執(zhí)行力是公務員回避制度能否取得成效的關鍵?！豆珓諉T回避規(guī)定（試行）》的頒布，推動了中國公務員回避制度的發(fā)展與完善，但如何提高回避制度的執(zhí)行力仍然是最大的擔憂。應強化問責機制，進一步完善《規(guī)定》；增強透明公開性，引入群眾和輿論監(jiān)督；切實重視執(zhí)行，多方改進回避制度的執(zhí)行。
　　
　　公務員回避制度的推進與發(fā)展
　　
　　近期出臺的《公務員回避規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），是中央有關部門在總結(jié)既有公務員回避制度的經(jīng)驗教訓基礎上，結(jié)合當前公務員腐敗的新特點及發(fā)展趨勢，出臺的一部極其重要的公務員回避制度法規(guī)?？偟膩砜?，與1996年的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）相比有了重要的發(fā)展或改進。
　　公務員回避管理規(guī)范更加全面，約束群體范圍進一步擴大?！兑?guī)定》首次明確提出了公務員回避的三種類型，即任職回避、地域回避和公務回避，并對各自的回避事項和程序進行了嚴格的規(guī)范。增加了對“參公（參照公務員法管理）”群體（主要是黨群系統(tǒng)）的回避規(guī)定。
　　回避事項的范圍和排序變化體現(xiàn)了制度的回應性。關于回避事項的規(guī)定是公務員回避制度的核心組成部分之一。與《暫行辦法》相比，《規(guī)定》在回避事項的范圍方面有所拓展，而且回避事項的列舉和排列順序，明顯體現(xiàn)出我國公務員回避制度對當前腐敗演變新情況、新特點的回應性。首先，在回避事項的范圍方面，增加了調(diào)任、考察和監(jiān)管三項；其次，將“考試錄用、調(diào)任、職務升降任免、考核、考察、交流、出國審批”放在“監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理”之前，作為列舉的第一類需要回避的事項。
　　回避的申報程序有重要改進，約束性條款更為嚴格。公務回避是公務員回避制度執(zhí)行過程中的重點、難點?！兑?guī)定》第十二條明確規(guī)定：“本人或者利害關系人提出回避申請，或者主管領導提出回避要求”。這一規(guī)定，一方面可以通過引入利害關系人這一新的申報主體，改變以往只希冀公務員本人或同樣處于公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的主管領導主動申報的狀況；另一方面也反映了我國公務回避制度走向開放，從政府系統(tǒng)內(nèi)的回避監(jiān)督模式向開放式的回避監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。在公務員任職回避的變通問題的處理上，《規(guī)定》第七條指出：“因地域或工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規(guī)定”，嚴格限制了掌握變通決定權(quán)的機構(gòu)的級別，使原來較為寬松，甚至容易變成回避制度漏洞的防護網(wǎng)更加堅實。
　　
　　原有回避制度執(zhí)行不力的表現(xiàn)及原因分析
　　
　　公務員回避制度由來已久，但是現(xiàn)實中回避制度的執(zhí)行效力并不令人滿意。只有充分認識到原有回避制度執(zhí)行不力的原因，才能對新《規(guī)定》的執(zhí)行力有所預期。
　　發(fā)現(xiàn)難：回避程序設計不當。據(jù)有關研究表明，在中國經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)軌過程中，官員腐敗的潛伏期在逐漸增加。其中，近年被調(diào)查的省部級干部犯罪案件的平均潛伏期為6.31年，最長的達14年。當我們檢視這些腐敗案件時就會發(fā)現(xiàn)，相當多的腐敗官員在公務員回避方面早就存在問題。然而，我們的回避制度卻沒有發(fā)揮應有的功能。究其原因，主要是原有的回避程序設計不當。1996年的《暫行辦法》規(guī)定，回避程序的起點是“當事人提出回避申請，或主管領導提出回避要求”。也就是說，把回避的希望寄托于公務員本人或其主管領導的主動申請。但是，基于人“趨利避害”的本性和一些人存在的僥幸心理，公務員本人能夠自覺主動提出回避申請的少之又少，而主管領導出于各種考慮，也未必會主動就下屬的回避事宜提出要求。
　　治理難：社會人情關系消解制度執(zhí)行力。作為一種社會性的存在，人總是生活在一系列的社會關系之中。在有著重視人情關系傳統(tǒng)而缺乏法治傳統(tǒng)的中國，這一點更加明顯。這給公務員回避制度的運行造成了很大羈絆。2011年的十大反腐案件中，原廣東省中山市市長李啟紅的案件具有標本意義。李啟紅作為中山本地人，長期在本地擔任重要職務，掌握地方的重大權(quán)力。經(jīng)過多年的發(fā)展，圍繞李啟紅形成了一張建立在人情關系網(wǎng)上的腐敗網(wǎng)絡。其家族的許多成員就在中山市從事房地產(chǎn)業(yè)，甚至雄踞一方。在這個案例中，面對人情關系網(wǎng)，李啟紅一直都沒有按照有關規(guī)定主動提出回避申請。更讓人難以理解的是，李啟紅的家族在中山“經(jīng)營”多年，而回避制度居然沒有發(fā)揮作用。公務員回避制度的執(zhí)行力常常被地方的社會人情關系消解，這種現(xiàn)象難以根治，有待于用配套制度創(chuàng)新來破解。
　　屏蔽易：腐敗網(wǎng)絡使回避制度虛置。中國古代的人們描述官員之間的關系，經(jīng)常用“官官相護”一詞。實際上，這只是古代官員們面對某個單一共同事件或危機時的一種群體反應模式。而在我國現(xiàn)實生活中，一些官員結(jié)成腐敗網(wǎng)絡，共同規(guī)避甚至對抗某種管理制度，使制度嚴重癱瘓。2003年1月，溫州市龍灣區(qū)，由區(qū)委組織部、區(qū)人事局、區(qū)監(jiān)察局聯(lián)合發(fā)文組織了一次科級干部子女公開考錄，從55人中擇優(yōu)招考了22人。據(jù)說該次招錄是“由于區(qū)劃調(diào)整后龍灣區(qū)機關干部普遍十分擔心子女就業(yè)問題，為了穩(wěn)定干部隊伍，使全區(qū)各項工作盡快步入正常軌道，經(jīng)當時的龍灣區(qū)委、區(qū)政府班子集體研究決定的”。在這個案例中，官員們?yōu)榱烁髯宰优睦妫幌Ч_違背公務員回避制度，聯(lián)合用公共權(quán)力“制造”了一場“公開”考錄。而且，值得注意的是，聯(lián)合發(fā)文的幾個部門恰恰是應該履行公務員回避制度監(jiān)管責任的主體。當面對地方官員牢固的腐敗網(wǎng)絡時，原有的公務員回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。
　　回避制度的落實，要求對公務員的權(quán)力能夠?qū)嵭杏行У谋O(jiān)管和制約。這就需要權(quán)力間的制衡。我國政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行模式有一定的集權(quán)式特征，表現(xiàn)為政府機關和部門的“一把手”集各種權(quán)力于一身，而對他們的監(jiān)督與制約相對缺乏。不對稱的權(quán)力制約格局，注定了回避制度的威力“縮水”，以至于出現(xiàn)許多政府機關和部門“一把手”嚴重違反回避制度的反面案例。
　　難度大：公務回避難以監(jiān)督。從制度執(zhí)行的角度來說，公務回避是三種回避當中最難實現(xiàn)的。這一點，在一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的政府部門更為突出。在原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸腐敗案中，鄭筱萸表面上在全國范圍內(nèi)推行藥品“地方標準”升“國家標準”，貌似提高了藥品標準，為社會藥品安全作出了貢獻，但實際上卻是通過這種重大政策變化設租、尋租，為親友謀取利益。公務回避的實質(zhì)，是對運行中的公共權(quán)力進行監(jiān)督和制約，是對一種動態(tài)性很強的活動的規(guī)范行為。它的執(zhí)行至少涉及兩方面的因素：一是對公務內(nèi)容的監(jiān)管；二是對公務員履行公務時的公共權(quán)力運行情況的監(jiān)管。在實際執(zhí)行過程中，由于這些部門的公務員在本領域的專業(yè)知識水平和熟悉程度遠比監(jiān)管方要高，一旦其掩蓋權(quán)力的不規(guī)范運行情況，公務回避的執(zhí)行和監(jiān)督便難上加難。
　　懲罰輕：懲處局限于行政措施和行政系統(tǒng)。對于違反公務員回避制度的人員，原有制度的懲罰是很輕的，主要以“批評教育”、“調(diào)整工作”等行政措施為主。其中，最重要，也是最需要加強懲罰的公務回避，只是在造成損失和惡劣影響的情況下才會給予處分?！拜p度懲罰”的制度安排遠不足以震懾公務員違反回避制度的行為。這也與現(xiàn)在要加強回避制度執(zhí)行力，以及用法律來調(diào)整政府和公務員行為的趨勢不符，還有待于今后進一步改善。
　　應該說，原有的公務員回避制度在防止利益沖突，預防腐敗方面，還是取得了一定的成效。但是，從制度整體的執(zhí)行效果看來，與制度設計的初衷相比，原來的公務員回避制度存在不少問題。有些問題甚至帶有普遍性，嚴重制約了公務員回避制度發(fā)揮更大的作用。總的來看，這些具有普遍性的問題包括：監(jiān)管難、問責難和執(zhí)行不力。
　　
　　首先，從監(jiān)督的角度來看，1996年的《暫行辦法》規(guī)定監(jiān)督主體是“任免機關”和“主管領導”，還不夠具體明確。規(guī)定將監(jiān)督的責任寄托于主管領導且缺乏監(jiān)管責任方面的規(guī)定。這在實踐過程中形成了監(jiān)督主體地位和責任虛化的現(xiàn)象，從根本上制約了監(jiān)督效果的實現(xiàn)。從監(jiān)督對象來看，回避監(jiān)督的對象，是廣大既有專業(yè)知識又擁有公共權(quán)力的公務員，其規(guī)避監(jiān)督、逃避懲處的能力很強，給實施有效監(jiān)督帶來了一定的難度。《暫行辦法》中并沒有設計具體的監(jiān)督機制，只是模糊地提及有關的“主管部門”。此外，原有的規(guī)定也沒有引入能夠推動監(jiān)督機制可持續(xù)運行的激勵因素。在上述三方面原因的共同作用下，公務員回避制度的監(jiān)督便成為難以完成的任務。
　　其次，問責機制缺失。作為一個完整的監(jiān)管流程，公務員回避制度除了應當有申請回避或要求回避這個環(huán)節(jié)之外，還必須有問責的環(huán)節(jié)和機制。這種問責至少包括兩個層面的問責：其一，是對公務員隱瞞關系、規(guī)避制度行為的問責；其二，是對負責執(zhí)行公務員回避制度的政府部門失職行為的問責。原有的制度已經(jīng)設計和建立了一些對公務員的行為的問責機制，但是由于力度過輕，并且局限于行政措施和行政系統(tǒng)，問責難以起到震懾作用。而目前的公務員回避制度并沒有就監(jiān)管部門的失職行為設計問責機制。這造成具體的監(jiān)管部門沒有壓力去落實公務員回避制度。監(jiān)督難、問責難必然導致執(zhí)行也難。
　　
　　新回避規(guī)定在執(zhí)行環(huán)節(jié)尚未解決的問題
　　
　　從公務員回避制度的演進和完善的趨勢來說，此次出臺的《規(guī)定》為我國構(gòu)建新的公務員回避制度奠定了一個良好的基礎。然而《規(guī)定》在制度的執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然存在一些弱點和不足，有待進一步完善。
　　一是對“利害關系”的具體形式應有明確界定。正如前文所述，本次頒布的《規(guī)定》為了提升回避制度的執(zhí)行力，對一些基本概念和制度細節(jié)都作出了明確的界定。例如，《規(guī)定》對以往比較模糊的“直接隸屬”概念進行了專門的概念界定，以及對回避事項的增加和進一步明確等。然而，《規(guī)定》卻沒有對“利害關系”這個回避制度中的重要概念進行專門而明確的界定，也沒有對“利害關系”可能會導致的不良行為的具體形式進行列舉。這方面的缺失，可能影響《規(guī)定》的執(zhí)行力。
　　二是回避申請的渠道應更加開放、保障應更加有力。在新《規(guī)定》中，回避申請的主體增加了“利害關系人”這一重要主體?？梢哉f，這是我國公務員回避制度的一大進步，體現(xiàn)了回避申請渠道和來源的開放性，有利于增強公務員回避制度的執(zhí)行力。然而，與我國公務員利益沖突現(xiàn)象頻繁發(fā)生的現(xiàn)實相比，這種主體層面的“增容”仍然不足以滿足制度有效執(zhí)行的需求。今后的回避申請渠道和來源，還應該更加開放。比如，除了“利害關系人”之外，還應當允許其他公民和組織提出回避申請。并且有必要設計相應的開放、多元的回避申請機制，將目前發(fā)展迅速的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、社會監(jiān)督、公民監(jiān)督等力量引入回避申請環(huán)節(jié)。另外，監(jiān)督保障不力一直是外部監(jiān)督難以發(fā)揮作用的“短板”，如何保護外部監(jiān)督人的監(jiān)督權(quán)，依然是一個亟待解決的老問題。
　　三是對公務員隱瞞的責任追究仍然偏輕。原來的公務員回避制度之所以存在普遍執(zhí)行不力的問題，其中一個重要原因就是因為《暫行辦法》對公務員隱瞞的責任追究太輕，且沒有引入相應的法律責任，無法有力震懾公務員隱瞞的行為。這次頒布的《規(guī)定》在責任追究方面，雖有進步，但卻仍然主要以“批評教育”、“行政處分”為主。顯然，這種責任追究的形式和力度仍難以滿足監(jiān)督有效的需要。
　　四是應設計對監(jiān)督機關的問責追究機制和程序?！兑?guī)定》相對明確了負責執(zhí)行公務員回避制度的監(jiān)督機關?！兑?guī)定》第十六條規(guī)定：“各級公務員主管部門按照管理權(quán)限負責公務員回避工作的監(jiān)督檢查”?？梢?，各級公務員主管部門是公務員回避制度執(zhí)行的責任主體。然而，令人遺憾的是，《規(guī)定》中并沒有針對監(jiān)督機關的問責問題設計相應的追究機制和程序。這種機制和程序上的重大缺失，很可能使問責無法落到實處，最終導致制度再次虛置。
　　
　　切實提高回避制度執(zhí)行力的對策與建議
　　
　　第一，進一步完善《規(guī)定》，強化問責機制。全面地構(gòu)建一個責任清晰、流程明確、運轉(zhuǎn)流暢、首尾相繼的問責機制。首先，要設計好問責的機制和程序，理順問責的權(quán)力關系和構(gòu)建明確、清晰的問責流程；其次，在制度運行的過程中提高問責度，對違反公務員回避制度的人員，絕不姑息，從嚴處理；再次，應當引入對執(zhí)行主體實施問責的機制和程序，對執(zhí)行主體執(zhí)行不力的，同樣應當進行問責；最后，應該在政府有關監(jiān)督部門之外，引入第三方監(jiān)督，并且使之落到實處，而不僅僅是走形式。
　　第二，引入群眾和輿論監(jiān)督，增強透明公開。對于提高公務員回避制度的執(zhí)行力而言，除了增強公務員主管部門的監(jiān)管能力之外，還應當注重加強回避制度的透明化公開化，引入群眾和輿論監(jiān)督。回避制度增強透明公開之后，由于實施監(jiān)督的力量更加多元化，而且來自行政系統(tǒng)之外，必將使原來心存僥幸的公務員有所顧忌。事實上，《規(guī)定》里第一次將“利害關系人”作為申請回避的主體之一，已經(jīng)體現(xiàn)了試圖增強制度透明度和公開性的意圖。但是，從制度建設的角度來看，這還不夠。今后應該在相關法規(guī)中，對群眾和輿論監(jiān)督如何制度性地介入回避制度的執(zhí)行進行明確具體的規(guī)定，賦予其參與回避監(jiān)督的合法性依據(jù)。
　　第三，多方改進回避制度的執(zhí)行，切實重視執(zhí)行。首先，要堅定信心，強化制度創(chuàng)新思維。其次，應當從法律層面強化回避制度執(zhí)行主體的權(quán)力與地位，使之可以用對稱的權(quán)力監(jiān)督和制約公共權(quán)力的運行。再次，為了改變以往回避制度“后知后覺”現(xiàn)象，有必要將目前的回避申請制和要求制，轉(zhuǎn)變?yōu)榛乇茴A防制或回避風險評估制，也就是說，執(zhí)行主體提前介入，使回避工作前置，從而提前預防回避風險。最后，針對公務回避的復雜性，有必要根據(jù)不同的專業(yè)事務領域，制定專門的回避規(guī)定、制度和程序，保障專業(yè)領域公務回避的實施。
　?。ㄗ髡叻謩e為北京航空航天大學公共管理學院講師；北京航空航天大學公共管理學院教授，北航廉潔研究與教育中心主任，清華大學廉政與治理研究中心副主任）