【摘要】隨著農(nóng)地改革的推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)不斷擴(kuò)大，而戶(hù)籍制度及其衍生的城鄉(xiāng)居民在身份乃至利益分配上的不平等，成為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙。目前，我國(guó)戶(hù)籍制度雖已有了改變和松動(dòng)，但距離目標(biāo)訴求尚遠(yuǎn)。因此，落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，推動(dòng)戶(hù)籍制度的全面改革乃大勢(shì)所趨。
　　【關(guān)鍵詞】戶(hù)籍制度 轉(zhuǎn)移就業(yè) 城鎮(zhèn)化
　　隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口退出土地轉(zhuǎn)移就業(yè)不斷擴(kuò)大，為農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民提供了民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)要求。但是，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的以戶(hù)籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)居民在身份乃至利益分配上的不平等，事實(shí)上抑制了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的步伐。因此，從法律上肯定遷徙自由和城鄉(xiāng)平等，既是農(nóng)地改革的突破口，也是農(nóng)民城鎮(zhèn)化的制度前提。
　　我國(guó)戶(hù)籍制度的形成和發(fā)展
　　戶(hù)籍制度的基本功能在于證明公民身份、提供人口信息以方便社會(huì)治安，為公民參與社會(huì)活動(dòng)和行使法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利提供保障。但是，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的戶(hù)籍制度卻不僅僅是一種人口管理制度，更被賦予調(diào)控社會(huì)資源分配功能，形成與戶(hù)口性質(zhì)、登記地相掛鉤的權(quán)利和利益差異，使得外來(lái)人員無(wú)法享受與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊拇?，從而成為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性羈絆。
　　新中國(guó)的戶(hù)籍制度大體經(jīng)歷了形成、發(fā)展、初步改革三個(gè)階段：建國(guó)初至1957年為初創(chuàng)階段。公安部1950年頒發(fā)《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》、1951年頒行《城市戶(hù)口管理暫行規(guī)定》，確立了以戶(hù)籍控制人口的管理辦法，客觀上催生了城鄉(xiāng)分治的雛形。1954年開(kāi)始實(shí)行糧油統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策和城市戶(hù)口人員計(jì)劃（票證）供應(yīng)制度，使流動(dòng)人口失去了在城市賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)；1958年至1978年為發(fā)展階段。1957年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，嚴(yán)格禁止企業(yè)單位從農(nóng)村招工，并且在城市設(shè)立收容所，把進(jìn)城的農(nóng)民遣返回鄉(xiāng)。1958年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《戶(hù)口登記條例》，正式確立戶(hù)口遷移審批制度，農(nóng)村居民只能以招工、上大學(xué)、當(dāng)兵等有限且概率極低的途徑進(jìn)城落戶(hù)，標(biāo)志著法律意義上的二元戶(hù)籍制度建立；1963年公安部將戶(hù)口分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，建立了商品糧戶(hù)口制度；1975年《憲法》取消“公民居住和遷徙的自由”，以戶(hù)籍控制人口流動(dòng)的二元戶(hù)籍制更為合法化；之后，公安部多次出臺(tái)關(guān)于戶(hù)口遷移的規(guī)定，進(jìn)一步嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門(mén)逐漸關(guān)閉，這種局面一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代中期；1978年至今為逐步改革階段。1978年以后國(guó)家制定了一系列城市發(fā)展方針，限制城鄉(xiāng)人口遷移的戶(hù)籍制度由此開(kāi)始松動(dòng)。1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，允許農(nóng)村人口自理口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商；1993年戶(hù)籍制度改革總體方案出臺(tái)，提出“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶(hù)口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度；實(shí)行居住地登記戶(hù)口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶(hù)條件，調(diào)整戶(hù)口遷移政策”；1997年后開(kāi)始允許在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，并“引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移”。2008年進(jìn)一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，放寬中小城市落戶(hù)條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民”。
　　我國(guó)戶(hù)籍制度改革踐行現(xiàn)狀
　　我國(guó)戶(hù)籍制度改革始自20世紀(jì)80年代，正在走出一條“國(guó)家宏觀政策引導(dǎo)—地方嘗試改革踐行”的路線。從地方實(shí)踐層面看呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
　　戶(hù)籍改革沿兩條主線進(jìn)行，總體方向正確。一是逐步減少與戶(hù)籍掛鉤的權(quán)利和福利內(nèi)容，同時(shí)支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民的社會(huì)福利，以縮小農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口之間的收入差距，朝著城鄉(xiāng)一體化利益格局邁進(jìn)；二是放寬城鎮(zhèn)戶(hù)口的準(zhǔn)入條件，淡化非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，以加快農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度奠定基礎(chǔ)。
　　小城鎮(zhèn)率先全面展開(kāi)，大中城市推進(jìn)緩慢。受“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！敝笇?dǎo)思想的影響以及對(duì)城市規(guī)模擴(kuò)張的擔(dān)憂(yōu)，我國(guó)大中城市戶(hù)籍改革較為緩慢和謹(jǐn)慎，大多由地方自發(fā)零星推進(jìn)且多有反復(fù)。而小城鎮(zhèn)既有國(guó)家宏觀政策支持，又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的推動(dòng)，加上小城鎮(zhèn)戶(hù)籍含金量低，放寬準(zhǔn)入沖擊不大，因此以放寬戶(hù)口準(zhǔn)入為內(nèi)容的改革在小城鎮(zhèn)率先全面展開(kāi)并取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。
　　改革措施和程度不一，實(shí)驗(yàn)大于實(shí)踐。在戶(hù)籍制度改革過(guò)程中，戶(hù)口遷移從“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的“準(zhǔn)入制”。更多的地方政府則把戶(hù)籍當(dāng)作吸引投資的手段來(lái)看待。近年來(lái)，在國(guó)家宏觀政策的引導(dǎo)下，各地的戶(hù)籍改革重新回到正確的軌道上來(lái)。
　　改革形式意義重于實(shí)質(zhì)，距離目標(biāo)訴求尚遠(yuǎn)。戶(hù)籍改革的關(guān)鍵并不在于取消戶(hù)籍二元的形式，而在于解決附著于戶(hù)籍之上的利益分配不公。雖然各地都相繼出臺(tái)戶(hù)籍改革舉措，但大多局限于取消形式上的戶(hù)籍歧視，絕大部分未能觸及戶(hù)籍本身負(fù)載的權(quán)利與福利本質(zhì)，因此無(wú)法滿(mǎn)足公眾對(duì)戶(hù)籍改革的訴求。
　　綜上，我國(guó)戶(hù)籍制度雖有改變和松動(dòng)，但仍明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
　　進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的建議
　　2012年2月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革》的通知，對(duì)戶(hù)籍制度改革寄于了期盼、指明了方向。隨著戶(hù)籍改革地方實(shí)踐的深入，經(jīng)驗(yàn)積累日益豐富，上升為全國(guó)性立法以就改革的關(guān)鍵事項(xiàng)予以統(tǒng)一規(guī)范成為自然。戶(hù)籍制度是城鄉(xiāng)二元最直接的表現(xiàn)形式，但城鄉(xiāng)二元問(wèn)題由勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房教育等共同構(gòu)成。純粹的戶(hù)籍立法雖不能夠畢其功于一役，但如果戶(hù)籍立法實(shí)現(xiàn)了某種意義上的“領(lǐng)先”，則戶(hù)籍制度便不再是附加于戶(hù)籍之上的他項(xiàng)制度改革遲緩的理由，它們將直接面對(duì)民意質(zhì)詢(xún)和公共評(píng)價(jià)。另外，戶(hù)籍立法當(dāng)能帶來(lái)觀念層面的更新，為實(shí)踐層面的推進(jìn)積蓄力量，擴(kuò)大相關(guān)領(lǐng)域改革的社會(huì)基礎(chǔ)。針對(duì)戶(hù)籍改革中存在的問(wèn)題，建議未來(lái)的戶(hù)籍立法考量以下內(nèi)容：
　　明確戶(hù)籍立法的定位和目標(biāo)。在社會(huì)生活領(lǐng)域，每個(gè)社會(huì)成員都有選擇的自主性和秩序的自治性。我國(guó)戶(hù)籍制度的問(wèn)題就是公權(quán)力對(duì)社會(huì)生活過(guò)度介入，導(dǎo)致權(quán)利結(jié)構(gòu)不均衡和社會(huì)自治能力萎縮。鑒于此，戶(hù)籍立法應(yīng)定位于為建構(gòu)社會(huì)生活領(lǐng)域的秩序提供公共規(guī)則，在此基礎(chǔ)上確保公民身份平等及社會(huì)生活領(lǐng)域的自主權(quán)，減少和遏制公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制。就目前最為突出的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題，可以通過(guò)改革農(nóng)村土地制度，在保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的雙向自由流動(dòng)。
　　戶(hù)籍立法和配套制度協(xié)同漸進(jìn)。戶(hù)籍立法應(yīng)致力于消除戶(hù)口背后利益配置的不公平，既要逐步剝離附加在戶(hù)口背后的各種利益，促使利益分配與戶(hù)口脫鉤，又要構(gòu)建相應(yīng)的平臺(tái)以承載剝離下來(lái)的利益，同時(shí)“分進(jìn)合擊”地改革作為不公平源頭的各項(xiàng)制度，確保城鄉(xiāng)居民的既得利益并逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)差距。這樣，隨著城鄉(xiāng)在權(quán)利和利益分配上日趨平等，戶(hù)籍制度因附加的額外功能自然喪失而恢復(fù)本位功能，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一戶(hù)籍立法則水到渠成。否則，在不同城市間和城鄉(xiāng)間落差明顯的當(dāng)下，用一個(gè)戶(hù)籍立法來(lái)平衡和規(guī)范與遷移相關(guān)的所有領(lǐng)域的利益關(guān)系，可能會(huì)形成新的不公平。
　　地方立法先行，國(guó)家立法跟進(jìn)。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，戶(hù)籍改革承載了太多的利益期盼，而當(dāng)前城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡，為地方立法提供了廣闊的作為空間。地方應(yīng)積極進(jìn)行有益的立法探索，將地方戶(hù)籍改革的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的措施，以立法的形式固定下來(lái)，并檢驗(yàn)立法的適應(yīng)性和可行性，從而為國(guó)家立法提供好的模本，降低統(tǒng)一立法的成本和風(fēng)險(xiǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，這需要一個(gè)過(guò)程，故戶(hù)籍立法應(yīng)為城鄉(xiāng)福利待遇接軌留出時(shí)間和政策空間。①
　　立法主體和立法程序應(yīng)彰顯民意。附加在戶(hù)籍制度之上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策及由此形成的社會(huì)利益格局是錯(cuò)綜復(fù)雜的，其中的土地制度、生存發(fā)展等是事關(guān)國(guó)家根本、公民權(quán)利的大政，不能局限于一地一域的零星探索，也不能囿于部門(mén)的權(quán)力爭(zhēng)執(zhí)和利害較量，而應(yīng)該在民意機(jī)關(guān)主導(dǎo)下統(tǒng)一制定法律和政策的高度上展開(kāi)。只有這樣，戶(hù)籍改革才能跳出利益之爭(zhēng)的漩渦，避免利益爭(zhēng)執(zhí)造成的遲滯，相關(guān)立法和改革方案才可能在公平正義性上取得突破。
　　法律制度是社會(huì)變革的有效保障，必須把制度建設(shè)放在首要位置。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)執(zhí)法與司法領(lǐng)域的互動(dòng)與協(xié)調(diào)，保證法律制度的高效運(yùn)行，勢(shì)必有助于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)規(guī)范有序的轉(zhuǎn)移。
　?。ㄗ髡叻謩e為河北科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，河北科技大學(xué)文法學(xué)院教授；本文系2011年度河北省社科基金項(xiàng)目“農(nóng)地入股法律制度創(chuàng)新研究：以馬克思制度變遷理論為視角”，2011年度河北科技大學(xué)校立基金項(xiàng)目“土地股份合作社的機(jī)制完善路徑研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：HB11FX020，XL201158）
　　注釋
　?、?gòu)埾觯骸皯?hù)籍立法的新思考”，《農(nóng)村工作通訊》，2010年第18期，第19