),未申報(bào)的不得實(shí)施集中?!奔词钦f,經(jīng)營者集中行為審查程序的啟動要通過經(jīng)營者的申報(bào)。根據(jù)《反壟斷法》第二十五和二十六條規(guī)定,對經(jīng)營者集中的審查程序均分為兩個(gè)階段:初步審查階段和進(jìn)一步審查階段。在初步審查階段,對市場競爭秩序影響不大的集中予以準(zhǔn)許,不再進(jìn)行進(jìn)一步的審查;對那些可能損害市場競爭秩序的集中,則要進(jìn)一步審查。我國經(jīng)營者集中審查程序存在的問題主要有:
審查程序缺乏中立性。從商務(wù)部關(guān)于可口可樂并購案發(fā)布的《公告》可以看到,商務(wù)部從六個(gè)方面對此項(xiàng)經(jīng)營者集中進(jìn)行了審查,既要分析經(jīng)營者集中對整個(gè)競爭秩序、消費(fèi)者利益和社會公共利益的影響,又要聽取利益相關(guān)方的申辯意見,最終作出判斷,整個(gè)程序未能體現(xiàn)中立性。
經(jīng)營者、潛在利害關(guān)系人和社會公眾參與的制度性保障有待完善。首先是對我國經(jīng)營者集中參與方的程序性權(quán)利分析。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者集中的成敗有決定權(quán),在反壟斷審查中保障所涉經(jīng)營者的程序權(quán)利以約束執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力非常重要。我國法律對參與集中的經(jīng)營者的程序性權(quán)利主要有以下規(guī)定:第一,《反壟斷法》第二十五條規(guī)定國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該將初步審查的結(jié)果書面通知經(jīng)營者,第二十六條規(guī)定做出禁止經(jīng)營者集中的決定,應(yīng)當(dāng)說明理由。第二,《經(jīng)營者集中審查辦法》第十條規(guī)定在進(jìn)一步審查階段,商務(wù)部應(yīng)當(dāng)將其反對意見告知參與集中的經(jīng)營者,并設(shè)定一個(gè)允許經(jīng)營者提交書面抗辯意見的合理期限,但并未規(guī)定進(jìn)一步的對話機(jī)制。第三,《經(jīng)營者集中審查辦法》第五條規(guī)定:“在審查過程中,參與集中的經(jīng)營者可以通過信函、傳真等方式向商務(wù)部就有關(guān)申報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行書面陳述、申辯,商務(wù)部應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。”即在審查過程中,經(jīng)營者可以通過書面形式進(jìn)行陳述和申辯,商務(wù)部應(yīng)該聽取,但是并沒有規(guī)定商務(wù)部聽取之后如何采取下一步程序。因此,參與集中的經(jīng)營者和商務(wù)部之間的溝通機(jī)制并未完全建立。
其次是對潛在的利害關(guān)系人的程序性權(quán)利分析。我國《反壟斷法》沒有規(guī)定潛在的利害關(guān)系人,但從商務(wù)部《經(jīng)營者集中審查辦法》第七條第二款的規(guī)定和關(guān)于可口可樂并購案發(fā)布的《公告》可知,潛在的利害關(guān)系人主要包括消費(fèi)者、供應(yīng)商、競爭者、企業(yè)代表。我國經(jīng)營者集中審查程序的參加人主要是參與集中的企業(yè)和商務(wù)部,而潛在的利害關(guān)系人無法參與其中,更沒有為他們發(fā)表意見提供程序性制度的保障。
審查程序處于不公開狀態(tài)。我國的《反壟斷法》和《經(jīng)營者集中審查辦法》都沒有規(guī)定商務(wù)部要在做出決定之前公布案件內(nèi)容,潛在利害關(guān)系人及公眾往往無從知曉案件審查過程中的關(guān)鍵信息。
經(jīng)營者集中審查程序的完善
經(jīng)營者集中審查程序的完善,核心在于保障具體案件中利益相關(guān)主體的程序權(quán)利。
保障參與集中的經(jīng)營者、潛在的利害關(guān)系人和社會公眾的知情權(quán)。保障參與集中經(jīng)營者的知情權(quán)。對商務(wù)部的審查結(jié)果,經(jīng)營者有知情權(quán)。但在第一階段,法律只是規(guī)定商務(wù)部要將進(jìn)一步審查的結(jié)果而不是原因告知經(jīng)營者。因此,可以考慮將《反壟斷法》第二十五條第一款規(guī)定修改為:國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到經(jīng)營者提交的符合本法第二十三條規(guī)定的文件、資料之日起30日內(nèi),對申報(bào)的經(jīng)營者集中進(jìn)行初步審查,作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定,并書面通知經(jīng)營者。作出實(shí)施進(jìn)一步審查的決定,應(yīng)當(dāng)說明理由。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前,經(jīng)營者不得實(shí)施集中。
保障潛在利害關(guān)系人、社會公眾的知情權(quán)。要保障潛在利害關(guān)系人、社會公眾的知情權(quán),就要求商務(wù)部及時(shí)公布案件進(jìn)展情況,建議在《反壟斷法》中規(guī)定商務(wù)部有義務(wù)及時(shí)向社會公布經(jīng)營者集中每一階段的審查結(jié)果及其理由,除非保護(hù)商業(yè)秘密的需要。
保障參與集中的經(jīng)營者的閱卷權(quán)。我國立法沒有規(guī)定經(jīng)營者的閱卷權(quán),需要在反壟斷立法中對這一權(quán)利進(jìn)行規(guī)定,使經(jīng)營者在審查過程中能夠充分了解審查機(jī)關(guān)的證據(jù)、分析方法、分析過程,進(jìn)行有針對性的抗辯。
參與集中的經(jīng)營者、潛在的利害關(guān)系人和社會公眾的抗辯權(quán)??罐q權(quán)在執(zhí)法過程中至關(guān)重要,利益相關(guān)者可以有針對性地對反對意見提出異議并及時(shí)做出補(bǔ)救措施,抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開對閱卷權(quán)、發(fā)言權(quán)的保障。
目前《經(jīng)營者集中審查辦法》所規(guī)定的經(jīng)營者抗辯權(quán)的行使方式是書面形式,這種溝通機(jī)制并不是開放的。如果要在立法上增加經(jīng)營者行使抗辯權(quán)的方式,可在《經(jīng)營者集中審查辦法》中規(guī)定經(jīng)營者可以要求與商務(wù)部進(jìn)行相關(guān)問題的會談,保障經(jīng)營者抗辯權(quán)的行使。
完善聽證制度。在啟動方式上,可以借鑒歐盟《理事會關(guān)于企業(yè)控制企業(yè)集中的第139/2004號條例》的規(guī)定,對于參與集中的經(jīng)營者,只要遞交書面申請,商務(wù)部就應(yīng)組織召開聽證會;對于利害關(guān)系人申請商務(wù)部組織召開聽證會,可以借鑒歐盟法中“顯著利益”的概念,即規(guī)定利害關(guān)系人對經(jīng)營者集中存在顯著利益并詳細(xì)闡述申請召開聽證會的原因時(shí),商務(wù)部應(yīng)該召開聽證會。
在參與主體上,立法應(yīng)當(dāng)賦予參與集中的經(jīng)營者及競爭者、上下游企業(yè)及相關(guān)企業(yè)代表、政府部門代表及消費(fèi)者代表參與聽證的機(jī)會。而集中交易的利害關(guān)系人向商務(wù)部提出參與聽證的申請,必須寫明參加聽證會的原因,商務(wù)部在一定條件下享有自由裁量權(quán)。
建立權(quán)利救濟(jì)制度
《反壟斷法》第五十三條第一款規(guī)定:對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)本法第二十八條、第二十九條做出的決定不服的,可以先依法申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法提起行政訴訟,提出行政復(fù)議或行政訴訟所針對的行政行為是國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的禁止經(jīng)營者集中的決定以及附加的限制性條件,復(fù)議機(jī)關(guān)和法院審查的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)分析的合理性以及審查程序的合法性。
由于反壟斷相關(guān)案件的復(fù)雜性,為保證行政復(fù)議不流于形式,可考慮效仿歐盟,建立專門的反壟斷執(zhí)法審查委員會,由經(jīng)濟(jì)學(xué)專家和法學(xué)專家組成,對禁止集中決定進(jìn)行審查,處理相關(guān)行政復(fù)議案件。另外,建議參考《歐盟功能條約》第二百六十三條規(guī)定修改我國的《反壟斷法》,針對商務(wù)部違反法定程序做出的直接影響當(dāng)事人利益的決定,當(dāng)事人可以向法院提起撤銷之訴。
(作者單位:中州大學(xué))